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本文作者：胡魁作者單位：國(guó)土資源部咨詢研究中心

查找存在的問(wèn)題

1重視“四礦”問(wèn)題政策建議中尚待解決的問(wèn)題

十年前“四礦”問(wèn)題調(diào)研提出8條政策建議，尚有3條建議進(jìn)展不大。一是確立中國(guó)礦業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位。二是設(shè)置統(tǒng)一管理礦業(yè)的政府部門(mén)。雖然國(guó)土資源部成立后實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理，但礦業(yè)管理仍分散在國(guó)土資源部、發(fā)展改革委（能源局）、工信部（如稀土）等多個(gè)部門(mén)。三是統(tǒng)籌礦業(yè)合理稅賦，切實(shí)減輕礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)。今年將“全面深化資源稅改革，擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍”，為此需要厘清礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度關(guān)系。自從2003年國(guó)際礦業(yè)形勢(shì)回暖、礦產(chǎn)品價(jià)格大幅上升以來(lái)，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)未能及時(shí)跟隨市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)節(jié)，社會(huì)上增加礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的呼聲甚囂塵上。然而從2010年到2012年2月、分礦種梯級(jí)推進(jìn)、不斷單方面提高礦產(chǎn)資源稅的做法，存在忽視礦產(chǎn)資源稟賦級(jí)差一律加稅的傾向。對(duì)于那些開(kāi)采（甚至浪費(fèi)）國(guó)家優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源的“暴利”企業(yè)，早就應(yīng)當(dāng)增加稅費(fèi)，但是對(duì)于開(kāi)采國(guó)家劣質(zhì)礦產(chǎn)資源的企業(yè)也要加稅就不合理了。以2012年2月資源稅上調(diào)為例，錫礦石從1等到5等一律加稅20倍，鐵礦石一律加稅2%。眾所周知，我國(guó)鐵礦大部分是貧礦，稟賦差，稅負(fù)沉重，再加稅就會(huì)把一些劣質(zhì)資源儲(chǔ)量逼成廢石，把某些開(kāi)采劣質(zhì)資源的企業(yè)逼停，從而加大我國(guó)鐵礦對(duì)外依存度，增加三大鐵礦寡頭漲價(jià)權(quán)。另一方面，不論從價(jià)計(jì)征還是從量計(jì)征都以采出量為基數(shù)，忽略對(duì)企業(yè)消耗儲(chǔ)量、節(jié)約利用資源的考核，無(wú)形中打擊了節(jié)約者、慫恿了浪費(fèi)者。從專業(yè)角度分析，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)依據(jù)消耗儲(chǔ)量計(jì)征，才能促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。統(tǒng)籌礦業(yè)合理稅費(fèi)，要多聽(tīng)聽(tīng)專業(yè)部門(mén)的意見(jiàn)，提高一些科技含量。【5】深入礦業(yè)城市調(diào)研有助于問(wèn)題的合理解決。

