前言：本站為你精心整理了我國義務教育資金支付制度范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、建立義務教育資金轉移支付制度的必要性

義務教育資金轉移支付是指由中央和省級政府按一定條件,對義務教育資金有缺口的市縣進行的專項轉移支付制度。本文試圖從我國的國情出發,根據市場經濟和建設公共財政框架的要求,探討建立規范、公平、有效的義務教育轉移支付制度的可行性。當前,提出這一問題的意義可歸結為:

(一)是完善我國義務教育制度的配套制度

首先,教育是人類接受知識和技能的主要途徑。在知識的傳播上具有全面、科學、系統性,是其他途徑無法相比的。而社會和經濟越發展,人們就越需要系統和全面的知識。教育又是傳布文明的場所。義務教育期間,正是青少年價值觀念形成階段,這將對他們產生終身影響。同志指出,“教育是知識創新、傳播和應用的主要基地,也是培育創新精神和創新人才的搖籃。無論在培養高素質的勞動者和專業人才方面,還是在提高創新能力和提供知識、技術創新成果以及增強民族凝聚力方面,教育都具有獨特的重要意義”。

①其次,教育在實現社會公平方面具有特殊作用。市場經濟下,由于個人收入的分配是按個人所擁有的經濟資源,即資本、勞動、土地進行的,而這些資源的配置是不公平的,因而必然存在著個人收入分配不公。這會使一部分人口處于貧困狀態。世界銀行組織《2000/2001世界發展報告》指出賦權、機會和社會保障三條是消除貧困的基本措施。

②賦權就是給窮人家庭子女以同等教育機會。那么,教育何以能改變貧困呢?我國古代教育孔子曾說過富有哲理的話:“授人以魚,不如授人以漁”。意指給人幾條魚,不如教給他打魚的本領。在財富與技能關系上,技能是第一位的,會獲得比沒有技術的人更高的收入,這就為脫貧奠定了基礎。而且,教育是后天的。最窮的人通過教育也可以獲得相應的知識和技能,因此,教育是改變社會分配不公平的根本途徑。最后,教育具有外部性。外部性是指對于外部的經濟影響。教育不僅使受被教育者獲益,還會使社會獲益。教育可以改變人的價值觀念,提高法制意識,減少犯罪傾向,從而可節約政府的治安支出,也有利于減少社會預防費用和犯罪的社會損失等。教育的外部性也表現在保存優良的文化傳統,防病和提升人的創新意識等方面。教育的外部性隨各階段教育而異。世界銀行1993年使用精確法對不同教育階段的教育投資收益率調查表明,各階段教育的社會收益率和私人收益率是不同的。其中,初等教育這兩個方面都是最高的。就是說,個人在初等教育上每多支出100元必要費用,相應延長讀書期,今后每年可多得29.1元的收入,投資回報率大大高于實物投資(在我國,實物投資的回報率大體上在10%左右);而社會多投入100元于初等教育,每年可得(或節約)18.4元。因此,社會從初等教育中獲得的利益大于其他各類教育。正是教育具有上述三方面的特點,因而現代政府將教育納入政府基本的公共事務范圍,文化教育與政治、社會、經濟管理是現代政府的四項基本職能之一。

③我國政府十分重視義務教育,將它納入國民經濟和社會發展的基礎環節。指出:“在當今世界上,綜合國力的競爭,越來越表現為經濟實力、國防實力和民族凝聚力的競爭。無論就其中哪一個方面實力的增強來說,教育都具有基礎性的地位。也是知識經濟時代的基礎”。

