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一、我國高等教育撥欲模式之歷史及現狀

1949年至今，我國高教撥款模式的發(fā)展，可分為兩個階段。第一個階段從1949年到1985年，主要以“基數加發(fā)展”方式分配經費;第二個階段從1985年至今，高等教育經費實行“綜合定額加專項補助”的分配方式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補，節(jié)余留用”的原則④。“基數加發(fā)展”的方式，就是當年各校的經費分配額以其前一年所得份額為基礎，考慮當年變化情況而確定。這是一種漸進式的經費分配方法，它以歷史的支出結果為基礎，并不是基于合理的成本分析之上。在制定預算的時候，決策機構所遵循的關于各院校經費需求的唯一真實指數是它們在前一年花了多少錢，這就易使各校在預算年末突擊花錢，形成B~，所說的高校追求成本最大化現象⑤。其結果是，在短期內，成本是收入的函數，單位成本越高的學校，獲得的經費越多，對提高學校內部效益極為不利。另外，由于基數的確定主觀性極大，因此，在基數的確定過程中，一些高校對撥救決策部門的影響往往起相當的作用，這就導致資源分配的透明度和公正性大成問題。在“綜合定額加專項補助”的分配方式下，高等教育經費由兩部分組成，一部分是綜合定額，通過政策參數(在校生數)乘以生均撥款額得出;另一部分是專項補助，主要是考慮學校的特殊需要。與“基數加發(fā)展”方式相比，“綜合定額加專項補助”擴大了各院校使用經費的自主權，在鼓勵學校提高效益方面有一定作用。而且，由于經費確定的主要參數是在校生數，操作簡單，在透明度和公正性方面都有所進步。但是，這種單一政策參數的撥款公式，過于粗糙，未能反映出高校的實際成本行為，也未能反映出高校之間的差別。更為嚴重的是，把在校生數作為唯一的政策參數，勢必刺激高校盲目擴大招生規(guī)模，以及追求學生層次(碩士、博士)的提高。因此，有必要對現行財政撥款模式進行改進。

二、高等教育的成本結構

長期以來，我國高等學校事業(yè)費的結構就極少變動。這種成本結構是編制高等教育事業(yè)費預算和進行教育事業(yè)費核算的基礎，對于考核學校定員、定額的執(zhí)行情況和教育事業(yè)資金的使用效果，以及分析教育事業(yè)費支出結構的合理性及其對教育事業(yè)發(fā)展的影響，有重要的意義。但是，上述成本結構基本上是為會計核算的方便而設定的，并未能準確反映高等學校的成本行為;或者說，它不是以成本中心為標準，并未能在高等院校的各項活動之間進行功能區(qū)分，容易導致經費支出的功能混亂。科學的成本結構必須建立在成本中心的合理劃分基礎之上，而成本中心的劃分又以院校的各項活動或者功能為依據。同時，成本分割必須既足夠充分，又足夠簡單。如果劃分過于粗略，就不能反映高等院校的成本行為;如果劃分過于復雜，就缺少可操作性，不具實用價值。本文所執(zhí)標準，在可操作性方面表現為:成本的劃分以其可進行實證分析為度。根據這些簡要的原則，并吸取他國之經驗，.對我國高等院校的成本進行重新分割。

