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隨著電子信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，中國(guó)銀行卡市場(chǎng)日漸形成，銀行卡業(yè)務(wù)種類日益增多，發(fā)卡規(guī)模及刷卡金額也不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，有關(guān)銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)已成為一個(gè)廣為關(guān)注的問(wèn)題。

銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)規(guī)定的歷史演進(jìn)

為了適應(yīng)銀行卡業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，中國(guó)人民銀行十幾年間多次修改關(guān)于銀行卡業(yè)務(wù)的管理性規(guī)定。1992年，它頒行了《信用卡業(yè)務(wù)有關(guān)規(guī)定暫行規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，龍卡和信用卡可以進(jìn)行購(gòu)物消費(fèi)，商業(yè)、飲食業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、娛樂業(yè)單位中的特約商戶可以向持卡人提供購(gòu)物消費(fèi)服務(wù)。這些特約商戶需要及時(shí)向發(fā)卡行匯總有關(guān)單據(jù)，清算信用卡購(gòu)物消費(fèi)資金，并向銀行交納一定比例的傭金（回扣）。其中的業(yè)務(wù)如果需要收單行的，發(fā)卡行和收單行各得一半傭金（回扣），而傭金（回扣）的比例則通過(guò)特約商戶與發(fā)卡行簽訂的《辦理建設(shè)銀行龍卡協(xié)議書》來(lái)確定。1996年中國(guó)人民銀行制訂的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》取代了前文提及的暫行規(guī)定。在該辦法中，將特約商戶改為特約單位，規(guī)定了各商業(yè)銀行的刷卡交易手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即人民幣信用卡的刷卡費(fèi)用不得低于交易金額的2%，要求銀行在信用卡章程中載明手續(xù)費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)卡銀行與特約單位的權(quán)利和義務(wù)，并強(qiáng)調(diào)發(fā)卡行不得隨意降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。特約單位每日應(yīng)向收單行匯總簽購(gòu)單和清算手續(xù)費(fèi)用，收單行接到各種單據(jù)后，與發(fā)卡行清算資金。中國(guó)人民銀行于1999年3月1日頒布實(shí)施了《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》。該辦法的第六十七條規(guī)定廢止了1996年的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》和之前制訂的銀行卡管理規(guī)定中與本辦法相沖突的內(nèi)容。這次的管理辦法將特約單位改為商戶，根據(jù)行業(yè)把商戶分為兩類并執(zhí)行不同的手續(xù)費(fèi)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。其中的第二十四條指出，第一類為賓館、餐飲、娛樂等行業(yè)的商戶，這類商戶的收費(fèi)不得低于交易金額的2%；其他行業(yè)為第二類，手續(xù)費(fèi)不得低于交易金額的1%。第二十六條確定銀行或相關(guān)部門應(yīng)按照一定比例分配從上述兩類商戶獲得的交易利潤(rùn)。其中未建立交換中心的城市，發(fā)卡行與收單行的分配比例9:1；已經(jīng)建立信息交換中心的城市，發(fā)卡行、收單行、信息交換中心三者按照8:1:1的比例進(jìn)行分配。2000年，中國(guó)人民銀行為解決新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)聯(lián)合中POS重復(fù)擺放中投資行的利益問(wèn)題，對(duì)該管理辦法做了補(bǔ)充規(guī)定。2001年5月17日，中國(guó)人民銀行了《關(guān)于調(diào)整銀行卡跨行交易收費(fèi)及分配辦法的通知》。該通知沒有改變商《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中的行業(yè)分類和刷卡手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只是調(diào)整了銀行或部門間的分配比例，并確定了發(fā)卡行或交換中心在兩類商戶手續(xù)費(fèi)中應(yīng)得到的固定比例。中國(guó)人民銀行以一種通知的形式廢止了《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》第二十五條和2000年的補(bǔ)充通知的相關(guān)內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)銀行卡全國(guó)范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)通用，適應(yīng)我國(guó)銀行卡產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展的需要，中國(guó)人民銀行于2002年批準(zhǔn)成立了中國(guó)銀聯(lián)股份有限公司，由該公司專業(yè)提供跨行交易清算、銀行系統(tǒng)互通互聯(lián)以及跨銀行、跨地區(qū)與跨境使用服務(wù)。面對(duì)行業(yè)發(fā)展的新情況，相關(guān)部門就需要用新的規(guī)定來(lái)確立相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)。在這種背景下，中國(guó)人民銀行批復(fù)的《中國(guó)銀聯(lián)入網(wǎng)機(jī)構(gòu)銀行卡跨行交易分配辦法》于2004年3月1日開始實(shí)施。

