中等職業(yè)教育財(cái)政公平性研究
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（一）地區(qū)差異
研究顯示，2006年上海、北京的生均經(jīng)費(fèi)分別達(dá)到14789元和12838元，排名全國(guó)前兩位，4000−6000元有9個(gè)省，3000−4000元有7個(gè)省，3000元以下多達(dá)13省。邱小健、鄧云洲以生均教育經(jīng)費(fèi)為測(cè)量指標(biāo)，對(duì)我國(guó)東部﹙上海市﹚、中部﹙江西省、河南省﹚及西部﹙貴州省﹚地區(qū)中等職業(yè)教育財(cái)政公平進(jìn)行研究。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)東、中、西部地區(qū)中等職業(yè)教育財(cái)政投入差異較大，東部發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)政投入總量、增量以及增長(zhǎng)幅度等方面，都比中西部地區(qū)強(qiáng)。李艷紅則以生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為測(cè)量指標(biāo)，對(duì)我國(guó)中等職業(yè)教育投入省級(jí)差異進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)全國(guó)性地區(qū)間投入不但存在差異性，而且這種差異巨大，需要高度重視。
（二）城鄉(xiāng)差異
徐婭通過(guò)對(duì)北京市的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)北京市職業(yè)教育資源區(qū)域分布不均衡。從2005年區(qū)縣中等職業(yè)學(xué)校空間分布來(lái)看，北京市城八區(qū)占總數(shù)的61%，僅朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)三區(qū)便多達(dá)70多所，超過(guò)了10個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的總數(shù)。中等職業(yè)學(xué)校空間分布的不均衡，直接造成了區(qū)域間中等職業(yè)教育資源配置的不均衡。劉福軍等對(duì)云南省的研究發(fā)現(xiàn)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，職業(yè)教育存在著明顯的城市價(jià)值取向。由于城鎮(zhèn)體系兩極分化嚴(yán)重，中等規(guī)模城鎮(zhèn)出現(xiàn)斷層，職業(yè)教育的優(yōu)質(zhì)資源絕大部分集中在省會(huì)城市昆明和離省會(huì)較近的地區(qū)，邊境地區(qū)、縣級(jí)職業(yè)教育資源極為薄弱。惠圣等對(duì)安徽省的研究發(fā)現(xiàn)，安徽鄉(xiāng)村職業(yè)教育由于沒(méi)有形成強(qiáng)烈的個(gè)人需求動(dòng)力和社會(huì)需求動(dòng)力，導(dǎo)致生源不旺、經(jīng)費(fèi)難籌。經(jīng)費(fèi)靠國(guó)家撥款，鄉(xiāng)村地區(qū)財(cái)政拮據(jù)拿不出錢(qián)，只有靠受教育者繳交，農(nóng)民人均收入少，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低，承受力也有限，因此安徽鄉(xiāng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)不足矛盾特別突出，鄉(xiāng)村職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫軌。
（三）校際差異
邱小健認(rèn)為我國(guó)中等職業(yè)教育校際之間的差異主要體現(xiàn)在兩類(lèi)學(xué)校層面：重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校之間的差異、公立學(xué)校與私立學(xué)校之間的差異，兩類(lèi)學(xué)校之間教育資源的配置不均衡。國(guó)家級(jí)與省級(jí)高水平示范性職業(yè)學(xué)校和普通中等職業(yè)學(xué)校相比，在校園文化、學(xué)校環(huán)境、師資水平、教學(xué)設(shè)備、教學(xué)質(zhì)量、校企合作、教育實(shí)習(xí)、實(shí)踐實(shí)驗(yàn)等方面優(yōu)勢(shì)極為明顯。對(duì)比公立學(xué)校，私立學(xué)校辦學(xué)資源需要得到政府更多的扶持。申家龍通過(guò)研究中國(guó)職業(yè)教育與成人教育網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城市中等職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)硬件設(shè)施等方面，都比農(nóng)村職業(yè)學(xué)校更好，中西部地區(qū)中等職業(yè)學(xué)校更是如此。李艷紅在對(duì)農(nóng)村中等職業(yè)教育辦學(xué)條件進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查，結(jié)果顯示農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校教學(xué)儀器設(shè)備嚴(yán)重老化，實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)也很滯后，學(xué)校辦學(xué)條件非常差，近四成的農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)認(rèn)為本校的校內(nèi)實(shí)訓(xùn)基地不能滿足教學(xué)計(jì)劃要求。
二、中等職業(yè)教育財(cái)政橫向公平性差異分析
學(xué)者分別從中等職業(yè)教育投入在教育總投入中的比例、中等職業(yè)教育投入與普通高中以及高等教育之間投入比例的差異三個(gè)維度，從橫向?qū)用娣治隽宋覈?guó)中等職業(yè)教育財(cái)政公平性差異現(xiàn)狀。
（一）中等職業(yè)教育投入在教育總投入中的公平性
