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一、清末民初的高等教育法制建設

這一時期高等教育法制建設是從19世紀中后期到1911年，可以稱之為高等教育法制建設的移植模仿時期。19世紀中后期，清王朝的統治受到西方“堅船利炮”的洗禮與“歐風美雨”的侵蝕，由于中學與西學之間明顯的“文化勢差”，造就了中國社會對西方文明挑戰的被動回應，即“西學東漸”作為一股主流趨勢開始形成與發展。1898年，維新派人士籌辦京師大學堂，以梁啟超起草的《京師大學堂章程》為標志，這是中國近代高等教育的最早的學制綱要。京師大學堂也被大多數學者看作是中國現代大學的起源。到辛亥革命前，全國共有官立高等學校120余所。清末大學的管理與領導，效仿或移植日本與法國等國家高等教育的治理經驗，從制度與法律的層面來規范高等教育的發展，致使中國傳統的教育法律體系和教育法律制度的根基開始動搖。清末的教育立法“是晚清最后十年‘變法自強’的‘新政’催發的萌芽。它一經破土，短短十年之間便具有了一定的規模。據不完全統計，清末立法重要者就有7O多件?！盵7]l清末“新政”中的立法，以學制法規的建設為重頭戲。如1902年清政府頒布的《欽定學堂章程》(又名壬寅學制)，該學制由《欽定京師大學堂章程》、《欽定考選人學章程》、《欽定高等學堂章程》、《欽定中學堂章程》、《欽定小學堂章程》和《欽定蒙學堂章程》等六個法規組成。但《欽定學堂章程》由于清政府內部的權力斗爭加之該學制本身的諸多不足，使得這部學制法規并沒有付諸實施。清末教育立法中真正有影響力的學制是1904年制定并在全國范圍內實際執行的《奏定學堂章程》(又名癸卯學制)。

這部學制由最初的22件法規組成，隨后又陸續有所補充，林林總總，蔚為壯觀。涉及到高等教育方面的主要有《奏定高等學堂章程》、《奏定大學堂章程》、《法律學堂章程》、《優級師范選科簡章》、《京師法政學堂章程》、《滿蒙文高級學堂章程》和《貴胄法政學堂章程》等。如果把普通高等教育分為三級，即高等學?；虼髮W預備科3年，分科大學堂3—4年，通儒院5年。大學堂又分為經濟、政治、文學、醫、格致、農藝、工、商等8科。設立在京師的大學堂必須8科齊備，設立在省會的至少設置3科。通儒院以研究為主，只設在京師大學堂內。大學堂中的課程體系以及教學內容等都是從西方近代社會科學的各個門類中被大量引進的。然而，清末教育立法的指導思想走的是“中學為體，西學為用”的道路，《奏定學務綱要》中也確定各學堂“均以欽遵諭旨，以端正趨向、造就通才為宗旨”。1906年，學部在《奏請宣示教育宗旨折》中進一步把所謂“通才”的標準具體化為“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實”。顯然，在清政府看來，大學只不過是服務政治需要和國家目標的工具，“不以學問為目的而以學問為手段”[8]。也就是說，清末的大學并沒有擺脫“政教合一”的封建傳統的束縛。如我國第一所明確以“大學”為稱謂的京師大學堂，在建校之初既是國立最高學府，又是中央最高教育行政機關，實際上是“‘近代版’的‘太學’或‘國子監’．~91107-113。在如此政治環境之下，清末大學也不可能享有西方現代大學的“大學自治權”與“學術自由權”，因為，“大學的‘政治工具’地位既決定大學主體地位與學術自由觀念失去制度保障，也決定大學內部管理的行政化傾向，以科層式的管理保證大學發展的國家意志。”“教師無論是個體還是群體，既無參與學術管理的權利意識，也無相應的權利能力和行為能力。~[''''9"]107-113顯然，清末的中國大學雖然有了法律法規的調控，但由于主導清末大學的法律制度帶有濃厚的封建主義色彩，清末中國高等教育法制建設的治理只能說是有“法律”的框架與外衣，而無法律的內涵與本質，依然是中國傳統的“人統”與“事統”以及帶有強烈的行政化與官僚化。

