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一、教育政策與教育政策分析

政策在現代社會生活中的重要性越來越突出。這是社會變化、社會轉型的結果。在工業化之前,政策這個概念是一個非常淡薄的概念,在工業化以前的著作當中,policy這個詞出現頻率很低,因為在那個時候,除了軍事政策、外交政策以外,其他的活動很少通過政策來調節。公共政策(publicpolicy)這個概念在工業化之前是沒有的,但是工業化之后,社會的發展越來越需要政府來控制。以教育為例,關于公共教育的概念,實際上是在18世紀后期19世紀初開始的。在這之前,不管是初等教育還是高等教育,多是民間的自發行為,在西方更多的是與宗教相關聯的。到了19世紀末20世紀初,隨著工業的發展,人們逐漸意識到教育是整個社會發展的一個重要條件,是工業社會能不能夠持續加速發展的一個重要原因,于是國家開始關注教育的問題,建立了公共的教育,制定了義務教育的法令。這時候教育的問題才成為國家的問題,由此也就有了公共教育政策。隨著科學發展、經濟發展的加快,影響社會活動的事務越來越多,國家管理公共事務的重要性也隨之提高。資本主義早期曾經流行政府管得越少越好的自由主義思想逐漸不時興了,看不見的手(市場作用)與看得見的手(政府作用)逐漸被認為具有同等作用。特別是羅斯福新政之后,人們充分意識到現代國家政策在政治、經濟、文化發展中的重要性,對公共政策的研究也就初現端倪了。

20世紀50年代之后,美國的政治學家拉斯維爾首先提出了政策科學的概念,打破了政策過程無法分析的思維限制,認為政策是需要研究而且是可以研究的。拉斯維爾提出這個觀點之后,有一段時間并沒有人附和。60年代以后才引起人們的關注,并成為國際政策學大會的熱點,成為國際政治學研究的重要主題,并逐漸地興起了一門新學科———公共政策學。公共政策學涉及國家的外交、軍事、國防、經濟、衛生、福利、體育、環保,其中包括教育。而且教育是僅次于國防政策、經濟政策的重要政策。這是因為,一方面,教育的作用逐漸被認識到關系到國家的競爭力,關系到國家的命運;另一方面,教育經費往往是國家財政支出第一、第二的對象。1995年中共中央國務院提出了“科教興國”的戰略,這是一項重大的國家政策,它把教育與國家發展提到了一個歷史從未有過的高度。這是人們重新認識教育的現代功能后,影響國家決策的一個重要事件。科教興國不僅僅是一個教育的決策,而且是一個國家決策,這個重大決策把教育看作是國家發展的一個最重要的動力。它一方面說明教育政策的范圍越來越廣泛,同時也告訴我們教育政策產生的影響也與日俱增。一個家庭的決策錯了,最多導致一個家庭的不幸;一個地區、部門的決策就會影響一個部門和地區的發展。但現在社會活動的復雜性越來越高,很多的決策都需要國家來做出,一個國家的決策好壞不僅會影響到全國,而且還會影響到國際社會。特別是有影響的國家所做出來的決策,更是如此。

二、教育政策的價值追求:公平、法制、科學、效率

任何政策的制定都是基于對某一活動、某種利益輕重緩急的主觀選擇。這種選擇的基礎就是價值追求。把公平、法制、科學、效率作為現代教育政策的價值基礎,不會有太多的異議,空洞地講這些道理是很容易接受的。但在實際過程中怎樣理解公平、法制、科學、效率,怎樣看待這四者之間的關系,就復雜得多了。事實上,政策決定的困難更多并不是技術上的,而是價值上的沖突。比如說重點中學要不要辦?有人說辦重點中學不公平,把資源、人力、物力、經費集中在少數學校,大部分人進入不了這樣的學校,這樣是不公平的。也有人說:“不對呀,我們這部分人發展起來,對國家的發展貢獻更大,而且我們本身有這樣一種接受更好教育的權利,所以這是公平的。”這就是不同的公平觀。法制是社會文明的支柱之一,但是不管法律條文有多么嚴格的說明,都會有不同的理解,都會有雙重標準。出于眼前利益的考慮,違法或非法政策也是屢見不鮮的。科學是一個含義更加豐富的概念,包括科學的態度、科學的內容、科學的形式,科學的方法等。以科學的可靠性來說,做政策研究必須要有可靠的數據,而現在最大的困難之一就是數據的缺乏。數據匱乏和不準確,統計口徑和統計結構不一樣的現象很普遍。比如說教師,有公辦教師、民辦教師、代課教師、臨時教師、在編教師、非在編教師,所以數量上有多種統計口徑。我國還缺少數據公告制度,要可靠數據很不容易。以效率而言,高效無疑是政策追求的目標之一。但是高效與公平常常會有矛盾。什么是高效,缺少具體的指標也會導致對效率的不同理解。