2以礦業(yè)城市為載體構(gòu)建礦政管理制度平臺(tái)的問(wèn)題

無(wú)論是為了深化礦業(yè)城市的理論研究，還是為了構(gòu)建礦政管理制度平臺(tái)，都必須清晰界定礦業(yè)城市。當(dāng)前對(duì)礦業(yè)城市的界定沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的意見(jiàn)，被學(xué)者經(jīng)常引用的主要有118個(gè)和390個(gè)兩種說(shuō)法。118之說(shuō)來(lái)源于發(fā)展改革委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王青云研究員所著《資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究》（中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2003出版）。118個(gè)名單去除森工城市21個(gè)，包括礦業(yè)城市97個(gè)，其中煤炭城市63個(gè)、石油城市9個(gè)、有色冶金12個(gè)、黑色冶金8個(gè)、其他城市5個(gè)。390之說(shuō)來(lái)源于中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)胡魁研究員編撰的《中國(guó)礦業(yè)城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)》（《資源產(chǎn)業(yè)》雜志2002年第三期<增刊>首次發(fā)表）。390個(gè)名單包括地級(jí)礦業(yè)城市（地級(jí)市78、區(qū)盟8）86個(gè)，縣級(jí)礦業(yè)城市（縣級(jí)市98、縣城180、縣級(jí)區(qū)等26）304個(gè)；按礦業(yè)類型分，煤炭142個(gè)、油氣23個(gè)、化工24個(gè)、冶金38個(gè)、黃金35個(gè)、有色66個(gè)、建材48個(gè)、綜合14個(gè)；按發(fā)展階段分幼年期76個(gè)、中年期264個(gè)、老年期50個(gè)【6】。118之說(shuō)的主要問(wèn)題是涵蓋不全，幾乎遺漏全部非金屬礦產(chǎn)有關(guān)礦業(yè)城市，遺漏行政級(jí)別較低的大量礦業(yè)城市，僅國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的資源枯竭城市名單中就有28個(gè)礦業(yè)城市不在118個(gè)名單之中。390之說(shuō)雖然立足于全面的調(diào)查統(tǒng)計(jì)篩選，也存在各省市區(qū)口徑不統(tǒng)一的問(wèn)題。二者共同的問(wèn)題是研究的基點(diǎn)都在20世紀(jì)末，礦業(yè)最不景氣、礦業(yè)城市最為困難的時(shí)期，十幾年過(guò)去了，礦業(yè)形勢(shì)和研究的視角都發(fā)生了很大變化，迫切需要進(jìn)行統(tǒng)一權(quán)威的界定。鑒于構(gòu)建礦政管理制度平臺(tái)的要求，界定成果需要礦政管理機(jī)關(guān)認(rèn)定。建議國(guó)土資源部規(guī)劃司聯(lián)合各礦政管理機(jī)構(gòu)主管，委托中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院專門(mén)立項(xiàng)，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)核查、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量利用調(diào)查等成果的基礎(chǔ)上，深化研究，通過(guò)全面地調(diào)查統(tǒng)計(jì)篩選，新的礦業(yè)城市界定數(shù)據(jù)庫(kù)。

設(shè)計(jì)管理平臺(tái)的抓手

1為構(gòu)建礦政管理制度平臺(tái)，界定礦業(yè)城市要堅(jiān)持涵蓋全面的原則

回顧以往界定礦業(yè)城市的各種觀點(diǎn)，對(duì)礦業(yè)城市定性的認(rèn)識(shí)是基本一致的。比較公認(rèn)的定義，礦業(yè)城市是因當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)而形成、發(fā)展，并且礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有重要地位的城市。它具有以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為主要功能之一，礦業(yè)對(duì)城市的興衰有顯著影響的標(biāo)型特征?！?】按照20世紀(jì)80年代地礦部最初的說(shuō)法，由于地質(zhì)勘查工作的成就全國(guó)興起了300多座礦業(yè)城市。那么到了世紀(jì)之交，為什么有些學(xué)者傾向于縮小這個(gè)數(shù)目呢？因?yàn)檎档V業(yè)、礦業(yè)城市處境困難、老年礦業(yè)城市艱難轉(zhuǎn)型、呼吁救助的時(shí)候，“數(shù)目太多，怎么扶持的過(guò)來(lái)？”。其實(shí)礦業(yè)城市處于不同的發(fā)展階段，不全是資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶持問(wèn)題，對(duì)于大部分中年型礦業(yè)城市還得繼續(xù)發(fā)揮開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源、供應(yīng)礦產(chǎn)品的功能，而且隨著新的礦業(yè)開(kāi)發(fā)基地的建立，還會(huì)有新的礦業(yè)城市興起，各階段礦業(yè)城市共同的問(wèn)題是可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展。為了貫徹涵蓋全面的原則，需要防止以下幾種傾向：(1)防止強(qiáng)調(diào)礦業(yè)城市必須是地級(jí)市、縣級(jí)市，從而把縣城、區(qū)、盟、州中的礦業(yè)城市排除的傾向?！?】(2)防止強(qiáng)調(diào)典型礦業(yè)城市，從而把除礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)外還有別的支柱產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)多元化的礦業(yè)城市排除的傾向；以及認(rèn)為只有“先礦后城式”才夠典型，從而排斥“先城后礦式”礦業(yè)城市的傾向。(3)不采用城市功能單一化的分類方法，允許礦業(yè)城市同時(shí)也是文化名城、交通樞紐、制造業(yè)基地、山水園林城市、省會(huì)城市等等。(4)防止礦業(yè)城市與資源枯竭型礦業(yè)城市概念的混淆，使礦業(yè)城市涵蓋新興礦業(yè)城市、發(fā)展中礦業(yè)城市、發(fā)達(dá)礦業(yè)城市、轉(zhuǎn)型礦業(yè)城市、歷史礦業(yè)城市等各個(gè)發(fā)展階段?！?】(5)防止側(cè)重煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn)，忽視非金屬礦產(chǎn)、水汽礦產(chǎn)的傾向，凡《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》列舉的礦產(chǎn)資源分類細(xì)目的開(kāi)發(fā)基地，包括地?zé)?、礦泉水開(kāi)發(fā)基地，都要作為礦業(yè)統(tǒng)籌考慮，參與礦業(yè)城市界定。(6)防止照搬外國(guó)界定數(shù)據(jù)，堅(jiān)持建立適合我國(guó)國(guó)情的界定指標(biāo)體系。