二、民國時期的高等教育法制建設

這一時期高等教育法制建設是從1912年到1948年，可以稱之為高等教育法制建設的創建到繁榮時期。1912年，孫中山在南京宣誓就任中華民國臨時政府大總統，標志著兩千多年的封建帝制在中國就此終結。在“揖美追歐，舊邦新造”思想觀念的影響下，一大批深受西方文明熏陶的資產階級革命派和激進的民主主義者試圖以“民主共和”和“科學民主”的精神來改造中國傳統的封建主義文化，這不僅為中國高等教育的發展奠定了思想基礎，也為中國現代大學的法制建設提供了可能。因為，“從辛亥革命到國民黨專政的10多年間，由于政局不穩，政府控制最為松弛，從封建專制控制中走出來的中國大學迅速走上改革之路。”[g]l凹?！闭^這一時期“革命四起，隨后整個中國陷入一片無政府的混亂狀態，這就給各地高等教育在政策、法規及其實施各層次上進行實驗提供了很大的空間。”[4_]5。1927年，南京國民政府的建立，標志著國民黨獨裁統治與“黨化教育”政策的開始，國民政府通過一系列法令與條例，加強對高等學校的控制。但是，在南京國民政府建立初期的十年，社會相對穩定，國家致力于立法方面的體系化建設。如逐漸形成以憲法、民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法及行政法六大類法律為主體的六法體系，教育法屬于行政法的范疇。1937年7月7日，抗日戰爭全面爆發。日本帝國主義者的瘋狂侵略，嚴重破壞了發展中的中國教育，教育立法在一定層面上也遭受破壞。但教育立法并沒有因此而停滯。在“戰時應作平時看”的指導方針以及圍繞應急與調整兩個方面交織運行下，共頒布560多件教育法律法規，其中高等教育方面的法律法規就有90余件。

抗戰時期的教育立法具有濃郁的戰時色彩，即“戰時教育立法具有明顯的應急特點，體現調整性特點以及帶有強烈的統制性特點”[7]6。1945年8月15日，日本帝國主義宣布無條件投降。但抗戰勝利之后，中國又陷入內戰，即解放戰爭時期。這一階段的教育立法，國民政府緊緊圍繞戰后接受復員以及反共內戰政策軸心而運作。民國時期頒布的高等教育方面的法律法規及行政規章有300余件。比如《專門學校令》(1912年1O月22日)、《大學令》(1912年l0月24日)、《私立大學規程》(1913年1月16日)、《高等師范學校規程》(1913年2月24日)、《修正大學令》(1917年9月27日)、《大學組織法》、《專科學校組織法》、《大學規程》、《?？茖W校規程》、《私立學校規程》、《大學研究院暫行組織規程》、《學位授予法》、《師范學校規程》、《教育部學術審議委員會章程》、《大學及獨立學院教員聘任待遇暫行辦法》、《國立各大學師范學院院務處理辦法》、《大學研究所暫行組織規程》、《大學法》、《?？茖W校法》等。其中尤以教育部1912年1O月24日公布的《大學令》、1929年7月26日公布又于1934年4月28日國民政府修正公布的《大學組織法》、1947年的《大學法》、《專科學校法》等最具影響力。可以這樣說，《大學令》是中國現代史上第一部調整與控制大學內外部關系的教育行政法規，為國民政府時期大學的治理提供了法律保障，是民國初教育立法制度下教育立法運作的一個縮影，其規范的內容也較為翔實?！洞髮W法》和《?？茖W校法》兩部教育法律是以1947年元旦公布的《中華民國憲法》為依據，總結了大學和?？茖W校辦學經驗，并針對當時的高校現狀，在1929年1月12日國民政府頒布的《大學組織法》和《?？茖W校組織法》的基礎上修訂而成的。

它的名稱刪掉了“組織”二字，少了一分行政的色彩，多了一分現代教育法律的味道，也使整個教育法律體系的法律名稱歸于一致。而且，“新法律的內容比舊法律有所增加而更加具體化，組織機構更加嚴密，突出了其管理的細致、縝密及高度約束”L7]5。?；趯γ駠鴷r期高等教育法制的歷史敘述，可以看出，這一時期已經形成較為完備的、規范的高等教育法律和法規體系，單就高等教育立法而言，已經取得很大的成就。但囿于政治上的腐敗，高等教育法律法規的實效性很差，許多法律法規流于形式，沒有得以及時與認真地實施，而且，當時的國民黨政府也試圖通過法律手段來壓制革命、阻撓進步。

三、建國以來的高等教育法制建設

這一時期高等教育法制建設是從1949年至今，可以劃分為兩個時段。第一個時段(1949—1977年)為中國高等教育法制建設的受挫停滯時期。從整體上來看，這一時段的高等教育法制建設可以劃分為兩個時期。1949年至1956年為這一階段的第一個時期，是新中國成立后現代高等教育法制建設的開端，以《關于高等學校領導關系的決定》和《高等學校暫行規程》的頒布為標志。這一時期的高等教育立法主要是圍繞收回教育主權，妥善接受全國高等學校，建立社會主義教育制度而開展，同時在全面學習蘇聯的基礎上展開院系大調整。在1950年7月28日政務院頒布的《高等學校暫行規程》中有意識地淡化了集權的統治，傾向于高校自身的管理，規定“大學及專門學校采取校(院)長負責制”。然而到了1953年，又加強了集中的管理，中央人民政府更是明確地指出：“中央人民政府高等教育部必須與中央人民政府各有關業務部門密切配合，有步驟地對全國高等學校實行統一與集中的領導。”隨后，這種管理與領導體制得到加強與延續，高校一切事務的最終決定權在中央人民教育行政部門和相關業務部門，大學只是國家教育方針政策的具體實施者。它雖然保證了高等教育事業的發展，為建國初期國民經濟和國家建設事業培養了大批人才，但也是建國后的大學失缺了大學自治與學術自由的精神特質，大學成為政府的附屬機構。1957年至1976年為這一階段的第二個時期，是現代高等教育法制建設跌人低谷時期。

