教育財政危機及補償
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教育經濟學理論認為,教育從本質上來說應該是一種成本遞增的產業。盡管教育被認為具有勞動密集型的特征,不象交通運輸業、制造業、通訊業等行業那樣與技術更新的程度密切相關,但教育,特別是高等教育,應該而且必須反映并代表社會先進的生產技術與科技水平。因此,采用現代化的教學方式和手段,配置先進的教學儀器和設備,特別是為高等教育界的師資提供令人羨慕的工作和生活條件以吸引優秀人才,是高等教育能否培養出高質量、高水平人才的關鍵。理論界普遍認為,處于穩定良性的財政狀態中的高等教育系統,為保證高等教育的質量,即使在控制了物價上漲等因素的情況下,高等院校的生均成本也應該呈遞增的趨勢。但是大量事實表明,許多國家七八十年代以來都不同程度地出現了生均成本下降的情況。例如,1970年至1985年,奧地利、比利時、丹麥、法國、西德、荷蘭、挪威、瑞典、英國等十幾個歐洲主要國家高等教育的生均教育費用均程度不同地呈下降趨勢。
對非洲十幾國的調查也表明,1970至1986年間這些國家高等教育的生均實際開支同樣呈明顯下降的趨勢。日本雖然從70年代至80年代中期基本維持了生均成本的實際水平,但是,生均成本與人均收入的比值從1975年的86%下降到1986年的65%(有研究甚至還懷疑其統計似乎并未有效地反映出實際成本的下降情況)。各國生均成本的實際水平呈下降趨勢的原因可能是很復雜的。比如,學校層次和類型的變化可以影響生均成本。近幾十年來,各個國家和地區大學及其同等規格院校在校生占第三級教育在校生比例都呈明顯的下降趨勢。在1955至1985年間全世界、發達國家以及發展中國家的這一比例分別從87%、85%、88%下降至77%、72%和80%,這種高等教育內部層次和質量水平的分化可能在一定程度上扭曲生均成本的縱向比較結果。另外,規模效益的提高將有可能使高等院校降低生均成本。但是著名經濟學家Bowen關于高等教育成本最大化的理論卻暗示,生均成本的遞減完全是高等教育經費不足所致。
本世紀80年代以來,由于對高等教育需求的持續增長以及與此同時各國政府承擔高等教育費用的愿望和能力的減弱,出現了遍及全球的高等教育財政危機。在許多國家,高等院校的在校生急劇增長,而財政支持的實際水平卻急劇下降。對萎縮的公共資源的競爭是嚴峻的。80年代經濟發展水平不同的國家高等學校注冊生數的年均增長率分別為:低收入國家8.8%,中等偏下收入國家6.6%,中等偏上收入國家6.2%,高收入國家4.3%;而與之相應的公共高等教育經費年均增長率則分別為:-12.3%,-9.1%,-4.6%,0.9%。生均公共高等教育經費水平的惡化令人瞠目。世界銀行推斷,本世紀最后幾年暗淡的經濟前景,將使得增加高等教育的公共性資助希望渺茫。所有發展中國家令人擔憂的財政現實則使人堅信不可能通過增加公共經費來實現高等教育的質量改進和規模擴大。
二、進行高等教育成本補償的國際努力
對世界各國高等教育財政的研究表明,無論是發達國家還是發展中國家近年來大都增加了對高等教育的成本補償,其主要變化包括以下幾個方面。
1.提高收費水平(包括學費、考試費以及食宿費收入等)在美國,1981至1991年間,按不變價計算的學費在公立學校增加了36%,在私立學校增加了53%;另據美國大學委員會1991年10月報告,由于財政困難,公立大學的學費和生活必需費用,10年來第一次以兩位數的百分比上漲,大大高于私立大學的上漲速度。對日本、西班牙等國的調查也表明了收費水平的增長趨勢。荷蘭過去幾年由于教育部的預算赤字,學費一直在增長。英國大學通過招收特殊的收費生等方式,來補充某些自然科學和技術學科本科生教學經費的嚴重短缺。對于發展中國家,引入或提高學費或者其它費用,被一些教育經濟學家認為是進行高等教育成本分擔的可能途徑。例如,泰國1990-2004年的長期發展計劃建議增加學費和學生貸款。世界銀行在拉美和加勒比地區所做的研究表明,通過動員私人對高等教育成本的分擔和補償,“可以在實際價值上增加35%的高等教育資源”。在包括世界銀行等國際組織的支持下,非洲一些國家對教育財政方針進行了一系列結構性調整和實驗。世界銀行研究表明無論在發達國家還是發展中國家,多數財政穩定的公立院校目前可從學生那里獲得占總經常性支出15-25%的收入。另外,不少國家加大了對繼續教育短期課程的收費力度,一些課程通常按全部成本進行收費。一些發達國家提高了對海外學生的收費標準。例如80年代后半期,英國撒切爾政府制定的方針明確提出,為緩解高等教育財政危機需要增加海外學生的學費。
