課程改革政策滯后現象研討
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由于課程改革政策滯后現象本身的復雜性，我們需要從不同的視角對這種現象進行分析和討論，以便揭示出課程改革政策滯后現象的本質屬性。
1.課程改革政策的供給滯后與執行滯后
一般而言，課程改革政策是指對學校教育負有法律或行政責任的組織和團體（包括政府、政黨、法律制定機構以及各級教育行政主管部門、作為改革主體的學校等）為解決課程改革的問題、實現課程改革的目標而制定的行動準則及其過程。滯后是一個時間意義上的相對概念，指一個現象或事物與另一密切相關的現象或事物相對而言的落后遲延所造成的一種不協調狀態。從政策的運行環節來看，課程改革政策滯后包含兩層含義，一方面是指課程改革所需要的行動準則及其制定過程相對于課程改革實踐問題而言存在滯延，即政策落后于實踐，此為課程改革政策的供給滯后；另一方面是指課程改革實踐活動相對于課程改革已經出臺的政策而言存在滯延，即實踐落后于政策，此為課程改革政策的執行滯后。課程改革政策的供給滯后和執行滯后通常是交錯存在的，即課程改革政策存在雙重滯后的狀況。當前，在中央集權的課程開發機制下，可能更需要關注的是課程改革政策的供給滯后。作為推動、支持和保障課程改革實踐的制度性安排和措施，課程改革政策的最佳狀態應該是，當課程改革出現任何問題時它都能“招之即來，來之能用，用之有效”，即課程改革的每個實踐環節都有配套的課程改革政策發揮作用。但實際上，這只能是一種理想模型，在課程改革實踐中是不可能存在的。課程改革一旦啟動，課程改革政策常常不能與課程改革實踐配套和同步，不僅許多舊有的課程問題沒有得到及時、有效的解決，而且還會出現一些新的課程問題，甚至出現課程改革實踐不斷偏離課程改革目標的情況。課程改革政策的滯后已經成為阻滯課程改革深化發展的主要原因，因此，需要從理論層面深入認識課程改革政策滯后的種類、表現及導致滯后的影響因素。即使這種滯后狀況是無法徹底消除的，但對其進行分析和認識，有助于改革者自覺地理解、寬容、預防、減少和化解課程改革政策滯后及其產生的廣泛影響。
2.課程改革政策的決策滯后與文本滯后
在動態意義上，課程改革政策是一個復雜的決策過程，由發現問題、認定政策問題、尋找政策提案、審查和選擇提案、討論和利益妥協、正式確定政策、政策執行、政策評估和調整等一系列環節依次或交錯構成。課程改革政策的雙重滯后在課程改革政策周期的各個階段均有所表現。而且，正是由于課程改革政策是一個動態的決策過程，具有一定的周期性，所以課程改革政策滯后是有一定的客觀性和合理性的。真正需要預防、避免和化解的是那些因為缺乏前瞻性和發展性研究而形成的課程改革政策滯后及其所造成的危害。在靜態意義上，課程改革政策是一系列物化成果，包括各種針對課程改革的法律、法令、條例、規章、制度、指南、決議、決定、指示、通知、意見，以及領導人的報告、講話等文本。由于課程改革政策的制定主體及效力范圍不同，課程改革政策包括不同的層次類型。在宏觀層面，課程改革政策包括課程改革的綱領性政策，比如，教育部頒布的《基礎教育課程改革綱要（試行）》、《義務教育課程設置實驗方案》、《普通高中課程方案（實驗）》；在中觀層面，課程改革政策包括課程改革的具體的專項的政策，以及為保障宏觀課程政策和專項課程政策有效實施而制定的配套政策，比如，各學科的課程標準、科目指導綱要、教科書審定標準、學校課程管理指南等；在微觀層面，課程改革政策包括學校根據上級教育行政部門有關基礎教育課程的政策規定，結合本校的實際情況而制訂的課程實施方案、各類計劃和規章制度等。這些課程改革政策都是具有文本載體的物化成果，反映的是課程改革政策決策過程達成的共識。一旦政策決策過程不能順利進行，就會出現課程改革政策的決策滯后現象。而即使課程改革政策的決策過程完成，但未能形成文本化的政策，就會出現課程改革政策的文本滯后現象。