這一時期的高等教育法制，隨著中蘇關系的破裂，試圖為高等教育的發展開拓新的途徑。但是，由于“左”的錯誤思想的出現以及“”運動的開展，使高等教育法制建設遭到嚴重破壞，出現無政府主義的盲目狀態。1961年，在“調整、鞏固、充實、提高”精神的指引下，教育部按照中共中央的指示，于1961年9月15日頒布《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(簡稱《高教六十條》)，以規范高等學校的發展，其中明確規定，“高等學校的基本任務，是貫徹執行教育為無產階級的政治服務，教育與生產勞動相結合的方針，培養為社會主義建設所需要的各種專門人才?！钡?，所有的教育工作“必須由黨來領導”。這種狀況隨著1966年5月“”的爆發，國家的立法工作完全停頓，高等教育事業受到嚴重的摧殘，“人治”高于“法治”，高等教育的法制建設陷入停滯的狀態。一直到1976年1O月，粉碎“”以后，人們開始重新探索高等教育法制建設問題。顯然，這一時段的高等教育法制建設，具有明顯的泛政治化和國家化的特征，集中表現為“高等學校國家所有、教育管理高度集中、教育發展受計劃調控和教育運行行政干預”[1。

在這樣的政治環境下，大學無法獲得辦學主體地位，也就不可能孕育出現代大學的精神特質——學術自由與大學自治，一切都是從上到下垂直型的中央集權式的管理與領導體制，存在著行政權力對學術權力的完全僭越。作為大學，沒有自身的獨立法人地位，成為政府的“隸屬機構”。第二個時段(1978一至今)為中國高等教育法制建設的穩定發展時期。這一時期的高等教育法制建設緊緊圍繞“擴大高校辦學自主權”與“落實大學法人地位”而展開頒布的高等教育法律、教育行政法規、地方性高等教育法規、部門規章、政府規章等約有100余件，健全的高等教育法制體系正在逐步形成，高等教育有法可依、有法必依等依法治教的氛圍正在逐步形成。有影響的教育法律法規和規章有1985年5月27日中共中央《關于教育體制改革的決定》、1993年的《中國教育改革和發展綱要》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》、1999年中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、2002年的《民辦教育促進法》。特別是第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于1998年8月29日通過的《中華人民共和國高等教育法》，標志著中國現代高等教育法制建設進入一個嶄新的階段，使高等教育領域的工作有了法律依據，有利于大學內外部關系的調整與控制，使得大學的辦學自主權與學術水平更上一層樓。

自改革開放以來，在高等教育法律法規的指導下，以高等教育體制為突破口的高等教育改革與創新，其實質就是一系列的制度安排，為高等教育的發展創造了良好的制度環境，同時也為擴大高校辦學自主權與落實大學法人地位提供政策、法律與制度的支撐。在“以制度建設為中心”的社會中，制度突破給高等教育開辟了一片新天地，打破了政府單一辦學的模式，也為建構現代大學制度提供了法律、政策與制度的保障。縱觀中國現代高等教育法制建設的百年歷程，既有成功的經驗也有失敗的教訓，既有對西方大學治理經驗的學習以至移植，也有學習中的創新與重構。既有現代大學治理中的“自治、自由”精神特質的體現，也有現代大學治理的國家化、行政化的滲透。既有國立、私立以及教會大學并駕齊驅的時代，也有公立大學一統天下的時代。既有評議會、教授會等“教授治?！钡拿裰鳑Q策機制，也有“黨化教育”、“革命委員會制”的管理與領導體制，等等。隨著我國政治、經濟、文化體制的改革，我們需要建設什么樣的現代大學制度已成為社會發展的必然要求與特定制度環境下的必然回應。我們認為，建立現代大學制度，不僅是新時期、新世紀高等教育改革的方向，也是高等教育發展的必然要求。然而，現代大學制度的建立是一項復雜的、艱巨的系統工程，不可能一蹴而就。我們需要加強高等教育法制建設，從“法人治理結構”的角度出發，努力建設現代大學制度的法人制度。