2.發展私立高等教育各國實踐表明,私立高等院校的發展有助于減輕對公立高等教育的巨大壓力,緩解有限的國家財政與日益增長的高等教育需求之間的尖銳矛盾。與公立院校相比,私立院校的一個顯著特征是學費收入通常占學校經費收入的較大比例。例如:美國高等院校學費占非研究性收入的比例在60年代至80年代基本穩定在公立20%以下,私立60%左右。日本在公立高等院校就讀的學生只占1/4,使得3/4的學生必須進入學費較高、條件較差的私立高等院校,私立院校經費來源的主渠道是學生學費。近年來因日本公立學校的收費標準提高和國家財政對私立院校的支持,公、私立高等院校之間的學費差距大大縮小。據估計,近年來日本公、私立院校的收費水平大致是1∶2左右。印度尼西亞的私立院校靠向學生收費補償了成本的80-90%,而公立大學的收費卻是非常低的(先上繳國庫,在下一年返還給大學)。南朝鮮私立學校的學生占77%,政府對高教的資助主要限于國立和公立院校(但即使在公立院校,政府也只負擔成本的46%,其它部分由學生承擔)。在智利,私立院校得到了很大發展,通過提供繼續教育和其它類型的服務使大學得到了新的經費來源,另外稅收方面的優惠政策鼓勵私人對高等教育捐贈。在許多拉美國家,私立大學的學費收入占到了學校收入的2/3以上。菲律賓和馬來西亞私立院校的學生占高等學校在校生總數的70%以上。肯尼亞近年來已經建立了十幾所私立院校。
3.以貸款方式補充或代替原有的助學金方式學生貸款遍及拉美和亞洲多國。非洲許多國家,例如馬拉維、肯尼亞、加納等,在世界銀行等國際組織的支持下,進行了學生貸款的實驗。需要注意的是,與發達國家相比,發展中國家實行教育貸款的經驗是非常有限的。建立有效的貸款項目需要時間。通常回收成本是非常高的,至少在初期還貸拖欠將有可能是嚴重的。由于向學生提供貸款面臨著較大的風險和成本,所以政府一般必須為貸款項目提供資金或者擔保金,否則銀行難以承受。就目前情況而言,對于多數發展中國家,學生貸款項目尚未真正形成一個良性循環的系統。許多分析認為,在一些發展中國家,相對于直接的助學金等方式而言,貸款方式并不十分有效。例如在印度,許多教育管理人員認為獎學金制度優于貸款制度,因為后者涉及龐大的管理系統和很高的管理成本。管理人員必須追蹤畢業生的活動和職業,需要花很多時間和精力追償貸款。由于貸款的償還率非常低,管理系統的成本往往比追回的貸款還高,從而使貸款變得毫無意義。肯尼亞教育部負責征集還款,由于拖欠率非常高(為80%以上),以及政府對貸款利率的補貼(個人只付正常利率的2%),加上很高的管理成本,使得一些人認為,政府從學生貸款上所得到的收益實際上是負的。因此,有觀點(例如Colclough,1990)認為,在多數發展中國家,實行畢業生稅比貸款更可以滿足公平和有效的原則。
然而,積極主張實行貸款的人們指出,雖然到目前為止,發展中國家進行教育貸款的實踐是令人失望的,但如果加強管理力度并制定有效的配套措施,發展中國家的貸款項目是有希望得到改善的。即使貸款的拖欠率和管理成本很高,貸款作為對學生的一種資助形式,通過調用學生未來的收入而有可能動員更多的高等教育資源。許多國家(包括一些發達國家)已經進行或正在考慮進行改進學生貸款制度的實踐。例如:澳大利亞1989年1月引入的高等教育貢獻項目令高等教育界矚目;美國克林頓政府積極推行“國家服務”計劃,試圖改革美國大學的貸款辦法,其主張得到了社會各界的廣泛贊許;加納借助社會養老保險系統以改善還貸中拖欠嚴重的問題;尼日利亞政府宣布將建立教育銀行以提供學生貸款和其它形式的教育信貸。由上述可見,各國探索高等教育成本分擔和成本補償的途徑多種多樣,其中既有經驗,也有教訓。有些分擔和補償方式究竟是屬于一種不得已而為之的權宜之計,還是有利于高等教育長遠利益的帶有方向性的發展趨勢,尚需結合不同國情加以多方探討和實踐檢驗。但對高等教育進行成本補償的國際努力向人們揭示:世界性經濟的遲緩發展以及高等教育總體規模的劇烈擴張幾乎使絕大多數國家意識到,象以往那樣主要依賴財政資助高等教育的做法已難以為繼,遍及全球的高等教育財政危機使得對高等教育的成本補償成為大勢所趨。