張?jiān)迫A等學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)中等職業(yè)教育投入不僅存在絕對(duì)量和相對(duì)值較小的問(wèn)題，而且存在經(jīng)費(fèi)支出占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出的比例越來(lái)越低的問(wèn)題，反映了中等職業(yè)教育投入占教育總投入比重偏少的現(xiàn)象，也反映出我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政投入充足性缺失的現(xiàn)狀。例如，1998−2009年，中等職業(yè)教育投資總量占全部教育投資總量的比例從12.34%降低到7.26%。以2003年為例，當(dāng)年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總支出為5733.58億元，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出僅占7.40%，為424.46億元；中央教育經(jīng)費(fèi)支出中等職業(yè)教育的支出比重為0.84%；地方教育經(jīng)費(fèi)支出中中等職業(yè)教育的支出比重為8.29%。相比同期高等學(xué)校、中學(xué)、小學(xué)等其他各類(lèi)教育經(jīng)費(fèi)支出，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出的確太少。
（二）與普通高中教育投入公平性對(duì)比分析
沈紅認(rèn)為，當(dāng)與同處高中階段教育的普通高中相比時(shí)，過(guò)低的投入嚴(yán)重限制了中等職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模。在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入上，2000−2006年間高中增長(zhǎng)大約是中等職業(yè)增長(zhǎng)的10倍。在總經(jīng)費(fèi)上，高中增長(zhǎng)是中等職業(yè)增長(zhǎng)的8倍。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占各級(jí)各類(lèi)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比例，中等職業(yè)的持續(xù)下降與高中的持續(xù)上升成鮮明對(duì)照，7年間，中等職業(yè)下降了70%，高中上升了160%。趙永輝按照全口徑統(tǒng)計(jì)方法，分析了2008年中等職業(yè)教育與普通高中經(jīng)費(fèi)投入公平情況，結(jié)果顯示2008年全國(guó)中等職業(yè)教育投入平均3257元，相比全國(guó)普通高中生均經(jīng)費(fèi)4997.91元，明顯低于普通高中。有學(xué)者從教育投資回報(bào)率的角度分析中等職業(yè)教育與普通高中投入公平差異。陳純槿、胡詠梅利用新近發(fā)展的傾向得分匹配法，基于1989年到2009年開(kāi)展的8次全國(guó)性農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村職業(yè)教育比普通高中教育的投資回報(bào)率更高。肖化移發(fā)現(xiàn)中等職業(yè)教育的明瑟收益率增長(zhǎng)速度及其對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別是普通高中的1.2倍、3.7倍以上，而中專(zhuān)生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度僅是普通高中的1/2還不到。
（三）與高等教育財(cái)政投入公平性對(duì)比分析
許世建等通過(guò)分析2001−2010年全國(guó)31個(gè)省﹙自治區(qū)、直轄市﹚的教育經(jīng)費(fèi)省級(jí)面板數(shù)據(jù)，認(rèn)為近10年我國(guó)中等職業(yè)教育生均支出的絕對(duì)差距存在越來(lái)越大的趨勢(shì)，相對(duì)差距雖然有起有落，但差異依然較大且有上升的趨勢(shì)，這表明我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出之最大值與最小值愈來(lái)愈懸殊，同時(shí)資源分配相對(duì)性公平程度在增加，但仍不及高等教育財(cái)政公平性。2006年開(kāi)始，全國(guó)各地逐步推行的中等職業(yè)教免費(fèi)制度顯現(xiàn)了效果，中等職業(yè)教育生均支出水平的局部差距依然存在，但都在向好的方向轉(zhuǎn)變，且比同期高等教育的轉(zhuǎn)變效果明顯，表明我國(guó)中等職業(yè)教育資源分配局部性公平程度正在得到逐步改善。這與近年來(lái)公共財(cái)政對(duì)中等職業(yè)教育的大力投入，特別是對(duì)貧困地區(qū)的大力投入是分不開(kāi)的。
三、中等職業(yè)教育財(cái)政存在不公平性的原因分析
學(xué)者認(rèn)為，造成中等職業(yè)教育財(cái)政不公平性的原因有很多，其中最主要的原因有以下三點(diǎn)。
（一）地方政府的努力程度不同
朱靜穎等學(xué)者分析指出，我國(guó)教育財(cái)政決策基本上是行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的“官員決策”，在財(cái)政實(shí)力相當(dāng)?shù)那闆r下，地方政府對(duì)職業(yè)教育的重視程度差異會(huì)造成職業(yè)教育生均撥款的差異。某些地方政府對(duì)職業(yè)教育比較重視，其撥款額度就高，反之亦然，故人均財(cái)政收支同處于一個(gè)水平的省份，其撥款額度卻有很大的差異。2001年發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東省與浙江省，其財(cái)政收入相距1位，生均撥款卻相距19位；同處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重慶市和湖南省，財(cái)政收入相距3位，生均撥款卻相距13位。
（二）地方政府財(cái)政能力差異性