四、中國高等教育法制建設百年歷程的基本特點

通過對中國近百年高等教育法制建設的分析，我們可以發現，中國高等教育法制形成了自己的特點。首先，在高等教育法制建設的價值理念層面，中國高等教育法制更多地強調國家主義至上，缺乏大學自治和學術自由的傳統。2O世紀初葉，在“西學東漸”思潮的影響下，一些留學美、德、日、法等的歸國學子，都不同程度地為我國2O世紀中葉之前的高等教育法制做出了身體力行的貢獻。那就是在民主與科學理念的指導下，通過法制來體現高等教育的辦學理念。比如蔡元培等人，不僅積極參與高等教育法制建設，而且在主持北大等校務的過程中，提倡大學自治、學術自由、教授治校等，使中國的大學在這一時期得到了長足發展。但此時的高等教育并沒有擺脫國家觀念的控制，國家至上的思想依然很濃厚。建國以來，我國高等教育完全由國家控制，是一種垂直型的上對下的領導與服從的教育領導模式，大學沒有自主權，是政府的附屬機構，是國家階級斗爭的工具與手段。改革開放以來，高等教育改革一直圍繞“擴大與落實高校辦學自主權”展開，有意識地賦予高校辦學自主權。1998年《高等教育法》的頒布，使高等教育法制建設進入一個新的里程碑。但綜觀近幾年的改革成效，高等教育法制建設中必須秉持的大學自治和學術自由的理念離我們還很遙遠，建設本真的現代大學制度在我國依然任重而道遠。其次，在高等教育法制建設外部利益主體的協調層面，從政府與高校的單一關系開始向政府、市場、高校三者共同協調發展模式演進，從強化社會本位向社會本位與個人本位并重的方向發展。但三者的“力”并不平衡，政府強勢、高校弱勢、市場疲軟的現狀依然沒有改觀，沒有真正實現法人外部治理結構中各權力主體間的相互制衡。在高等教育法制建設外部利益主體協調方面，合理的、理想的、健康的、和諧的狀態應該是政府、社會與高校三者之間的“力”能夠相互制肘與制衡，避免政府與市場的雙重失靈。從我國高等教育法制歷程來看，在20世紀上半葉，高等教育的發展呈現的是多元化的狀態，既有國立的和私立的，也有教會投資、捐資辦學，更有有識之士呼吁“教育獨立”。建國以后，在百廢待興、百業待舉的積弱積貧的年代里，國家教育權是絕對的、唯一的，高校與社會之間沒有任何聯系，高校與政府是領導與被領導的關系。

改革開放以來，在政企分開、政事分開的改革浪潮中，高校與政府、社會的關系開始呈現變化，向三者共同協調的發展模式演進。尤其是隨著2002年《民辦教育促進法》的頒布，使社會力量投資辦學有了法律的保護，民辦學校的運行更加的規范與合理合法，使我國高等教育事業的發展趨向健全與完善。但總體說來，高校與政府、社會三者的力量還有待于進一步的變革，當下存在著的政府強勢、高校弱勢、市場疲弱的現狀并沒有得到徹底的改變。再次，在高等教育法制建設內部利益主體的共享層面，大學內部權力的配置是一種不均衡的發展模式，教師和學生等利益相關者的權力表達依然很微弱，對大學成員的權利保障并沒有真正得以落實。在高等教育法制建設內部治理結構中，應當體現利益相關者的參與，實現共享決策、共同治理、共同維護、共同發展。在我國高等教育法制歷程中，20世紀上半葉高校治理最大程度地體現了多元利益主體的參與，不僅有教授治校、學生自治等治理模式，也有評議會、教授會等民主決策機制。建國以后，高校的治理更多地是黨政不分、以黨代政、以黨代言，教師和學生等利益相關者沒有表達的權利。

改革開放以后，隨著我國高校法制進程的加快，教師和學生等利益主體的權利表達在法律層面有所體現，如教職工代表大會、工會、學生會、學生社團等，但由于傳統的治理模式并沒有徹底地肅清，致使教師和學生等利益相關者的權力表達依然很微弱?？偠灾?，基于中國高等教育法制建設的歷史回顧，我們可以清楚地看到，大學的發展離不開制度的支撐，而法律對制度的規范提供強有力的后盾與支持，使大學的發展能沿著自身的發展邏輯而運行。但是，總體來看，我國高等教育法制建設主要體現“泛政治化”的特色，具有明顯的行政化色彩。這就要求我們在高校法人治理層面，既要強化外部利益主體的權力制衡，也要加強內部利益主體的權利保障。要“確立學術權力本位，實現高等學校行政權、學術權和民主管理權相互制衡和相互配合，使高等學校成為自主辦學的法人主體”[1¨。其中，權力制衡是前提，權利保障是核心，通過權力制衡來保障高校自主權，通過高校自治實現學術自由，最終實現對高校成員權利的保障，從而建構具有中國特色的現代大學制度。