三、教育政策過程

政策過程是政策研究的一個重要概念,也是政策研究必備的重要意識。政策研究不等于決策研究,當然決策是政策過程中的一個部分,但是決策更多的是管理學的問題。關于教育政策過程有多少個程序、有多少個步驟、有多少個階段,有各種不同的說法。按最多的講法有12個,有的講10個,有的講8個、6個。我想最基本的有4個階段:第一個是政策議題;第二個是政策決定;第三個是政策執行;第四個是政策評估。

(一)政策議題

關于教育政策的定義,我是這樣界定的,從國家的最高行政機構到最小的學區行政機構做出的影響兩個學校以上行為的行政決定。學校內部的決策主要是管理學研究的范疇,政策研究以政策問題為起點,政策問題與學術問題是一種層遞關系。政策議題與客觀存在的、需要解決的社會問題不是同一概念。教育上的問題很多,我們都希望能夠解決它。在有些人看來,這個問題跟他關系很大,希望馬上解決,可是這個問題到底能不能成為教育行政部門關心的問題,能不能夠成為教育行政部門要對它制定政策的問題,這完全是兩回事。只有變得行政部門覺得需要對它進行制定政策的時候,才成為政策議題。教育理論工作者一個很重要的作用就在于,使社會、使行政部門意識到,這個問題應該進入政策議題。比如說環保,環保概念在我國被接受是晚近的事情。今年的社會調查報告報告了社會民眾關心的十大社會問題,第一個問題竟然是環境保護,這是我沒想到的。前幾年,第一關心的問題先后有腐敗問題、物價問題、住房問題、勞保問題等。如果沒有大量的研究和宣傳,怎么可能達到這個效果?教育的問題也是一樣的。那么什么問題能夠成為政策議題,它受什么因素影響?概括起來,大致有如下幾個方面:一是它影響的時間和空間。二是問題是否清晰。問題的原因是什么,它是怎么導致的,解決這個問題的方法在哪里?比如高考問題,并不簡單是一個教育問題,它本質上是一個社會問題在教育上的反映。三是問題的嚴重程度。我們在看待一個問題的嚴重性的時候,每個人的看法是不一樣的。這就牽扯到一個問題在客觀上和主觀上大家意識到這個問題的嚴重性。不同的問題在不同的社區、不同的國家、不同的地區,重視性是完全不一樣的。四是代價的大小。采取政策措施的一個最低條件是所得大于所失,“不惜一切代價”的決策思想是非理性的。五是解決問題的方向性是不是有一個社會認可的價值取向。還有一個就是能不能評估,這非常重要,在制定政策之前就要考慮,這項政策結束之后,政策的目標能否進行評價。那么,我們怎樣認定政策議題呢?政策問題的認定有兩個方面,一個是認定的形態,一個是認定的過程。從認定形態說,是確定了問題情境,然后把實質問題理清楚,最后使問題形式化,也就是以準確的語言表達出來;從認定的過程說,是從覺察問題到界定問題再到陳述問題。

(二)政策決定

1、決策模式

當政策議題確定之后,就要進行決策。在政策決定的過程中,有3種基本模式:理性模式、漸進模式、綜合模式。理性模式是較早使用的一套模式,就是提出一個理想的目標,多快好省地解決它。這是一種理想化的模式,事實證明,理想模式是不現實的,特別是復雜問題。漸進模式的特點就是改良,其基本思想是,改革發展不能搞突變,要循序漸進。因為所有以前的決定都是在理性的基礎上做出來的,不能想象在我們以前哪一個決定是完全錯誤的,因此現在的決定一定是在原來的基礎上進行修改。如果認為前人所做的決定完全是非理性的,那實際上我們是非理性的。綜合性模式就是對有些局部的問題我們可以理想化,對有些比較復雜的問題我們可以用其它的系統模式去處理它。

2、決策程序

決策程序一般說來有如下幾個基本的要素:第一是分析教育政策問題、確定教育政策目標;第二是設計教育政策的方針,即我們如何解決它的思想方法;第三是對教育政策方案進行可行性分析;第四是選擇教育政策方案;最后是教育政策方案的公布實施。實際上真正一個政策我們還可以再分解,每一個具體政策決定的過程中關鍵因素、重點和難點會有所不同。重大政策的制定常常有正反兩方面的方案,一個是可行性方案,一個是不可行性方案。比如說北京大學國家重點資助18億元,將會起到什么作用,怎樣使用可以有最大效益,這是一個可行性方案;其反方案則是不能起到預期的效果。在這方面我國有一個成功的案例:我們希望用10年的時間把上海建成亞洲的金融中心,需要有可行性論證,同時又請復旦大學做了一個不可行論證。可行性論證做得很好,而不可行論證做得更漂亮。要成為亞洲的金融中心要有若干的條件,比如資金擁有量、流動量、開放程度,國際地位等等。不可行論證告訴我們,有些最重要的指標我們達不到,比如開放度。雖然我們把上海建成金融中心的決心沒有變,但這份報告對推動我國金融的開放起到了積極作用。