④并指出:“國運興衰系于教育,教育振興全民有責”。

⑤為鞏固這一地位,國家于1986年頒布的《義務教育法》,作出普及9年制義務教育的莊嚴承諾。

因此,無論從政治、經濟和社會意義上說,義務教育都是中國的國策。按照多級政府職能分工理論,普及9年制義務教育屬于市、縣級政府的公共事務。而義務教育的外部收益性,要求政府以無償撥款來發展這項事業。因此,資金問題具有關鍵意義。而要鞏固義務教育,必須解決好兩個基本問題:一是擴大財政資金籌措范圍,以盡可能籌措到相應的資金;二是建立轉移支付機制,使那些事實上不可能籌措到這筆資金的地區,同樣有相應的資金來普及義務教育。對于前一個問題,國務院采取了征收教育費附加等措施,盡管目前存在爭議,但畢竟是考慮到了。而后一個問題卻一直沒有解決。而市場經濟下各地的財力差別是符合“非均衡理論”的,這就需要有一個以公平為基礎,與義務教育法相配套的資金轉移支付機制。如果沒有這一機制,則對于財力困難的地區來說只有兩種可能的選擇,一種是將這部分資金強制攤派給個人,從而加重了農民負擔;第二種是事實上放棄承諾,降低義務教育的普及率。我國東部與中西部之間、南北方之間經濟上的差別很大,一些不發達地區的縣市財政收入還不及發達地區的一個鄉鎮,但承擔的這項公共事務卻差別不大。這就是一個矛盾。而且,隨著時間推移和市場經濟深化,發達地區與不發達地區的財政差距還將拉大,這一問題會更加突出。總之,從鞏固義務教育制度來看,需要有相應配套的資金轉移支付制度。

(二)從我國義務教育的實際看,建立轉移支付制度勢所必然

在中央和地方各級政府的重視下,我國的義務教育總的形勢是好的,據統計,近年來義務教育的普及率一直穩定在98%左右,處于世界前列。但也存在著在資金分配上嚴重的“苦樂不均”問題。雖然,理論上義務教育資金有政府撥款、受益人繳費、企業和農民繳納的教育費附加和社會贊助等4個來源。然而有的卻未必合理,且“龍多不治水”,往往資金難以到位。就主渠道,即政府撥款看,統計表明,1999年人均教育事業費支出,全國平均水平為113.92元,除去京津滬和特殊地區,各省的排序為,廣東165元,福建165元,江蘇146元,浙江143元。而最低的4個省分別為:四川65.66元、重慶66.32元、湖南68.31元、河南71.69元。人均支出差距在一倍以上。而人均義務教育資金低的,又是人均可用財力最低的省。財政資金分配的不公平對義務教育的沖擊很大。據全國“扶貧辦”統計,貧困縣適齡兒童輟學率達6•5%。西南、西北、東北及內蒙古在內的大部分貧困地區6-11歲兒童在校率男女生分別為80.1%,75.4%,而非貧困地區為88.5%;12-14歲兒童在校率男女生分別為87.4%,92•1%,而非貧困人口為96.9%;15-17歲少年(初中)在校率分雖為80.0%,86.1%,而非貧困地區為92.1%。這一現狀說明,建立義務教育專項資金轉移支付制度,已經是關系到地區穩定的重大問題。