二、課程改革政策滯后的突出表現
課程改革政策的供給滯后與執行滯后現象同時存在，但就目前來說，政策供給滯后相比執行滯后的狀況，更為明顯和緊迫。課程改革政策的供給滯后現象，無論是在指令性政策領域，還是在指導性政策領域，都有比較突出的表現。
1.指令性政策滯后
指令性政策具有更多的行政特性，有強制執行的效力。從我國課程改革的總體實踐來看，由于課程改革政策在最初啟動改革試驗時做了較為充分的準備，從改革方案制定到課程設置計劃、課程標準頒行，從教材的審定、出版、發行到配套教學資源的提供等諸多環節，課程改革的政策供給相對集中，并且推進力度比較大，課程改革起步階段非常順利。但隨著課程改革試驗的深入，許多更深層次的課程與教學問題逐漸顯露，相對于起步階段的政策供給來說，課程改革過程中的指令性政策供給則顯得準備嚴重不足，未能形成從啟動實施到跟蹤推進再評估反饋的完整政策鏈條。無論是國家層面的，還是地方層面的，課程改革指令性政策滯后大致包括督導政策滯后、獎勵政策滯后、懲處政策滯后等三種基本情況。
（1）督導政策滯后在課程改革啟動以后，督導政策是跟蹤推進課程改革的重要指令性政策。我國課程改革的督導政策嚴重滯后，其中的突出表現包括：第一，缺乏具有公信力的督導主體。由于采用中央集權型的課程體制，課程改革的推動主體和督導主體都是教育行政部門，導致課程改革過程的督導幾乎變成教育督導部門的自我督導，缺少相關督導政策的外在監督。第二，缺少課程改革專項督導制度。就國家層面而言，未能建立全國性的課程改革督導機制，尤其缺乏第三方督導機制。在地方層面，有些地方的督導政策只停留在臨時性的行政決定，并未形成規范的政策文本，甚至在不少地方，行政不作為，很少作出課程改革的行政督導決定。
（2）獎勵政策滯后課程改革獎勵政策是推進課程改革過程中重要的指令性政策，是課程改革自上而下傳遞正向反饋信息的政策環節。課程改革的獎勵政策滯后主要表現在幾個方面。第一，全國性的課程獎勵安排時間間隔太久。從實際操作層面來看，課程改革自2001年啟動以來，直到2010年才舉辦了第一屆全國基礎教育課程改革教學研究成果獎勵活動。在地方層面，也基本上是“上行下效”，甚至連“下效”也沒有。第二，獎勵層級不夠。在中央集權的課程管理體制下，舉辦獎勵活動的主體層面是有重要意義的。而在姍姍來遲的多數獎勵政策活動中，全國性的獎勵活動至多在教育部辦公廳層級，地方性的獎勵活動也大多在教育行政部門而非地方政府層級，獎勵的層級及相應的規格、范圍和力度是并不充足的。第三，沒有明文規定的獎勵細則。在所有的課程改革獎勵活動中，幾乎沒有明文規定的制度文本作為獎勵依循，大多是臨時性的行政決定。
（3）懲處政策滯后為了確保課程改革的順利推進，對于違背課程改革政策并造成嚴重后果的機構和個人行為進行懲處，是非常必要的指令性政策措施，也是縱向傳遞警戒信息的課程改革政策環節。然而從目前來看，課程改革基本上沒有對于可能進行懲處的機構和個人行為作出明確界定，更沒制定出公開透明的規范制度文本。比如，課程改革啟動階段提出教師要“先培訓再上崗，不培訓不上崗”的政策要求，但到真正推行新課程的過程中，大量地方的大量教師并未參加新課程的培訓或培訓完全流于形式，結果并未受到任何政策規范的制約，懲處政策滯后可見一斑。由于懲處政策滯后現象的普遍存在，課程改革在一定程度上淪為一些地方和學校機構與個人自發作為乃至任意作為的標簽。