當(dāng)前規(guī)定的主要內(nèi)容和引發(fā)的問(wèn)題

制定規(guī)范是為了確認(rèn)和維護(hù)社會(huì)秩序，不符合歷史發(fā)展要求的規(guī)范，在實(shí)施過(guò)程中會(huì)觸發(fā)一些問(wèn)題，這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)會(huì)影響社會(huì)秩序。對(duì)于銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)問(wèn)題，目前生效的規(guī)范性文件主要是《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》和《中國(guó)銀聯(lián)入網(wǎng)機(jī)構(gòu)銀行卡跨行交易分配辦法》。其中涉及到的主要內(nèi)容如下：第一，將商戶分為三類。第一類為賓館、餐飲、娛樂、珠寶金飾、工藝美術(shù)類，第二類為一般類商戶，第三類是一些特殊商戶。在第三類之下又分為三個(gè)小類，其一是房地產(chǎn)、汽車銷售類和批發(fā)類，其二為航空售票、加油、超市類，其三為公立醫(yī)院和公立學(xué)校。第二，不同類別的商戶適用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第一類商戶收費(fèi)不得低于交易金額的2%，第二類的標(biāo)準(zhǔn)不得低于交易金額的1%，第三類主要比照第二類的標(biāo)準(zhǔn)予以執(zhí)行。第三，在上述分類基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)卡行、收單行和中國(guó)銀聯(lián)的分配比例進(jìn)行了限定。在第一類商戶刷卡費(fèi)用中，發(fā)卡行的固定收益為交易金額的1.4%，銀聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)費(fèi)為交易金額的0.2%；在第二類商戶中，發(fā)卡行的收益固定為0.7%，銀聯(lián)為0.2%。關(guān)于第三類商戶，分別采取了比照第二類單收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行單筆封頂或減半收取的方法，并對(duì)公立醫(yī)院和公立學(xué)校不免于收取發(fā)卡行和銀聯(lián)服務(wù)費(fèi)用。收單行則按照剩余比例或成本收取相關(guān)費(fèi)用。法律規(guī)范的存在與法律規(guī)范的實(shí)施是兩個(gè)不同的概念，前者表示國(guó)家通過(guò)既定的程序制定出規(guī)范性文件，后者指的是已經(jīng)生效的法律規(guī)范被廣泛認(rèn)可，并得到遵守。2004年《中國(guó)銀聯(lián)入網(wǎng)機(jī)構(gòu)銀行卡跨行交易分配辦法》頒行后，針對(duì)規(guī)定的刷卡比例，在與銀行協(xié)商未果的情況下，多地爆發(fā)了拒絕刷卡的現(xiàn)象。2004年6月2、3日深圳35家大型商場(chǎng)暫停刷卡消費(fèi)，6月16日上海部分商戶拒絕刷卡，20日溫州52家餐飲企業(yè)等拒絕刷卡。這些做法并沒有觸動(dòng)國(guó)家相關(guān)部門來(lái)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2010年全國(guó)13省市餐飲烹飪協(xié)會(huì)聯(lián)名給央行致信要求降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，再到2011年4月11日，包括北京、河南、河北等地在內(nèi)，27個(gè)省份的烹飪協(xié)會(huì)聯(lián)合致信中國(guó)人民銀行，要求取消銀行卡在餐飲、飯店行業(yè)刷卡時(shí)收取的2%的手續(xù)費(fèi)，這將刷卡手續(xù)費(fèi)問(wèn)題推向了一個(gè)新高潮。這些年出現(xiàn)的“罷刷”及聯(lián)名反映現(xiàn)象，都說(shuō)明了商戶對(duì)手續(xù)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)抱有異議。也就是說(shuō)，它們承認(rèn)關(guān)于生效規(guī)范的法律效力，但是不認(rèn)可其中關(guān)于自身義務(wù)的規(guī)定。在成本上升、利潤(rùn)下降、刷卡比例越來(lái)越高以及銀行發(fā)卡量不斷擴(kuò)大、刷卡交易量日益增長(zhǎng)的情況下，商戶希望有關(guān)部門能聽到自己的聲音，進(jìn)而調(diào)整收費(fèi)比例。

調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)

為了規(guī)范國(guó)家的立法活動(dòng)，解決立法體制和立法過(guò)程中存在的矛盾，建立和完善法律體系，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)于2000年3月審議通過(guò)了《立法法》。該法規(guī)定了立法主體、立法權(quán)限和立法程序。按照規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行等部門，可以在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章。同時(shí)，《立法法》指出，所有部門的立法活動(dòng)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。其中涉及到兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或由相關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件。在銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展的初期階段，由于刷卡量、刷卡金額或跨區(qū)域的業(yè)務(wù)量小，同時(shí)刷卡手續(xù)費(fèi)所占商戶的利潤(rùn)比例也比較有限，所以關(guān)于刷卡手續(xù)費(fèi)問(wèn)題的牽涉面不是很大，主要由中國(guó)人民銀行根據(jù)刷卡業(yè)務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r制定出相關(guān)的規(guī)范性文件，對(duì)這一類事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。但是在最近的二十多年中其發(fā)展變化較大，中國(guó)人民銀行需要經(jīng)常制定新的規(guī)范性文件來(lái)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。中國(guó)人民銀行制定的相關(guān)規(guī)范性文件，是否從銀行卡刷卡業(yè)務(wù)的實(shí)際情況出發(fā)，有沒有科學(xué)合理地規(guī)定商戶和銀行的利益關(guān)系，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。這一問(wèn)題又涉及到兩個(gè)方面：一是分類標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理。從深層上說(shuō)，就是中國(guó)人民銀行在制定的相關(guān)規(guī)范性文件時(shí)候，是否正確掌握了銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)的發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展趨勢(shì)、利益方相關(guān)方訴求，能否在此基礎(chǔ)上制定出科學(xué)、合理的規(guī)則。在當(dāng)前的情況下，刷卡手續(xù)費(fèi)問(wèn)題涉及到多個(gè)領(lǐng)域的利益關(guān)系，屬于國(guó)務(wù)院多個(gè)部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)的條件還不成熟，所以需要由多個(gè)部門共同調(diào)查研究，聯(lián)合制定出新的規(guī)范性文件。時(shí)下，發(fā)改委牽頭，商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)多家部門共同參與，在征求相關(guān)各方意見的基礎(chǔ)上，正制定修改方案，以期出臺(tái)一個(gè)反映商戶合理訴求與符合客觀發(fā)展要求的方案，為構(gòu)建和諧的銀商關(guān)系創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。