三、高等院校成本行為分析及撥款公式的形成

高等教育成本行為分析主要涉及教育過程的投人和投入使用的關系，目的是揭示高等教育成本的行為規(guī)律以及高等教育生產過程中投入的浪費程度，了解高等教育成本模式中的問題。具體而言，成本分析主要是要確定各成本要素的影響因素及其影響程度。由上面的分析可知.我國高等院校的成本應分為八塊。在參考了西方有關國家經驗，聽取了有關專家意見，并考慮到實證分析時數據采集的可能性的前提下，可初步得出影響各成本要素的變量。為確定上述各項成本及其影響因素之間的技術關系，在國家教委財務司的資助下，本文采集、利用教委直屬14所院校1993年的實際~開支數據，分別以線性函數、單對數函數和雙對數函數，對14所學校進行了回歸分析。結果發(fā)現，無論方程是否通過檢驗，從t檢驗的T值看，均以線性函數的T值最大;而且，從散布圖上看，當自變量取值較大時，因變量的增長略呈同步趨勢。因此，選取線性函數為回歸分，析所使用的模型之函數形式。為彌補回歸分析之不足，本文又對上述8個成本要素進行了平等數分析。一根據分析結果，若設:F一某校應撥款總數關一成本要素i一1一n其中i一1教員工資i一2教學業(yè)務費而教學業(yè)務費分項目和科類\用幾。表示，k一l一81一工科2一理科3一文科4一外語5一財經6一政法7一體育8一藝術及其它l一1~31一實驗費用2一實習費用3一其它業(yè)務費i一3公共輔助教學人員工資i一4公共輔助教學業(yè)務費i一5行政人員工資i一6公務費i一7學生生活費用i一8建設維修費i~9后勤服務費i~10離退休人員費用i一n其它費用X。，一全校學生數XI:一教授人數X，2一副教授人數X13一講師數、_Xl;一助教數X:，一工科學生數衡凡2一理科學生數X23一文科學生數X24一外語科學生數X25一財經科學生數XZ。二政治科學生數X27一體育科學生數.xZ。一藝術及其它學生數X3一公共輔助教學人員數XS一行政人員數X:~學校建筑面積XI。一離退休人員數如果按撥款公式算出的應撥款總額與國家財政開支能力不符(通常情況下是前者大于后者)，則用下式加以調整:某一學校事業(yè)費實撥數(F’)一Rx按撥款公式得出的事業(yè)費總數。其中，R是一個調整系數:R一某系統(tǒng)高等教育事業(yè)費財政預算數/某系統(tǒng)高等教育事業(yè)費公式撥款數，亦即:F’~R•F。

四、撥款公式的檢驗

為了考察上面所建立撥款公式模型的可靠性，此處將有關高校1993年的數據代入該模型進行模擬估算，并將模擬估計值與實際支出數進行對照，以比較二者的差異。檢驗結果主要有以下幾種。1.以14所大學為例，就教育事業(yè)費總額而言，相對誤差(公式撥款數減去實際支出數除以實際支出數)只有0.8%。但是，具體到各所學校，模擬估計值與實際成本開支的符合程度就相當不理想。比如華中理工大學‘，相對誤差甚至達到了49.6呢。2.教學業(yè)務費的撥款公式估計值與實際支出數的差別很小。教學業(yè)務費總額的相對誤差是0.06%，實驗費用0.04%，實習費用一0.14%，其它教學業(yè)務費為14.7%。由于撥款公式是按學校的實際支出估算得出的，而撥款公式的應用對象是政府的財政實撥數，因此需進行適當的調整:按撥款公式求得的某一學校實際應撥款數一Rx撥款公式數，其中R是一個調整系數，R一財政撥款總額令全體學校的公式撥款數。調整后的結果如表4。表中可見，北京大學、吉林大學、南京大學、武漢大學、天津大學等五所學校調整后的撥款數與財政實撥數的相對誤差均在統(tǒng)計學理論可以容忍的范圍之內，其它九所學校的誤差則顯示出異常的征兆。這九所大學依其誤差的性質又可分為兩組:一是廈門大學、蘭州大學、北京師范大學、東北師范大學和華東師范大學，它們的誤差都是負的，表明調整后的公式數小于財政實撥數;二是山東大學、清華大學、浙江大學和華中理工大學，它們的誤差都是正的，表明調整后的公式數太于財政實撥數。有兩個因素可以對這些誤差作出解釋，其一是教員中高職稱人數占總教員數的比例，其二是財政實撥數占各所學校的實際支出數的比例。在本文所提出的撥款公式中，教員數是一個對學校的應得撥款額起較大決定作用的變量，此點可從教員工資占事業(yè)費總額的比例看出。而在公式中，教員工資是區(qū)別職稱結構進行撥款的，高職稱的教員占的比例越大，其工資總額就會相對較大，進而導致公式撥款數增大，反之亦然。廈門大學、蘭州大學、北京師范大學、東北師范大學和華東師范大學的高職稱比(教授和副教授之和除以教員總人數)分別是38.1%，37.2%，31.1呢，49.0%和32.7%，除東北師范大學外，都沒有超過平均值49.0多;它們的較低的高職稱比導致了教員工資總額的相對較低，并進而導致其公式撥款數較低。