(三)它是建立公共財政框架的重要方面

我國市場經濟改革深化和政府職能轉變要求建立公共財政框架。公共財政框架建設的核心問題是根據公平和效率原則來合理地配置公共資源。而建立規范、公平、有效的義務教育資金轉移支付制度是其重要方面。規范,在籌資上就1.凡是個人獲益的支出應由個人負擔;2.屬于社會和個人都獲益的支出應由政府代表社會一方與個人一方共同分擔;3.凡是社區受益的支出應由社區居民共同負擔。我國目前的義務教育籌資政策是不規范的。這主要表現為:首先,現行的農村義務教育籌資方式存在著制度性缺陷。歷史上的農村教育經費是由負擔的,由于財政方面的原因,在20世紀80年代“撤社建鄉”后這項經費仍然由農民負擔。1987年國務院了《征收教育費附加的暫行規定》,又規定對企業征收2.5%-3%的義務教育附加,農村則按人頭繳納義務教育費。到20世紀90年代,又將民兵訓練費、公積金、公益金等合并,規定按農戶總收入的5%繳納,稱為“三提五統費”。這就是說,城市的義務教育是由政府舉辦的,農村的義務教育費是按人頭攤派的,在形式上是“民辦”學校。農村的這種籌資方式存在著制度性缺陷:一是它違背了義務教育初衷,將政府的義務變成了農民的義務;二是市場經濟下的稅收負擔會轉嫁。對企業征收的教育費附加,會以價格方式轉嫁給消費者,農民也是消費者,因而也承擔了這項費用,而現在,又要繳納農村教育費附加。這就等于繳了兩次,因而極不合理;三是農村教育費附加以及后來的“三提五統費”,在征收上是按人頭按份攤派的,是一種“人頭稅”。由于人頭稅按人分攤,窮人負擔高于富人,因而是一種極不公平的累退性稅收。加上其征收方式極不合理,負擔往往落在種田人身上,外出打工者極易逃漏;四是雖然國家規定“三提五統費”不得超過農民上年總收入的5%,但總收入是統計數,而“浮報”總收入既可提升“政績”,又可得到更多收費,因而不少地方存在著浮報問題。總之,不合理的制度,加上不合理的征收方式,再加上征收過程中的簡單粗暴,使農民極為不滿。總之,現行農村義務教育籌資方式是不規范的,不符合公共財政框架建設要求。它成為農村干群關系緊張的焦點。“農村稅費改革是減輕農民負擔的治本之策。今年要進一步擴大試點范圍,主要放在中部地區的糧食主產省和農業大省”。⑥而隨著這一改革的展開,“三提五統費”的取消,義務教育資金“缺口”將成為突出問題,是農村稅費改革的最大阻力。可見,只有建立起規范的義務教育轉移支付制度,農村稅費改革才不會半途而廢。其次,公平是公共財政框架建設的基本問題。體現在政府間財力分配上,公平是指“基本公共服務的最低公平原則”。財政聯邦主義是西方在20世紀90年代形成的,用于指導處理多級政府間財力和財權關系的理論。它具體可歸納為多樣性原則、等價原則、集中再分配原則、集中穩定原則、校正溢出效應原則、基本公共服務的公平供應原則和財政地位平等原則等7個原則。基本公共服務的最低公平則是指政府的服務有兩類,一類是基本公共服務,另一類是可選擇性服務。基本公共服務應當是全國一致的。就是說,無論公民居住在那里,都應當獲得同等的基本公共服務。基本公共服務的內容包括義務教育、治安、基本社會保障、初級醫療衛生和計劃生育等,可由法律規定,也可以約定。對于地方政府達不到基本公共服務最低所需財力的,中央和上級政府應以轉移支付方式予以補助。可選擇性公共服務是指超過基本公共服務的居民需要,這類公共服務,各地政府應當視財力可能,或者按照等價原則,由社區向居民收費后提供。因此,對困難地區進行專項轉移支付是符合公共財政框架建設要求的。至于如何實現這一最低公平,筆者認為有兩種途徑,一種是總額轉移支付,另一種是單項轉移支付。而義務教育轉移支付就屬于后者。

二、對義務教育資金轉移支付制度框架的四個關鍵問題研究

在如何建立規范、公平、有效的義務教育專項資金轉移支付制度上,我們初步可將其歸納為四個問題:(1)誰是這一轉移支付的主體,是中央政府,還是中央和省兩級政府?(2)誰有條件獲得這一轉移支付?(3)它們應當獲得多少額度的轉移支付?(4)如何管理這筆錢,或者說,應當用哪些指標來衡量其效果?圍繞上述問題,筆者的初步設想為:

