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摘要:本文以后農業稅時代的鄉鎮機構改革為實例,具體地分析了當前鄉鎮機構改革中發生的與行政法治相悖的一系列的具體問題,并對這些問題提出了因應性的法律對策。

關鍵詞:行政權;行政主體;行政法治

總理在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時強調:在全國范圍內,大幅度、大范圍減免農業稅,并重點推進鄉鎮機構、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制等改革。隨后,第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過了廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定。為此,與廢除農業稅相配套,后農業稅時代的全國鄉鎮機構改革全面展開。本文以湖北省某鄉為例,擬分析鄉鎮行政體制改革中存在的法治缺失以及廢除農業稅后因公共財政變化而導致的行政法治存在的問題,并就此提出具體的解決對策。

一、廢除農業稅引發的行政法治缺失

(一)鄉鎮機構改革實踐與法治行政相悖

現代行政是法治行政。行政法治的一項基本原則就是法律保留。所謂法律保留,即指國家某些事項只能由立法機關立法,而不能由行政機關立法,除非行政機關基于立法機關的授權。我國《立法法》第八條、第九條規定,屬于國家基本政治制度、經濟制度的事項只能由全國人民代表大會及其常務委員會通過法律加以規定。但如果這些事項尚未制定法律的,可根據實際情況由全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院對其中部分事項制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

《立法法》第八條第二項規定:各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權只能制定為法律。鄉鎮人民政府作為我國的基層政權組織,有關其組織和職權事項無疑屬于法律保留的范圍。鄉鎮人民政府的機構、職權的撤、銷、并、轉以及工作人員的精簡只能由法律規定或者由全國人大及其常委會授權國務院制定行政法規規定。而在農業稅廢除后的鄉鎮機構改革中,該鄉的改革依據卻是省委文件。

該鄉根據省委文件精神而不是政府組織法或編制法或編制法規,核定行政編制和財政所事業編制,并且根據編制數目對原有機構進行了大規模的撤、銷、并、轉。①該鄉機構改革實況表明,我國行政組織法律制度的滯后和缺乏嚴重制約鄉鎮機構改革的步伐,鄉鎮機構改革處于無法可依的狀態。顯然,撤銷政府機構而重新設置新的機構以及核定工作人員編制沒有法律依據,不符合法律保留原則。

(二)行政財權事權配置與給付行政相悖

根據行政的任務,可把行政分為秩序行政和給付行政。給付行政是指行政主體通過給予的形式,使個人或團體得到實際利益,并追求一種利益的行政,具體包括對生活弱者的保護、公共設施的管理等方面的內容。隨著行政法治的進程的發展,從秩序行政逐漸發展為給付行政,成為現代國家行政管理的重要形式與標志。

經過20多年的改革開放,我國的國民經濟和社會事業獲得了巨大發展,國家財政實力不斷增強,財政收入穩定增長的機制已經基本形成,農業稅占國家財政收入的比重不斷下降。雖然農業稅占中央財政收入的比例從1950年的51%下降到現在的不足1%,取消農業稅對中央財政減收的影響不大,但廢除農業稅卻極大影響地方財政尤其鄉鎮財政收入,鄉鎮財政收入一般減少50%左右。根據十屆人大二次會議財政報告,農業稅取消前,2003年中央財政自給系數是1.596,地方財政自給系數是0.573。農業稅取消后,在現行分稅制條件下,地方財政自給系數不容質疑將會變得更低。相應地,地方財政提供公共產品的能力更弱,給付行政顯得更力不從心。

地方事務千頭萬緒,地方財政開支名目繁多,涉及地方安全、公共產品建設、計劃生育、文教衛生、發展經濟等諸多方面。在地方行政財權大幅度減少的情況下,國家一方面通過中央轉移支付彌補地方損失,另一方面通過鄉鎮機構改革以減員增效。但從鄉鎮改革實踐可以看出:機構改革人員分流并沒有實際減少人員經費。所以鄉級財政不得不力保機構運轉,使得公共產品等公益支付力不從心。比如根據國務院發展研究中心的一項調查,我國農村義務教育投入中78%由鄉鎮負擔,9%左右由縣財政負擔,11%左右由省財政負擔,中央財政負擔僅為2%。在農業稅廢除前,鄉鎮債務已普遍沉重,比如據農業部的一項調查表明:2001年我國鄉級債務達到1776億元。平均每個鄉鎮欠債700萬元。在農業稅廢除財政收入減少的情況下,鄉級政府很難兌現農村義務教育投入。此外,轉移支付因缺乏法律或者行政法規的規制難以到位,另一方面因計算方式本身的問題轉移支付核定的數目并不一定能滿足鄉鎮的實際需求。中央與地方的行政財權與事權不配套,鄉鎮行政財權與事權不配套,嚴重阻礙地方公共事務的落實。基于以上事實人們不得不思考:如果鄉鎮財政公共支出缺口,地方公共財政無力提供的公共產品是重新轉嫁給農民?還是由政府之外的社會提供?或是由上級政府提供?轉嫁給農民違背減免農民負擔的大政方針;轉嫁給上級政府顯然也有困難,因為上級政府的財力也十分有限;那么轉移給社會又可不可行呢?這涉及到政府向其他行政權主體分權。