相反，清華大學、浙江大學和華中理工大學三所學校的高職稱比相對較高(分別是52.6湯，53.8鑄和51.0呢)，部分地解釋了它們的正向的誤差。第二個因素涉及到調整系數R。撥款公式是根據有關學校的實際成本開支，利用統(tǒng)計擬合技術得出的，因此它反映的不僅是高等院校的預算內成本支出行為，而且包括高等院校預算外(主要是學校的自我創(chuàng)收)的成本支出行為。考慮到現行財政的負擔能力，才把調整系數R引入到撥款公式中來。事實上，調整系數R可以看作全體院校總成本中，財政實際撥款所占的份額。換言之，調整系數的引入，要求有關學校加強自我創(chuàng)收能力，使自己的成本支出中財政撥款所占的份額不超過調整系數R。如果超過R，則在趨勢上會導致調整后的公式撥款數低于實際撥款數。廈門大學、蘭州大學、北京師范大學、東北師范大學和華東師范大學，在它們的實際支出中，財政實際撥款的比例分別是70.3%，67.0%，62.2%，90.8%，80.2%，除北京師范大學外，都超過了調整系數R(62.1%)，因而它們的相對誤差表現為負數;而清華大學的相應比例為43.7%，故其從調整系數R中受益交多。必須指出的是，高職稱比和調整系數對撥款數的影響存在交互作用。這種交互作用有兩種情況:第一，兩者對公式撥款數的作用是同方向的，此時它們互相茄強對方的作用;第二，兩者對么式撥款數的作用是反向的，如果其中之一有正向作用，則另一個有反方向作用，此時，總體效果如何，需看其中哪一個因素的作用更大一些。具體而言，高職稱比越高，由公式撥款數應越大，反之，若高職稱比越低，則公式撥款數就越低;學校的財政實際撥款數占實際支出數的比例與調整系數相比越高，則公式撥款數應越低，反之，學校的財政實際撥款數占實際支出數的比例與調整系數相比越低，則公式撥款數應越高。

在誤差較大的學校中，廈門大學、蘭州大學、東北師范大學、華東師范大學和清華大學都屬于第一種交互作用情況;其中前四所大學的高職稱比均低于平均數，而且財政實際撥款占實際支出的比例均高于調整系數，兩者綜合作用的結果促使它們調整后的公式撥款數大大低于實際撥款數。清華大學的高職稱比高于平均數，而實際財政撥款占實際支出的比例遠低于調整系數，兩者綜合作用，促使清華大學調整后的公式撥款數遠大于實際財政撥款數(20•0鑄)。浙江大學、華中理工大學和北京師范大學存在第二種交互作用。其中浙江大學和華中理工大學，高職稱比的影響比調整系數大;北京師范大學，調整系數的影響比高職稱比大。唯一的例外是山東大學，它的高職稱比低于平均數，同時財政實際撥款占實際支出的比例高于調整系數，但它的調整后的公式撥款數卻比實際財政撥款數高17.5%。這一現象需從山東大學的教員工資實際水平中尋求解釋:它的實際工資過低，致使撥款公式中教員工資比實際教員工資高出許多(表7)，進而導致公式撥款總額比實際支出高出很多，最終結果便是調整后的公式撥款數比財政實際撥款數高。同時，實際生均教學業(yè)務費過低，也在很大程度上解釋了山東大學公式撥款數過高的現象。

五、幾點說明和嘗試性的結論

從以上的分析和建立的撥款公式看，與以前的撥款方式相比，現在的撥款公式具有若干特點。首先，它賴以建立的成本結構乃是以成本中心為標準形成的，較為有效地克服了撥款功能紊亂的弊病。其次，本文建立的撥款公式不再僅以學生數為單一政策參數，而是把教員及其結構、行政人員、學生數、建筑面積和離退休人員等變量引入到撥款公式中來，從而把單一政策參數撥款公式變成了多政策參數的撥款公式，較好地反映出高等院校的成本行為。再次，在新的撥款公式中，教學業(yè)務費按不同的科類進行撥款，亦較為合理地考慮了不同學科之間的成本行為區(qū)別。最后，在新的撥款公式中，起決定作用的因素不僅包括學生數(原來的撥款公式的決定性變量僅有學生數)，而且包括教師數及其結構，以及財政撥款占學校實際支出的比重，因此在精確反映高等院校成本行為方面比原有撥款公式有所進步。調整系數的引入也有著不可忽視的意義。正如上文所指出，調整系數事實上是人為認定的財政撥款占學校成本支出的比例。它要求，有關學校必須使自己的成本支出中財政撥款所占的比重不超過調整系數，才可從公式撥款中得到更大的好處。