2對(duì)界定礦業(yè)城市技術(shù)路線的建議

(1)理論研究與實(shí)際調(diào)查相結(jié)合。先草擬界定指標(biāo)，下達(dá)縣級(jí)單位對(duì)照申報(bào)，省級(jí)匯總，修訂指標(biāo)，再統(tǒng)計(jì)篩選，兩下兩上，逐步深化。(2)項(xiàng)目技術(shù)管理與行政推動(dòng)相結(jié)合。學(xué)習(xí)礦政三項(xiàng)國(guó)情調(diào)查經(jīng)驗(yàn)做法。最終成果由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定。(3)充分利用現(xiàn)有成果與建立新的礦業(yè)城市數(shù)據(jù)庫(kù)相結(jié)合。盡量利用已有統(tǒng)計(jì)渠道，并建立定期更新機(jī)制。(4)部?jī)?nèi)部外相結(jié)合。界定過(guò)程充分征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，提升界定成果公信度。

3以礦業(yè)城市為載體的礦政管理制度抓手設(shè)計(jì)

主導(dǎo)思想是聚焦管理重點(diǎn)。抓住占城市總數(shù)17%的礦業(yè)城市，解決80%以上的礦業(yè)問(wèn)題，事半功倍。對(duì)礦業(yè)城市與非礦業(yè)城市實(shí)行差別化管理。(1)機(jī)構(gòu)設(shè)置:礦業(yè)城市必須設(shè)置專門(mén)的礦政管理機(jī)構(gòu)，非礦業(yè)城市可由其他機(jī)構(gòu)兼管。(2)礦產(chǎn)資源規(guī)劃：礦業(yè)城市必須編制專門(mén)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，非礦業(yè)城市可以包含在綜合規(guī)劃中。(3)礦政管理的政策調(diào)研、掛鉤聯(lián)系、先行試點(diǎn)等項(xiàng)工作基本在礦業(yè)城市中安排。當(dāng)前特別需要在礦業(yè)城市中首先理清礦產(chǎn)資源稅費(fèi)關(guān)系【6，9】。(4)礦業(yè)秩序整頓規(guī)范、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)、礦山環(huán)境整治、土地復(fù)墾、綠色礦業(yè)建設(shè)、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管、礦產(chǎn)資源綜合利用、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備等制度首先在礦業(yè)城市貫徹執(zhí)行。(5)針對(duì)不同發(fā)展階段的礦業(yè)城市，分別找出可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，組織交流探討，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。