2.指導性政策滯后
課程改革的指導性政策滯后與指令性政策滯后在性質上存在很大的差異。指導性政策具有更多的專業特性，不存在強制執行的效力，而只有建議或引導的意義。相對于指令性政策滯后來說，課程改革指導性政策滯后更多是由專業難度所導致。指導性政策滯后大致包括指導培訓滯后、教學專業支持滯后和配套保障滯后等三種基本情況。
（1）指導培訓滯后課程改革必然經歷從舊課程到新課程的轉換過程，必須進行觀念與制度的同步變革。其中，特別需要指導培訓制度來促進和保證教師群體的觀念更新。新課程啟動階段的指導與培訓活動相對抓得比較緊湊，但隨著課程改革進程的深入，指導培訓滯后的情況日益突顯出來。在政策層面，對于指導培訓的機構與主體、內容與形式、流程與措施、監督與反饋等一系列環節，都缺乏基本的政策引導和專業示范，致使各級各類指導培訓機構的指導與培訓行為大多處于一種缺乏研究成果支持和政策引導的自發行為，甚至是在誰來培訓、培訓什么、怎么培訓、培訓得怎么樣等環節上都是隨意作為，最后變成“新課程是個框，什么都往里面裝”。更為糟糕的是，大量機構乃至個人趁機渾水摸魚，打著新課程指導與培訓旗號進行營利活動，嚴重干擾了新課程的推進過程。
（2）教學專業支持滯后課程改革初期高度重視發揮大學專業人員在課程改革方案設計、課程標準研制、教材開發和審定等方面的專業優勢，并且在14所師范大學設立教育部基礎教育課程研究中心，旨在通過這些研究中心帶動地方教研部門，為新課程的推進提供教學專業支持。然而，課程改革教學專業支持的政策供給滯后，嚴重制約了最初的教學專業支持政策意圖轉化為具體的政策措施和現實資源。一方面，大學中心的教學專業支持活動缺乏明確的政策依循，另一方面，地方教研機構和研究人員的教學專業支持活動缺乏來自大學專業力量特別是課程與教學理論以及學科教育理論最新研究成果的支撐，致使兩方面的專業支持力量未能優勢互補，在教學專業支持上很難形成合力并發揮出1+1>2的整體效應。
（3）配套保障滯后配套保障措施是課程改革重要的指導性政策內容。然而，無論是在國家層面，還是在地方和學校層面，都不同程度地存在配套保障滯后的現象。配套保障滯后的表現不僅形態多種多樣，而且范圍十分廣泛。比如，在高校師范專業就缺乏明確的基礎課程改革政策導向，致使師范生很難在具體的課程理念、科目設置、學習方式、教學研究等領域，難以理解和適應基礎教育課程改革的最新動態，更不用說促進和引領基礎教育課程改革的深化發展。又比如，在中小學教師教研成果的認定、專業職稱的評定與設崗、考試招生、學校業績評價等眾多方面，都普遍地缺乏明確的政策導向，其結果是基礎教育課程改革的配套保障普遍滯后。
三、課程改革政策滯后的主要原因
政策滯后是多方面因素綜合作用的產物。課程改革政策滯后現象亦是受到多方面因素的影響而形成的。像很多教育改革一樣，本次課程改革啟動時“雷厲風行”，越往后走就越難推進，課程改革政策的雙重滯后現象也越嚴重。追究其深層原因，主要集中于決策模式、研究成果和利益博弈三個方面。
1.自上而下的決策模式