三、成本補償與分擔能力
各國在制定高等教育成本補償標準的時候,必須考慮本國國民的經濟承受能力。以下幾例可使我們對幾個發達國家高等教育收費的標準和居民的承受負擔有一些粗淺的了解。例一:澳大利亞1988年的高校收費和學生資助政策改革規定高校收費基本標準為直接教學成本的20%。其主要依據之一是,這樣的收費標準約相當于一個中等偏下勞動者年工資收入的10%,能夠為人們接受。例二:研究表明,美國的學費數量與國民人均可支配收入呈高度正相關。美國高等院校全日制當量在校生生均學雜費占國民人均可支配收入的比例,從60年代至80年代中期一直在20%上下浮動,其中公立院校在10%左右浮動,而私立院校則在45%至50%之間。例三:80年代至90年代初,日本家庭供養一名大學生所花費用平均占家庭收入的15%左右。另有資料表明,據1994年日本有關機構調查,給孩子郵寄生活費的家庭,其教育費平均達到家庭年收入的36%。要合理有效地比較各國國民對高等教育成本的分擔情況并不是一件容易的事情。即使對于發達國家來說,各國在諸如對學生的補助形式、對不同收入家庭的補償要求上也存在著很大差異。舉例來說,前西德等國家,若家庭中有高等院校的在校生,則可享受到一定程度的稅收減免;與法國、西德等國比較,80年代美國低收入家庭在成本補償方面的負擔是非常輕的;而瑞典這類典型的福利國家,雖然高等教育成本補償對學生父母并不產生直接的重壓,但由于國家實行的高稅制,所以父母作為普通納稅人所承擔的經濟壓力也并不是很輕的。因此,要借鑒國外進行高等教育成本補償的成功經驗,對各國成本補償的機制和國情進行深入的微觀分析是必不可少的。以下作者將分別從兩個角度,對國民進行成本補償的潛力(特別是我國的情況)進行分析。
1.成本補償潛力的樂觀分析從我國收入分配的新格局和人口年齡結構的新特征出發,可以為中國家庭和個人分擔教育經費的現實可能性提供有說服力的觀點和論據。根據國際貨幣基金組織提供的政府財政統計數據(數據略),近年來中國財政收入在國民生產總值中所占的比重不僅大大低于多數發達國家的水平(一般低于20個百分點以上),而且還低于許多發展中國家的水平;中國國民儲蓄在國民生產總值中所占比例也躋身世界各國前列。因此,從國際比較的角度看,近年來中國國民收入分配明顯向個人傾斜。另據聯合國《世界人口展望》估算(數據略),中國的勞動年齡人口負擔系數,即被撫養人口占社會勞動年齡人口(15-65歲)的百分比,從90年代開始已經明顯接近甚至低于許多發達國家,并低于發展中國家平均水平近20個百分點。以上宏觀統計指標的國際比較,無疑在一定程度上為中國進行高等教育成本補償的潛力提供了樂觀的依據。
2.成本補償潛力的非樂觀分析其一,從高等教育生均成本的相對水平看成本補償對國民的壓力。表1反映了一些國家在80年代的生均相對成本。發展中國家和發達國家進行同樣比例的成本補償,對個人產生的經濟壓力是十分不同的。舉例來說,若高等教育生均成本的20%需由受教育者個人或家庭進行成本補償,則對英、美等發達國家而言,這種負擔僅相當于該國人均GNP的10%左右;可對于非洲的大部分國家,這種負擔竟高達該國人均GNP的160%至180%;對于中國等一些發展中國家,這種負擔則相當于人均GNP的44%。一般而言,由于人均GNP與人均國民收入高度正相關,因此要對高等教育成本進行同等比例的私人補償,對處于不同經濟發展水平國家的國民來說,其承受的經濟壓力是有很大差異的。其二,從家庭消費結構看成本補償對國民的壓力。經濟發展水平決定著國家實力和國民家庭的消費結構,也從根本上制約著家庭教育投資的增長水平。越是經濟發達的國家,其國民在吃等生活基本支出上的比重越小;越是經濟不發達的國家,則其國民在吃等生活基本支出上的比重越大。