邱小健認(rèn)為我國(guó)地方政府財(cái)政供給能力有大有小，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，財(cái)政收支能力較高，政府對(duì)中等職業(yè)教育撥款的水平和意愿也高。反觀經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，由于財(cái)政收入總量有限，要辦的事很多，政府沒(méi)有能力加大對(duì)中等職業(yè)教育投入，這就造成了中等職業(yè)教育地區(qū)之間的投入差異。李艷紅通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)出“中間低，兩頭高”的現(xiàn)象，也即中部地區(qū)投入低，東部和西部地區(qū)投入高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因在于教育管理體制的僵化。一直以來(lái)，我國(guó)的教育管理實(shí)行“地方為主”的體制機(jī)制，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政收入大不相同，這就導(dǎo)致中等職業(yè)教育投入的地區(qū)差異，西部地區(qū)之所以能夠比中部強(qiáng)，得益于國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的優(yōu)惠政策。
（三）財(cái)政分權(quán)的影響
田發(fā)等學(xué)者指出，我國(guó)于1994年實(shí)行分稅制改革，各級(jí)政府間的財(cái)政收入分配格局由此產(chǎn)生了重大變化。一是中央政府財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，地方政府財(cái)政收入急劇下降；二是省級(jí)和地市級(jí)政府的財(cái)政收入有集中的趨勢(shì)；三是縣和鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政收入下降。彭鍛煉認(rèn)為分稅制財(cái)政體制改革加快了東中西部地區(qū)財(cái)政發(fā)展的不平衡程度，一些貧困省份的微薄財(cái)政收入甚至難以維持最基本的公共產(chǎn)品供給。再加上財(cái)政分權(quán)后中央財(cái)政只對(duì)少數(shù)中央所屬的中專(zhuān)學(xué)校投入資金，中等職業(yè)教育投入的責(zé)任絕大部分落在了地方政府身上，東中西部地區(qū)在職業(yè)教育的投入上表現(xiàn)出明顯的不平衡。換言之，中等職業(yè)教育財(cái)政不公平現(xiàn)狀與我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度有較大的聯(lián)系。
四、提高中等職業(yè)教育財(cái)政公平性的對(duì)策建議
（一）加大中等職業(yè)教育投資力度
國(guó)務(wù)院參事、教育部職業(yè)教育與成人教育原司長(zhǎng)黃堯認(rèn)為，目前我國(guó)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，首先要完善職業(yè)教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，確保國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的投入穩(wěn)步增加，不斷提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入，提高生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。華東師范大學(xué)張萬(wàn)鵬博士提出加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，加大國(guó)家財(cái)政撥款，建立中等職業(yè)教育與普通教育公平機(jī)制，建立公有制為主體、多種所有制企業(yè)共同投資職業(yè)教育的體制以及公辦職業(yè)學(xué)校投資主體多元化改革等對(duì)策建議。高寅波等運(yùn)用協(xié)整理論與格蘭杰因果檢驗(yàn)方法，認(rèn)為我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政支出對(duì)GDP的影響并不顯著，表明當(dāng)前我國(guó)對(duì)中等職業(yè)教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度不夠，因此有必要加大中等職業(yè)教育財(cái)政支出，健全財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)，以校企合作辦學(xué)來(lái)拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
（二）創(chuàng)新中等職業(yè)教育財(cái)政管理體制
邱小健認(rèn)為促進(jìn)中等職業(yè)教育公平，應(yīng)創(chuàng)新中等職業(yè)教育財(cái)政管理體制，當(dāng)前重要的一點(diǎn)是建立中等職業(yè)教育“分地區(qū)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的財(cái)政管理制度。實(shí)行這種財(cái)政管理制度，可以明確各個(gè)地區(qū)各級(jí)政府對(duì)中等職業(yè)教育的財(cái)政支出責(zé)任，把全國(guó)按區(qū)域分為“東部、中部、西部”三類(lèi)地區(qū)，根據(jù)地方財(cái)力的差異，采取不同的供給辦法。辛斐斐認(rèn)為由于職教存在一定的外溢性，地方財(cái)政在經(jīng)費(fèi)投入時(shí)往往存有顧慮，即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的職校學(xué)生畢業(yè)后會(huì)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，因此經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制的建立十分必要。職業(yè)教育財(cái)政投入可以按照1：5：4的比例進(jìn)行劃分，即中央、省、市縣財(cái)政投入各占到10%、50%，40%的比例。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況，該比例還可以適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。
（三）實(shí)行教育券制度