教育行政體制直接影響著課程改革政策的制定及實施過程。課程改革的決策模式包括自上而下和自下而上兩種基本模式。在自上而下的決策模式中，課程改革的權力集中在政府，政府不僅直接規定和限制學校改革行動的路徑與方式，而且政府在課程改革和發展中無處不在、無所不能，既是課程改革的設計者，也是指導者、管理者、監督者、調控者及評價者。在自下而上的決策模式中，政策問題由民間提出，專家、學者、教師、家長及社會其他群體或團體具有參與政策決策的機制和路徑，地方和學校對課程事務擁有較大的自主權，政府的主要職能是順應和體現民意，主導頂層設計和資源分配。迫于決策民主化、科學化的壓力，政府已很少像過去那樣，采取“關門模式”或“動員模式”，在一夜之間推出教育改革計劃或改革舉措。而通常會在教育改革決策之前，通過民意調查、各界座談、專家咨詢等途徑進行相關論證。此次課程改革的一個顯著特征就是，我國傳統的國家主導、行政主導的教育改革模式，在形式上過渡為專家主導、專業主導的教育改革模式。“課改專家”正是在這個過程中異軍突起的角色。然而就實質而言，本次課程改革仍是自上而下的政府行為。與以往不同的是，政治意識形態的力量淡出了統治的“前臺”，退居“后臺”進行隱性化控制，而將專家及其為增強課程改革的合理性、合法性而打造的概念和理論體系推向了前臺。盡管如此，政府對課程改革進行自上而下的直接干預的本質屬性，構建和決定了課程改革政策執行過程各種重要因素和變量之間的關系，并表現出課程改革政策的三個問題。第一，政策需求與供給矛盾。在自上而下的決策模式下，課程改革的政策需求與政策供給之間存在明顯的時間差。一方面，課程改革政策的出臺普遍遵循“局部試點———面上推廣”模式。這種模式固然有它的科學之處，但也在客觀上造成了問題的解決與政策的出臺之間存在時間差，一個政策總是對上一時期中某一政策需求作出回應。另一方面，由于缺乏由下而上的政策需求表達渠道，在社會輿論表達中處于弱勢地位的人群常常喪失利益表達的權利。最需要改革政策支持的人群，卻也往往是影響政策議程的最微弱的力量。弱勢群體的利益需求通常只能借助政府官員或專家學者來反映，或者是在問題嚴重到足以引起政府的重視之時，才有可能啟動政策議程。這種政策需求表達的勢力偏差，同樣造成政策需求與政策供給之間的時間差。第二，自上而下的決策模式容易導致政策執行的變異。中央政府及其下級組織與公立學校之間行政性的命令、服從關系，決定了課程改革政策的實施屬于行政執行模式，即下級通過領會上級的政策意圖來執行，上級則通過規定各項計劃指標來控制和監督下級的工作。以行政化的思路來處理專業化的課程改革問題，往往將生動的改革意愿轉化成不容置疑的官方目標、方針、計劃、指標，即使政策設計原來科學、民主、貼近實際問題，也容易在實施的過程中引起地方教育行政人員和一線教育工作者的“交差感”、“被迫感”等體驗，使其對課程改革政策缺少心理認可，導致政策執行的象征性合作、選擇性執行、政策目標擴大化、政策內容全異化、政策執行停滯化等各種表現，致使各種政策問題不僅遲遲得不到解決，而且可能出現加劇或失控狀況。第三，自上而下的決策模式容易遏制基層的政策創新力。新課程改革的聲勢主要得益于官方的強力推進。然而，官方力量在課程改革的深化發展面前越來越表現得無能為力。這是因為當改革進入“深水區”，對于什么是好的課程、什么是好的考試、如何評價等專業問題，并非依靠政府的行政力量就可以解答或解決，課程改革的深化需要辦學主體親自謀劃。基層的創造力既是課程改革的生長點，也是課程改革政策的生長點。如果學校進行課程改革的主體地位不能合理確立，就難以在具體的課程改革政策上擁有主動性和創新力。在課程改革政策上缺少自由探索、發揮潛能的空間，學校就只能被動地等待各類課程改革政策的，或亦步亦趨地執行各級教育行政部門下發的政策。
2.專業研究的不足