筆者對世界124個國家家庭總消費中食物和教育消費水平進行統計分析的結果表明(原始數據和詳細統計分析結果略),食物消費所占比例與家庭教育消費所占比例之間顯著負相關,即家庭消費中用于食物的消費比例越低,則用于教育的投資比例越高;用于食物的消費比例越高,則用于教育的消費比例越低。并且,教育消費比例對食物消費比例呈弱彈性,即食物消費比例每降低一個百分點,家庭教育消費水平只提高0.72個百分點。統計分析結果揭示了國民對教育的投資能力是受家庭消費結構嚴重制約的。中國1993年的食物消費在家庭消費中所占比例,城鎮為50%,農村為58%,比80年達國家的同樣指標高出近20-30個百分點,比一些發展中國家也要高。這一懸殊的差異從一個角度說明與發達國家相比,家庭進行高等教育成本補償的潛力是十分有限的。
當然由于近年來中國,特別是城鎮部分,還在一定程度上沿襲著住房、醫療等方面的高福利、高補貼;而且因廣大農村人口消費結構對總體家庭消費結構估算產生的影響,因此用家庭消費結構的有關數據未必能全面有效地反映一部分較富裕地區和國民的真實教育投資能力。但是,這種分析至少從一個側面提醒我們,在制定成本補償的政策時,需要考慮我們的國情,考慮到我國廣大民眾的經濟承受能力。我國相當一部分居民,特別是農村居民對高等教育成本的分擔能力不容樂觀。以上分析大概從一個方面說明了為什么高等教育成本補償在發達國家容易實施并為社會廣泛接受,而在一些發展中國家則不然。歷史上因繳納學費而誘發的社會動蕩并不鮮見。即便象日本等發達國家,也曾因學費上漲而多次引發學潮。
一些發展中國家,例如肯尼亞、墨西哥、巴西、南朝鮮等曾因學費問題而引起大規模學生騷亂。因此正確處理好高等教育經費來源的各個渠道之間的關系,特別是國家財政和私人補償之間的關系,對于維持社會穩定,促進高等教育的健康發展是十分重要的。以上分析也說明,盡管近年來我國經濟的發展使人民生活水平得到了很大提高,一部分地區和一部分人確實具有了對高等教育進行成本補償的能力,但從整體而言,中國國民對高等教育成本補償的承受力是有限的。因此,要保障高等教育的辦學條件和對困難學生實行必要的財政資助,以維護機會均等的理念,國家財政穩定而有力的支持是關鍵。
四、高等教育成本分擔的國際經驗及啟示
家庭和個人因接受高等教育所面臨的成本,包括生活成本、教學成本以及因放棄的收入而產生的機會成本等。從成本補償的角度看,各個國家家庭和個人分擔的成本范圍是不同的。在一些國家(例如進行結構調整前非洲的許多國家),無論是生活成本還是教學成本都由財政負擔。對這些國家而言,私人接受高等教育所面臨的主要是機會成本。在許多國家(例如歐洲國家),私人補償的主要是為接受高等教育所需要的生活成本(包括學生食宿、交通等生活性消費以及書本等學習性消費)和機會成本。這些國家并不收取學費(英國雖然有學費的名義,但并非學生繳納,而是靠財政負擔)。而在另一些國家(特別以美國為代表),私人面對的是生活成本、部分教學成本以及機會成本。私人除負擔生活成本外,還通過繳納學費而分擔部分教學成本。在討論成本補償時,有些研究著重考慮的是對高等教育教學成本的補償,而有些研究則是全口徑的。有鑒于此,我們在進行研究(特別是比較研究)的時候,應該注意成本概念的內涵,使結果具有可比性。從國際經驗看,高等教育成本補償的政策將會帶來以下幾方面影響。
第一,成本補償政策將直接影響高等教育的入學規模這種影響可能是雙向的。一方面,在其它情況不變的條件下,學生以及家庭所分擔成本的比例越低,愿意選擇接受高等教育的人數就會越多。反之,學生及其家庭所負擔成本比例的增高,將使得相當一批在學習能力和學習興趣方面表現一般的學生選擇進入勞動力市場,而不是進入高等院校。另一方面,通過成本分擔和成本補償將有望增加高等教育經費總額,從而為更多的人提供高等教育的機會。實行成本補償可以吸收相當一部分具有支付能力并達到了一定學業要求的人進入高等院校。若在原有的過于依賴國家財政的高等教育財政體制下,由于有限的高教資源限制了入學規模,他們是難以獲得接受高等教育的機會的。80年代世界主要地區相對生均公共高等教育開支和高等教育人學率,可在一定程度上為此論點提供支持。從生均公共開支/人均GNP與入學率的關系不難看出,前者與后者具有明顯的負相關性。即相對生均公共資源越高,入學率則越低;反之則越高。由于生均公共資源的相對水平在一定條件下可以間接反映高等教育經費對國家財政的依賴程度,因此,以上分析可以在一定程度上說明,過分依賴國家財政將會限制高等教育規模的發展。總之,成本補償政策對高等教育總體規模的可能影響具有兩面性。從目前中國的財政狀況、一部分國民的支付能力等方面看,成本補償政策具有明顯的擴大高等教育總體規模的積極作用。