(三)政策執行

政策制定出來之后,關鍵你執行得怎么樣。政策執行過程中,我們必須關照如下問題。

1、政策失真

政策執行首先碰到的就是政策失真的問題。政策失真包括政策執行過程中的“縮水”、“放大”、“歪曲”、“短路”。政策失真不完全是壞現象,從研究的角度說,政策失真是一個中性詞。教育政策失真有時是必然的,而且教育政策失真的信息應該及時反饋給上級政策決定部門,這對于政策調整是非常重要的。在執行政策的過程中的靈活性是另一個需要討論的問題。我們一位博士做論文,去一個縣級教委蹲點,參加教委的各項活動,包括旁聽教委主任會議。他就發現,縣級教委工作有一個功能,就是在上級的教育政策和地方的實際情況之間進行必要的協調,說得學術化一點,就是在兩者之間保持必要的張力。

2、影響政策執行的因素分析

政策執行是否有效,受許多因素的制約。

(1)政策問題的特點。一是有效而可行的理論與技術。政策制定出來之后,有沒有一個可行的理論和技術做支撐,決定著政策的執行情況。二是受政策影響的人群的差異程度。同樣一個政策,在不同的地區、不同的人群當中,反映是不一樣的。人群差異越大,政策執行的難度自然越大。三是受政策影響的人群的數量。數量與政策執行的難度并不簡單成正比,它更取決于政策給他們帶來的影響是什么。最后是受政策影響的人群的行為需要調整的幅度。幅度越大,難度自然也越大。

(2)政策本身的條件。比如政策資源,政策的合法性,政策規劃的精確性,還有執行人的素養等。

(3)政策本身以外的條件。比如受政策影響人群的順從性,機關的各種整合能力,機關內部的特性,管理的技巧,媒體宣傳等等。

(四)政策評估

第四個階段就是政策評估。我們現在政策過程的一個很大特點是,政策制定完了就執行,執行完了就沒有了,執行得怎么樣,不好也好,好也好,沒有人主管。不好因為什么原因,哪些地方可以改進等等,沒有一個學術的態度,更沒有制度的安排。政策評估的第一水平是根據政策方案制定的目標進行評估,在經過了一個既定的過程后,政策目標實現了沒有,為什么?第二個水平是對當初確定的目標進行評估,目標本身是否科學合理?四、當前教育政策研究的若干熱點問題教育政策研究的一個基本條件或者說是教育政策研究人員的一個基本素質,是對國家教育政策研究需要的關注。“九五”期間我國教育突破了我國教育發展中長期存在的一些瓶頸障礙,取得了跨越式的發展。當前,我國教育改革和發展面臨著許多需要研究的新情況、新問題、新任務。就教育政策議題而言,還存在如下需要研究的重大問題:1、如何處理好高等教育的發展規模與辦學條件保障的關系?如何規劃相應高中階段教育發展的規模問題;2、高校擴招以后畢業生的就業狀況和拓寬就業渠道的研究;3、進一步提高高等學校教學質量和保障教學秩序、規范教學的研究;4、高校后勤社會化中的公寓管理、學籍管理、網絡管理、大學城、并校及分校或異地辦學管理等引發的辦學秩序與學生思想教育工作問題的對策研究;5、高等教育宏觀管理與進一步增強地方、高校自主權和依法自律的關系研究;6、高等教育新的撥款體制與科學評估體系研究;7、各地在貫徹落實全國基礎教育工作會議精神和《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中出現的帶有普遍性的難點、熱點問題研究;8、進一步改進高校招生、錄取、考試與收費制度等問題的研究;9、規范小學、初中、高中升學、擇校、收費的問題;促進義務教育均衡發展的問題研究;10、落實西部地區教育發展措施及教育對口支援工作的研究;11、新形勢下職業教育發展趨勢和機制研究;12、教育依法行政所面臨的形勢與相關建議研究;13、加入世貿組織對我國教育的影響及相關對策的研究,包括研究制定《中外合作辦學條例》、臺灣機構和個人在大陸投資合作辦學等問題的研究;14、進一步促進民辦教育健康發展的政策研究;15、我國教師教育的轉型研究。

20世紀90年代以來,國際上逐漸流行一個概念:政策知識分子。這是適應于行政決策文化與學術研究文化交流的需要應運而生的,由此產生了相應的專門機構,專門從事兩種文化的交流溝通工作,并逐漸形成一種專門的職業。政策知識分子非常活躍,在國家發展中發揮越來越大的作用。這一現象告訴我們,教育政策研究會有越來越大的用武之地。