課程改革是一項深度的、系統的變革工程，隨著改革的深入，其所涉及的專業問題也越來越深入，單單依靠行政的力量絕對無法勝任課程改革的推進。但是，課程改革及其政策制定與實施所需要的各種專業支持則并未持續跟進，這是造成課程改革政策滯后的重要原因之一。課程改革政策專業研究的缺失至少表現在以下三個方面：第一，由于課程改革問題本身具有復雜性，其解決過程需要一段較長時間的摸索、總結和推廣，才能形成具體、有效的政策細則。在對政策問題進行探索的階段，課程改革理論研究的薄弱，常常導致課程改革政策缺乏必要的知識基礎，造成課程改革政策出臺的“難產”。第二，主流的課程理論研究多傾向于學術探究型，而缺乏以政策為導向的課程研究（為了政策的研究），一些先進的課程改革經驗和成果得不到及時的總結和推廣，難以成為規范化、常態化的政策措施。第三，教育政策的制定和完善必定要依據一定的事實、信息和數據，這些數據信息依據的獲取是否及時、真實、準確，將會影響政策制定的進度和合理程度。公開、完備的數據系統是政策制定和實施重要的技術支撐。然而，我國的教育數據統計系統十分不健全，課程改革政策的制定和完善缺少真實可靠的數據信息支持，缺少科學性和專業針對性。
3.人為干擾和利益沖突
除了受到教育行政體制和專業研究支持力度的影響，課程改革政策的滯后也部分是由于人為干擾和利益沖突所致。首先，在人為干擾方面，主要表現為教育行政官員對課程改革政策的影響。由于我國的政府機構具有“人治大于法治”、領導講話具有政策效力“、重投入和產出而輕過程”等傳統，官員的上任往往會引發一場改革的風生水起，而官員的更迭則往往牽連一場改革的偃旗息鼓。課程改革是一個長期的過程，然而，教育行政官員的任期是有限的。將有限的任期投入到無限的改革中導致的后果是，課程改革的推進并非是一個勻速的、力度均衡的過程，而是有緩有急、有輕有重。課程改革政策的命運也同樣如此，政策的出臺時機、政策的措辭和重點、政策的實施與評價、政策的法定時效與實際時效，都會受到教育主管部門及其官員的人為干擾，而發生政策供給或執行的滯后。其次，在利益沖突方面，雖然課程改革以每一個學生的發展作為目標，是一項“善”的改革，但這并不意味著改革能夠得到每一個人的肯定和支持。所有個人和群體對改革的支持都是以一定的條件為前提，這個條件就是“合理的利益回報”。課程改革的前期階段較為容易取得突破性進展，是因為應試教育在我國存在了很長時間，人們對其弊端積怨已久，課程改革的啟動便很容易將這些力量集合起來，形成強勁的改革勢能，使課程改革獲得廣泛的擁護和支持。在課程改革的強勁勢能面前，少數既得利益者很難也不敢擁有主導性的話語權。然而，在初期的改革熱潮過后，利益關系經過重組而形成多種新的利益群體，被改革熱潮所暫時掩蓋的利益沖突開始突顯出來。一方面，原先的既得利益者開始尋找反撲的機會，以重新獲得利益；另一方面，在課程改革中成長起來的改革支持者，面對新的利益也可能出現分化，相當一部分人因成為新的既得利益群體而趨于保守，出現搖擺甚至開始從改革的支持力量演變為阻抗力量，后期的改革就很難撼動前期所形成的利益格局。在官方與民間、中央政府與地方政府、營利組織與非營利組織等各種性質不同的組合中，以及各種利益群體的內部，譬如“課改專家”內部，都存在改革的利益沖突。一項政策調整的利益對象越復雜、涉及的規模越大、決策的層次越高，那么政策制定者在調整和利益分配上的努力和時間、政策對象在新的利益格局下達成一致的時間就越長。課程改革作為一項在全國范圍大力推廣、具有重大影響力的教育改革事項，其所牽涉的利益調整和分配十分復雜，這就成為課程改革政策的供給滯后與執行滯后的重要原因之一。（本文來自于《湖南師范大學教育科學學報》雜志。《湖南師范大學教育科學學報》雜志簡介詳見）
作者：吳剛平陳華單位：南京師范大學教育科學學院華東師范大學課程與教學研究所