第二,私立高等教育部門的發展對緩解財政緊缺局面具有積極意義美國私立高等教育的發達不僅因為它們擔負的特殊使命,而且也因為得到了政府的財政資助和實行了各種類型的成本分擔政策。美國高等教育財政的有關政策縮小了公、私立高等教育間的學費差別,從而更好地保存了私立高等教育部門。成本補償使得除那些主要由國家財政支持的高等院校以外的私立高等院校具有了生命力。日本政府歷來主張將有限的資源集中于公立部門,以保證學術質量和滿足國家的基本需求,而將數量上的擴張留給私立院校。這種將高等教育質量的殷切希望主要寄予公立高等教育部門,而將高等教育規模擴大的任務交予私立高等教育部門的方式,可以使有限的財政資源相對集中使用,而又不會因此限制高等教育總體規模的發展。
第三,成本補償政策將緩解高等教育成本負擔與收益分布上的不公平性歷史和現實表明,無論是發達國家還是發展中國家,中上社會階層從高等教育中獲得的收益遠遠高于下層社會從中獲得的收益。如果私人不對高等教育進行成本補償,財政對高等教育的支持將使得社會中下層納稅人不成比例地承擔著高等教育的成本,從而造成高等教育成本負擔和收益分布上的不公平性。與發達國家相比,發展中國家(包括中國)的高等教育尚基本處在英才教育階段,能夠接受高等教育的人口占適齡人口的比例依然較低;學生的家庭社會經濟構成與整個國家人口的社會經濟構成差異呈現出更大的懸殊性;許多發展中國家往往因缺乏完善合理的稅收制度,使得高等院校畢業生在取得高收人后,依然難以對高等教育進行必要的成本補償。因此,以上所述成本和收益分配上的不公平性,對多數發展中國家來說更是一個嚴重的社會問題。從以上角度看,高等教育成本補償政策將改變高等教育收益在個人和社會之間的分配,緩解不公平的矛盾。
第四,成本補償政策將不可避免地影響部分人接受高等教育的積極性家庭經濟貧困、生活在邊遠地區以及少數民族地區的人口,對學生及其家庭所負擔成本的政策方面的任何變化的反映是最敏感的。對高等教育進行成本補償將不可避免地挫傷這一部分人接受高等教育的積極性。從理論上說,國家的財政支持可以用于資助家庭經濟困難的學生接受高等教育。但由于許多發展中國家(包括中國)尚未建立起完善的收入稅制度,信用市場欠發達,再加上發展中國家可以用于高等教育的財政資源的有限和處于絕對貧困狀況人口規模的龐大,因此,缺乏對家庭收入狀況的了解,以及為經濟確有困難的學生提供充分的財政資助(包括助學金、學生貸款等)的有效途徑,同發達國家相比,至少在相當一個時期里,發展中國家將因成本補償而面臨著更加尖銳的高等教育機會均等問題。另外,這種影響還不可避免地會波及貧困家庭子女接受初等和中等教育的積極性。在制定成本補償及其配套措施的時候,我們應該充分考慮到以上問題。應該說,充分挖掘國家對高等教育財政支持的潛力,以鼓勵經濟困難家庭的子女進入高等院校,不僅僅具有重要的經濟意義,也具有廣泛的政治意義和社會意義。
第五,成本分擔政策的變化將影響高等院校對質量、類型和成本方面壓力的反映從較成功地實行成本補償的一些國家看,高等教育成本由學生家庭和個人承擔份額的加大,將使社會公眾和學生更加關注高等教育的質量和效益,從而加強高等院校的成本意識和質量意識,有利于高等教育資源的內部配置更趨于合理。大量研究表明,發展中國家高等教育的相對生均成本要遠遠高于發達國家的水平,主要原因包括資源使用的低效率,例如非常高的師生比、較低的教師工作量、較低的規模效益等。因此,通過建立成本補償的機制加強高等學校的成本意識,對于提高資源的使用效率,節約成本,并保障教育質量是具有積極意義的。
