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摘要：筆者從生產工作實際出發，按照《礦山地質環境保護規定》的基本要求，結合編制規范和一些地方文件要求，對礦山地質環境保護與恢復治理保證金制度的落實加以思考，從保證金制度的意義，管理要求、方案編制水平、報告審查等幾個方面對礦山地質環境保證金制度進行了初步探討，從技術及管理角度談幾點看法。

關鍵詞：保證金制度；管理要求；編制水平；審查管理

1.保證金制度的形成及意義

自2000年以來，國務院及相關管理部門就以通知、規劃等形式對建立礦山地質環境恢復治理保證金制度進行了明確要求，2005年國務院《關于全面整頓和規范礦山資源開發秩序的通知》提出“積極推進礦山生態環境保證金制度等生態環境恢復補償機制；2006年財政、國土、環保聯合《關于逐步建立礦山地質環境治理和生態環境恢復責任機制的指導意見》；2008年國務院授權國土資源部明確提出全面實施礦山地質環境恢復治理保證金制度。2009年5月國土資源部制定實施了《礦山地質環境保護規定》，確定了實施礦山地質環境保護與治理恢復方案編制和礦山地質環境治理恢復保證金制度；礦山地質環境保護與恢復治理保證金是國土資源管理部門向采礦權人收取的，旨在保證采礦權人在采礦過程中以及礦山停辦、關閉或閉坑時，切實履行礦山地質環境保護與治理義務的資金，屬于押金性質。礦山地質環境保護與恢復治理保證金制度作為生態環境補償機制的重要內容，是礦山地質環境管理的重要手段，是責、權、利有機統一的重要體現,是治理恢復財政專項保障長效機制的有益補充，是礦山地質環境治理恢復經費投入的重要保障。

2.保證金管理的基本要求

保證金的繳存數額，根據國土資源行政主管部門審批通過的礦山地質環境保護與治理恢復方案，在科學評估采礦造成的礦山地質環境破壞損失的基礎上，由具有相關資質的專業機構核算確定。保證金納入同級財政監督管理體系，實行保證金企業所有、政府監管、專戶儲存、專戶管理、專款專用，嚴禁挪作他用。國土資源行政主管部門建立礦山地質環境恢復治理保證金的繳存核算制度，保證采礦權人所繳存的礦山地質環境恢復治理保證金不得低于礦山地質環境治理恢復所需費用。縣級以上（含）國土資源行政主管部門是采礦權人礦山環境保護與恢復治理義務履行情況的監督檢查主體；擁有對恢復治理落實情況和環境監測情況進行檢查、制止和查處的權利；采礦權人必須根據本行政區內保證金的繳存標準和繳存辦法，足額繳存保證金。采礦權人未履行礦山地質環境治理恢復義務，則由相應的地方國土資源行政主管部門動用該保證金進行礦山地質環境治理恢復，并向該采礦權人追繳礦山地質環境治理恢復資金的不足部分。

3.保證金制度實施過程中存在的問題

3.1保證金的征收比例問題

根據查閱有關資料，各地保證金繳納計算方式各不相同，有些是根據礦山開采的產量按每噸礦2～15元或者售價的2%～4%計算；有些就是簡單的按照破壞面積×30元/m2計算；有的是按照年銷售額利潤的5%左右進行控制；有些是按照不同礦種0.001～7.2元/m2的收繳標準×開采的破壞面積×開采方式影響系數×年度來進行計算；筆者認為這些方法均缺乏合理性和科學性。根本沒有考慮恢復治理區植被的立地生存條件，恢復治理工程與礦區的礦種、開采方式、地形地貌、氣候植被等多種因素密切相關，這些征收方式與實際的治理成本不能建立固定的計算聯系。還是應該建立一種以技術承擔單位為主體，以恢復治理目標為導向，按照實際治理需要，動態管理征收和使用保證金，隨采隨治，年度考核的綜合管理體系，以達到保證金征收的科學性和合理性；

3.2礦山企業的接受程度問題

①礦山建設前期經濟分析論證不到位，礦山恢復治理保證金未納入成本控制，對保證金征收沒有心理準備，礦山企業有相當的抵觸情緒；②采礦生產周期較長，礦區圈占范圍較大，粗放式開采等前期遺留問題較多，導致恢復費用占比較大，受市場及經營影響，礦山企業對足額繳存保證金壓力巨大；③對一些采區內的群采和歷史遺留問題原則上由礦山企業承擔恢復治理責任，礦山企業不理解；④習慣于粗放式開采，日常監管不力，不按照設計執行，不進行邊開采邊治理，不按綠色礦山要求建設等等都導致恢復治理的難度增大，所需投資更多，治理費用更高等一些列問題，礦山企業對此認識不足；⑤受保證金的返還、利用以及支付方式等管理體系不健全影響，導致征收后的大筆資金閑置，致使保證金的作用和效果不能完全到位和充分發揮，礦山企業對保證金政策理解不夠，認為返還希望渺茫；缺乏對保證金所有權、使用權和管理利用的充分認識。