沈有祿等認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)將逐步推行免費(fèi)中等職業(yè)教育，如何在這種背景下讓廣大學(xué)生家長(zhǎng)有充分的、民主的擇校權(quán)，以及保障其受教育權(quán)，提高政府中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)配置的公平性與效率性，實(shí)行中等職業(yè)教育券是最可行的答案。朱靜穎等學(xué)者對(duì)教育券制度在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行政策及路徑進(jìn)行了分析，研究認(rèn)為中央政府可把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付款以“職業(yè)教育券”的方式支付給欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣做的好處是顯而易見(jiàn)的，既可以較好地促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中等職業(yè)教育發(fā)展，又可以提高財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的利用效率。從辦學(xué)實(shí)際情況來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展勢(shì)頭不錯(cuò)，具備了較好的基礎(chǔ)條件，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)教育實(shí)行教育券制度，具有較高的可行性。
（四）建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
高菁瞚認(rèn)為，我國(guó)整體和東、中、西部地區(qū)的中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入和支出都不能達(dá)到很好的DEA有效。因此，應(yīng)該調(diào)整全國(guó)平衡，使投入冗余的地區(qū)撥出一部分款項(xiàng)支持投入不足的地區(qū)，在全國(guó)范圍內(nèi)達(dá)到更好的效率。調(diào)整平衡的重要措施是采取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，將中西部地區(qū)投入的冗余補(bǔ)充到中部地區(qū)，提升中部地區(qū)中等職業(yè)教育的質(zhì)量，平衡地區(qū)之間的中等職業(yè)教育財(cái)政水平，整體提高全國(guó)中等職業(yè)教育投入的平衡和效率。對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付后仍不能達(dá)到均等化水平的貧困地區(qū)，應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，給這些貧困地區(qū)適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，同時(shí)要明確專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和要求，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，以保證中等職業(yè)教育等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到均等化水平。
五、中等職業(yè)教育財(cái)政公平性研究展望
綜合分析國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為存在以下幾點(diǎn)不足之處：一是研究方法單一。大多數(shù)研究是進(jìn)行現(xiàn)象描述和經(jīng)驗(yàn)歸納，缺乏深入系統(tǒng)的量化研究，說(shuō)服力不強(qiáng)；二是實(shí)證研究較少。大部分研究缺乏中等職業(yè)教育財(cái)政公平性的具體數(shù)據(jù)，不能清晰反映我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政公平性現(xiàn)狀；三是研究缺乏系統(tǒng)性。大部分的研究往往是就中等職業(yè)教育財(cái)政而論教育投資、教育經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)生資助，局限于某一方面的論述，缺乏整體而系統(tǒng)的研究。中等職業(yè)教育財(cái)政制度公平性研究應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行完善：一是完善研究方法。對(duì)中等職業(yè)教育財(cái)政公平性的研究需要根據(jù)自身的研究特點(diǎn)，建立新的研究方法體系。不僅要有傳統(tǒng)的個(gè)別訪談和問(wèn)卷調(diào)查，而且要加強(qiáng)以縣為單位的中等職業(yè)教育財(cái)政投入與支出的實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析；二是要加強(qiáng)實(shí)證研究。不但要有基于政府教育經(jīng)費(fèi)權(quán)威統(tǒng)計(jì)年鑒的面上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，而且要有基于實(shí)證調(diào)查的第一手材料。從微觀層面，及時(shí)掌握各所中等職業(yè)學(xué)校財(cái)政投入與支出的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)；從宏觀層面，掌握現(xiàn)階段我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政公平性整體狀況；三是進(jìn)行系統(tǒng)研究。要立足我國(guó)公共財(cái)政體制改革的時(shí)代背景，結(jié)合中等職業(yè)教育“公益性”和教育財(cái)政“公共性”特點(diǎn)，從教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)等多學(xué)科出發(fā)對(duì)我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政公平性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的、深層次探討。
作者：邱小健王賢德程欣單位：贛南師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院