(一)義務教育資金轉移支付的思路

在對義務教育資金轉移支付制度的總體研究方面,大體歸納為以下四點:是要求按“誰收益、誰付款”原則來處理分配關系:第一,義務教育資金轉移支付是一種有條件補助,接受對象是市縣級政府,用途限于農村義務教育,目的是建立一種對不發達地區教育資金的自動補償機制。就是說,義務教育資金額度應當是根據相關指標計算出來的,而且逐年變化的。至少從理論上說應當是這樣。第二,義務教育資金轉移支付制度的建設必須考慮到國家財力的可能,同時要符合規范分配關系的要求。目前,我國的財政體制在許多方面是不規范的,如地方增加工資由中央財政撥款,建立義務教育轉移支付制度后,這些不規范的轉移支付應當停止。第三,“缺口補助”假定。所謂缺口補助假定是指假定地方的支出都是合理的,而地區財力缺口集中在農村義務教育資金上。這一假定的意義在于:一是它為建立相應的義務教育補貼模型提供了思路,就是說,我們可以建立一個“缺口指標”,缺口大的省應當多補貼,缺口小的省應當少補貼。二是它為這一資金的管理和考核提供了理論依據。即一旦補助了這部分資金,則該地區在義務教育上不應存在“資金缺口”,就應當達到普及義務教育標準。第四,堅持漸進論思想。在公平與效率的關系上,教育轉移支付的首要目的是實現地區間的財力分配上的公平。必須指出,公平并不是對地區財力重新分配,更不是“劫富濟貧”,而是指符合“基本公共服務最低公平”原則要求的專項轉移支付。在解決地區財力分配不公上,不能“畢其功于一役”,否則會使問題復雜化。我們應當將基本公共服務逐項梳理,根據國家財力可能,根據急緩先后,將這些項目逐項納入轉移支付范圍。比如,今年解決義務教育問題,后年解決社會保障問題、再過兩年解決初級醫療衛生問題。由于轉移支付的承受人總是那些財力困難的地區,因而經過若干年努力,這些地區將會獲得財力上的根本改善。這是符合漸進論的。或者說,經過數年的努力,才能達到大體上財力分配公平的目標。

(二)義務教育資金轉移支付的主體

義務教育資金轉移支付制度的主體,應當包括兩部分:一是轉移支付的出資方,二是轉移支付的承受方。在轉移支付的出資方上,我們認為可分為兩個層次問題。一是中央對于地方(省級)的轉移支付,二是省級對于市縣的轉移支付,而首要解決的是第一層次的問題。當然,解決第一層次的問題時,也為第二層次問題的解決提供了合理思路。總之,“教育振興全民有責”,義務教育資金轉移支付不僅是中央政府的責任,也是省級政府的責任。對于省級政府應當參與轉移支付的理由,至少可以歸納為:首先,根據多級政府下的政府間職能分工要求,省級政府對于財力困難的縣市,負有幫助其達到公共服務最低公平的必須的資金的責任。其次,退一步講,即使中央財政出了錢,地方政府仍然有一個公平分配問題。再次,按照目前的財政體制,省級政府的財力集中度僅次于中央財政,而且負有對所屬縣市進行財力調控的職能,這就是說,他們也理應將集中財力的一部分用于返回上。最后,即使那些不能獲得中央財政轉移支付的省,也存在著對財力困難的縣市的義務教育專項轉移支付問題,因而,就這一點來說,他們也必須參與。根據目前的財力狀況,可以采用以中央為主、省級配套的方式。對于那些沒有獲得中央財政補助的地方,省級政府可以按照這一模式和方法,建立對財政困難市縣的轉移支付機制。對于轉移支付的承受方。有兩點必須明確:一是只有低于某一財政支出標準的省(直轄市、自治區)才能獲得這項補助。因此,必須結合國家已有的轉移支付措施,如過渡時期轉移支付、增加工資補助、民族地區轉移支付等進行。就是說,上述轉移支付資金同樣應當計入地方可用財力,而不是僅僅按體制計算的地方可用財力。但一些有條件專項轉移支付,如農業綜合開發等,不應當計入地方支出,否則,就可能產生互為條件、循環計算問題。二是實施義務教育的主體應當是市縣政府。目前將義務教育的責任層層下放,直至鄉鎮和村是不合理的。由于鄉鎮和行政村不具備相應的行政能力,將責任放給他們,勢必造成權利與義務的脫節。在這種情況下,他們必然將負擔攤派給農民。應當結合國務院提出的“農村義務教育以縣為主的管理體制改革”的要求進行。