此點表明，撥款公式含有一種內在的激勵機制，鼓勵有關學校努力創(chuàng)收，達到自我創(chuàng)收占成本支出的比例大于(1一R)的程度。這一特點可能產生一定程度的馬太效應(富的更富，窮的更窮)，進而導致高等教育資源配置本文所建立的撥款公式在公平、透明以及效率準則方面均有較好的體現。在公平性方面，每一所學校的資源水平，都由撥款公式所包含的同樣的政策參數和分配原則所決定，從而減少了單個決策官員任意使用權力的可能性。有關官員在決策制定過程中形成的判斷，一旦在撥款公式中確立，就可變成理性的準則被客觀地加以運用，即使是主管官員也不可能在短期內對其進行任意的更改。資源配置過程中的沖突與紛爭，可以得到有效的減少;從一個財政年度到另一個財政年度的決策程序、亦通過認識時滯和管理時滯的縮短而得到簡化。在透明度方面，資源配置的主要影響因素和具體準則，都集中表現在撥款公式中。有關各方不僅可以清楚地了解撥款的機理，而且可以根據撥款公式和自己的有關參數指標對自己應得的財政份額進行預測，并將預測結果和實際撥款數進行比較。如發(fā)現問題，則可與有關主管部門進行理性的討論和協(xié)商。在效率方面，由于每所學校的撥款都主要由學生數及其特征、教員數及其特征兩個因素決定，因此任何學校都沒有機會在自己的投入的質和量上夸大其辭。在人員配置和硬件設備方面有剩余的學校，其運行將更為困難。

同時，公式撥款也鼓勵學校在水電等物質資源方面尋求更有效的利用途徑。盡管撥款公式具有較明顯的優(yōu)越性，「但本文所建構的新的撥款公式的局限性也不容忽視。第一，撥款公式的建立，以學生數和平均成本為基礎，仍然欠缺對邊際成本的考慮，規(guī)模效益的問題也沒有得到反映。這一點不僅在中國如此，在使用撥款公式的西方國家亦大多如此。第二，本文撥款公式的建立，乃是假定各成本要素與相關變量之間存在線性相關關系，但R，并不十分令人滿意，同時，教員工資、行政人員工資、公務費、公共輔助教學人鼻工資、公共輔助教學業(yè)務費、后勤服務費用等成本要素的撥款公式是以平均數為基礎的，顯得過于簡單。第三，在本文建立的撥款公式中，教學投入的測量尚嫌不夠科學。在西方主要國家，教學投入的測量主要是通過學分學時數進行的。在我國，由于關于學時數的數據采集存在相當困難，在操作習慣上也需要有一定的過渡時期，因此只能改用教員數及其結構來衡量一個學校的教學投入—這集中體現在目前教員工資的撥款公式上。本來，教員工資總額應根據教學工作量來撥款，以反映學校的內部效率;但這一做法在我國高等教育系統(tǒng)還不具現實性。

盡管這是我國高等教育財政撥款改革的一個顯而易見的正確方向，但目標的達成，尚須假以時日。高等教育資源配置不是一種單純財政的或經濟的過程，體制的因素也起著很大的作用。建國以來，我國高等教育系統(tǒng)長期存在嚴重的部門和地區(qū)分割，就是一種不爭的事實。這樣一來，不少專業(yè)或科系就存在重復設置的現象，導致這些科系的生師比過低。在此種情況下，如果按教學工作量分配教員工資，必然造成某些科系的工資支出連教員的基本生存條件都無法維持的局面。此外，在當前經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉化的過程中，一些從長遠看來具有重大意義的基礎學科招生人數銳減，其有關教員的工作量很少，亦是一個顯見的事實。考慮到基礎學科的重要性，以及繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)文化的需要，目前不應不加考慮地將教學工作量作為分配此類學科教員工資的依據。另一方面，我國勞動力市場尚未完善，高等院校的人力流動渠道并非通暢，如果強行實施按教學工作量分配教員工資的辦法，在高等院校冗余人員分流困難的情況下，則很有可能引起嚴重的社會問題。因此，現在用教員數和各類教員的平均工資來建立教員工資的撥款公式，實際上是不得已的權宜之計。如果高等院校的富余人員有了妥善的安排，勞動力市場也得到了較好的發(fā)展，那么，按教學業(yè)務量分配教員工資，則是更為合理的做法。