但通過以上分析可以看出,現行行政權本身的配置以及事權與財權的分配不夠科學已是不爭的事實。鄉鎮政府以其現有財力能辦什么事?鄉鎮政府因其財力不足而導致的公共產品的缺失應該由誰來補位?能不能轉給非政府組織?中央以其財力該辦什么事?地方以其財力能辦什么事?中央地方各自該辦什么事?這是實現行政法治必須解決的問題。

(三)弱化公民權利保障與服務行政相悖

行政法的本質精神是為人民服務。為民服務是行政法治的目的和中心課題。現代行政法實質上是服務行政法,兼具服務與受益的功能。“行政權也只有被運用于服務,才能被認為合法和正當,否則就屬于權利的濫用。”服務行政是法治政府的重要內容。認真對待權利是鄉鎮機構必須表明的一種法治姿態。然而廢除農業稅后政府機構改革的方向偏離服務行政的軌道。在該鄉機構改革中,把精簡、撤消服務機構作為鄉鎮改革的突破口值得商榷。皮之不存,毛將焉附?從另一角度分析,服務機構可以精簡,而人民需要的服務本身必須保留。而當前改革只是一味注重精簡機構沒有解決好人民需要的服務的保留問題。

行政權弱化是行政權重構的基本方向。然而,“在現代社會,為了社會的利益和保障個人權利,政府應當同時也必須積極主動地干預社會。”也就是意味著“大政府、小社會”向“小政府、大社會”的轉變過程中決不能一味地弱化社會管理權力,反而在某些社會管理權方面應當增強。服務行政要求強化而不是弱化公民權利保障尤其農民權利保障。在當代中國國家與社會的關系模式中,市民社會仍然欠發達,公民權利的實現仍然依賴國家尤其行政權的積極行使。在農村社會里這種依賴性更強。行政權來源于公民權利,從根本上應該服務于公民權利。一方面,公民權利是行政權的邊界,行政權賦有通過國家的力量保護公民權利不受非法侵害的義務。另一方面也有責任為公民權利的實現提供物質和制度保障。簡單地撤消服務機構而不再提供服務職能與服務行政的理念背道而馳,與政府存在的目的相去甚遠。被轉體的農業服務中心等為廣大農村提供公共服務的機構退出事業編制,它們以什么樣的法律地位存在,它們的權責由誰承受?在現行行政權的制度安排中沒有列明。行政權轉移的受體出現真空,服務主體虛無為民服務怎能落實?超級秘書網

二、從行政法治層面探討廢除農業稅后的制度建構

行政法治不僅強調行政權力實施過程中的法治化問題,更加注重立法中關于行政權力的法律控制。廢除農業稅后的制度建構主要解決在立法中如何順應行政權和行政主體的變遷,即如何在不同行政主體之間配置行政權力與責任,并使其在制度上接受立法與司法權的監督。實現行政法治,首先要制定良好的法律、行政法規、行政規章,以依法行政。其次違法行政應當承擔法律責任,對行政權進行監督。具體說來應當完成以下制度建構。

(一)完善行政組織法體系,實現法治行政

一般而言,行政組織設立的原則可以包括為:依法組織原則、組織效率原則、行政分權原則。我國現行行政組織立法主要包括《憲法》第3章“國家機構”中的有關規定、國務院組織法以及地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法中有關地方各級人民政府的法規、規章、以及有關部門規章和行政性政策。比如“三定”方案,中央編辦《關于嚴格控制鄉鎮機構人員編制的通知》,各省有關機構改革和人員編制的文件。從中可以看出我國國務院部委的設立采取的是依法組織的原則。而部委以外的其他職能機構的設立均由行政機關根據自身需要和精簡的原則進行設立,無須依法也無法可依。這種立法模式的缺陷在于:中央政府與地方政府的事權不明,各級政府的行政權限不明。行政機關的撤、銷、并、轉隨意性大。編制的增減頻繁,權責不統一。在行政分權理念指導下的政府權力弱化、分化、轉化和強化的改革浪潮中,完善行政組織法體系的核心任務是確定行政職權的范圍,并界定行政職權與非行政職權的界限和關系。行政組織法是行政法的重要組成部分,有廣義和狹義之分。狹義的行政組織法,僅指有關規定行政機關的結構、組成、權限者的法律規范的總稱。在我國,主要是指行政機關組織法。廣義的行政組織法大致由行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法。

完善我國行政組織法體系的具體思路:(1)修改憲法,明確行政權的主體是行政主體,確立行政權分配原則。(2)制定《行政組織法通則》界定行政機關的權限與法律責任,明確行政機關設立、撤銷的條件、程序。(3)制定單個具體的行政組織法。比如《地方組織法》、《中國人民共和國編制法》。