(三)教育轉移支付的條件和指標選擇

指標選擇是轉移支付制度設計的重要問題,它關系到轉移支付制度的科學性和合理性,也涉及制度成本問題。因為,不合理的指標可能會造成制度上的漏洞,而地方政府為取得這一收入,會采取一些虛假行為,從而提高了制度成本。為此,我們設想,(1)這一指標體系應當盡可能選擇那些客觀的、原生的指標,避免采用那些帶有人為因素的指標。如果將基本指標設定為中小學生平均支出水平,那么,地方政府為了獲得更多的上級資金,就會盡量地少安排義務教育預算,故意制造資金缺口,這會產生很高的制度成本。(2)指標體系宜粗不宜細,否則計算過程過于復雜,難以實施。我們將表2的“人均財政支出水平”和“人均教育事業費支出”進行了相關性計算(圖1),計算結果表明,兩者的相關性極大,相關系數達到了0.9622。而且,人均財政支出水平每增加100元,用于教育事業費支出增加14.15元。這說明,人均可用財力是一個可以替代人均教育事業費支出的指標。而它屬于原生的指標,是根據各省的可用財力和人口統計數計算的。而人均教育事業費支出是由預算的教育事業費轉化來的,分配預算是一個人為過程,因此,筆者認為,采用人均支出水平指標可能是一個合理的選擇。此外,德國在設計政府間轉移支付時,也是采用人均支出水平指標,低于某一平均數的省,有資格獲得中央政府財政補貼。因此,筆者認為,采用這一指標,對于達不到某一標準的省予以義務教育專項補助,差額越大的省,補助就應當越大。這可能比較公平。

(四)教育轉移支付的模型

教育轉移支付作為一項制度,最終目標是決定那些地方政府能從這項制度中得到多少錢?為了達到這一目標,有必要設置一個基本模型,然后,根據不同條件進行各種試算。在建立模型時,還有幾個問題需要解決:一是農村義務教育專項資金轉移支付是一種專項轉移支付。各省的補助額必然與農村兒童的數量有關,但一旦與之建立起直接關系,就有可能產生“道德風險”。而且會與計劃生育政策沖突。為此,我們設想兩種辦法。一種是根據人口統計資料來計算各地的農村兒童,一種是根據農村家庭平均人數指標來推算農村兒童。二是義務教育的平均成本。這是指平均每個在校學生的年支出額。這是一個復雜的問題。生均教育成本受人口密度,城市化等多種因素影響。各地的物價水平也影響教育成本,人口稀少地區往往要實行“住讀”制度。為了獲得可比口徑,應當建立“標準生均成本”概念。三是建立教育支出缺口系數和最高補助標準概念。將上述綜合起來,這一模型就可以初步歸納為公式:應補貼額=農村義務教育人數×標準教育成本×(1+地區成本系數)×教育支出缺口系數

(五)教育轉移支付資金的管理

如何管理這項資金,也是一個難題。根據以往經驗,我們可以設想為三種管理模式:專款專用模式;項目化管理(如××工程)模式;績效管理模式。專款專用模式必須指定用途,如用于校舍、教育設施、師資培訓項目等,然而,各地方的情況不同,我們很難確定那些項目更合理。弄不好就是官僚主義和浪費。項目化管理屬于零基預算模式。其前提是幾家共同出資組成某項基金或資金,用于某個項目,項目結束,“人去樓空”,資金也就結束。而義務教育轉移支付是“缺口補助”制度,一是它具有長期性;二是它是與縣市預算結合起來發揮作用的,而不是獨立的基金。所以××工程的說法并不妥當。因此,績效管理模式比較合理。即提出某些相關的客觀指標,在政府撥款的同時,考核指標的完成情況,對于達不到指標要求的,應當作相應的扣減處理。初步考慮這一績效目標應當包括兩個方面:1.量的指標。如義務教育入學率等,對義務教育入學率提高較快,或穩定在99%以上的地區優先補助。2.質的指標,至少可考慮兩項;(1)義務教育的合格率;(2)教師工資拖欠情況。