3.3恢復治理方案編制水平問題

《規定》要求恢復治理方案的編制單位應該具備地質災害危險性評估資質或者地質災害治理工程勘查、設計資質和良好的相關工作業績；編制人員必須具有經國土資源部組織的礦山地質環境保護與恢復治理方案業務培訓且考核合格的專業技術人員方可從事方案的編制工作。報國土資源部審查的“治理方案”，其經過培訓的編制人員必須有5名以上，報省級國土資源行政主管部門審查的“治理方案”，其經過培訓的編制人員必須有3名以上。礦山開發利用的影響因素眾多，是一個動態多變的立體空間變化過程，較難實現精準的預測，而且治理費用計取受時間推移影響，與勞動力價格、材料價格、管理成本等市場因素有關，不確定性因素較多，遵循不同的治理標準導致的治理效果和預算費用也不一樣，目前由于缺乏統一的技術標準和評價體系，造成編制單位執行的參考標準五花八門，缺乏系統的管理和統一的認識，有些地方監管單位對從業人員管理不嚴，只看單位資質從而忽略了編制人員的資格要求，造成從業人員混雜，方案編制深度參差不齊，達不到預期治理效果，多數方案存在治理方案模式化，針對性不強，工作量計算簡單化，施工組織省略化，方案編制隨意化、配套方案不完整、評估工作精度不足等技術問題，比如預測評估時，有的編制單位不結合礦山開采設計，不將礦山設計的工業布局疊加到預測圖件中，僅統計現狀布局和預測期采場的變化情況，從而大大減少了預測評估的面積，造成恢復治理工程量的嚴重不足。另外，恢復治理方案包含礦山建設地質災害危險性評估工作，因此在方案的編制人員中還應該有具備地質災害危險性評估資格的人員，比如河北省要求地災評估的主編人員必須具有副高級以上職稱并且是取得省級以上培訓合格證書的人員才可以；此外，受預算標準不完善的客觀影響，很多編制單位對預算標準的執行存在很大的隨意性，即使是一些出臺了預算標準的省份，也存在標準粗糙和執行不力的問題，有些地方存在多個標準并存的現象，采用不同的預算標準計算出的治理估算費用差距是很大的。因此恢復治理項目的技術工程手段與費用定額還亟待規范，方案編制的預算質量還有待進一步提高。方案編制單位做為礦山企業的委托承擔單位，存在直接利益關系，往往普遍站在能讓企業承擔得起的角度出發開展方案編制工作，有的方案甚至連可接受的最低水平的礦山地質環境恢復治理要求都達不到；當采礦權人逃避或其他原因導致難以落實礦山實質環境恢復治理責任時，收繳的保證金往往不足以進行基本的礦山地質環境恢復治理，更談不上高水平的礦山地質環境恢復治理；

3.4方案評審與審查的管理問題

①應該將評審承擔單位的選取納入政府采購中，通過公開競標的方式優選評審承擔單位；一來增強公信力，二來也能杜絕評審帶來的一些權錢交易的弊病。②由于專家評審時僅對資質提出要求，未對編制人員提出審查要求，這就造成了參編人員魚目混雜，參差不齊，嚴重影響方案的編制質量；所以建議行政主管部門應該按照規定要求強化對從業人員的管理和審查；③管理部門審查的重點內容包括關于對評審意見是否已按要求進行修改一項，這對行政主管部門不好把握，建議增加專家組長復核的環節，由專家組長給出修改復核意見，以便增加行政主管部門審查的可操作性；

總結：

礦山地質環境保護與恢復治理保證金制度是政府監管部門對礦產資源開發利用管理制度的有益補充和完善，是與世界發達國家礦山管理通用做法的接軌，該制度能夠有效地促進礦山企業主動履行礦山環境保護義務和恢復治理責任的落實，這筆資金遵循“企業所有、政府監管、專戶存儲、專款專用的原則，使政府管理、監督礦山企業履行恢復治理責任和義務有措施和力度，也促使礦山企業自身重視保護與恢復治理工作，充分考慮治理費用和經濟效益等問題，從而自我約束，加強保護、規范開采，主動降低環境恢復的成本。從而進入一個礦產資源開發利用的良性循環軌道。同時，應加快礦山地質環境治理技術規程和礦山地質環境治理工程的預算定額標準的建設,加強從業人員和資質單位的培訓和監督管理,提高恢復治理方案的編制水平，從而使礦山地質環境保護與恢復治理工作的行業水平整體提高。

參考文獻

【1】《礦山地質環境保護規定》條文釋義國土資源部2009年9月

【2】王素萍推進我國礦山地質環境恢復治理保證金制度實施的若干思考國土資源科技管理2009年第五期118-121

【3】王艷萍礦山環境恢復治理保證金制度的實施及保障措施研究礦業快報2008年8月第8期

作者：劉海濤 白克勝 包毅 賈會新 楊帆 單位：河北省保定地質工程勘查院