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一、背景

世界各國對高等教育財政體制的改革要求,來自于以下與高等教育發展直接相關的三個方面。

(1)學生入學率激增,高等教育進入普及化階段,高等教育規模龐大。20世紀80年代世界高等教育入學率年均增長率約為6%,高收入國家在經過了60-70年代的高速增長后,仍舊超過4%以上。規模的擴展使得更多的資源流向高等教育,與此同時相伴而來的問題,則是部分高等學校教學質量的下降,許多學生未能完成學業就離開了大學。

(2)對高等教育需求的不斷增長和各國政府承擔高等教育費用的愿望和能力的減弱,導致遍及全球的高等教育財政危機。其突出表現是高校生均支出的下降。

(3)對高等教育機構的效率與責任(accountibili-ty)的關注。越來越多的政府官員、社會人士和專家開始關心大學“用納稅人的錢做了什么”,責任和效率是關鍵所在,學校必須為它們滿足政府和學生的需要負責。上述背景對高等教育財政產生了兩個重要的影響。

一個是基于成本分擔理論的高等教育成本補償機制,強調高等學校經費來源的多元化,一些原先不收取學費的國家開始收取學費。學費和捐贈成為高校收入的重要來源,在公立大學中,這兩項收入一般要占到30%-40%。另一個重要的影響是高等教育撥款方式的變革,在產出和效率定向的目標下,財政資源的分配更多地考慮高等學校的產出或績效。傳統的撥款方式主要考慮的是注冊學生人數,而很少考慮其他因素。這在高等教育的精英階段以及經費來源單一、僅夠滿足學校基本運轉需要的時期可能是一種適合的撥款方式。然而,由于上述問題的出現,傳統的撥款方式越來越不適合高等教育發展的要求,效率和責任成為人們關注的重點。這樣,在20世紀80年代,特別是90年代以來,世界各國開始進行高等教育撥款方式的改革。一個重要的方向是把產出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中。

二、撥款理論與高等教育撥款機制

從世界范圍看,各國都有眾多的公立高等學校,即便是私立高等學校,也會獲得大量的政府撥款。高等教育經濟學中通常用外部性、信息不對稱、人力資產的不可抵押性等來解釋政府對高等教育的財政資助。政府向高等教育的撥款一般通過兩種方式進行:一是直接撥款機制,指政府直接將高等教育經費撥付給高校;二是間接撥款機制,指政府將經費以學生資助的形式付給學生,學生再付學費給學校。直接撥款機制可分為三類:協商撥款,投入撥款和產出撥款。在協商撥款機制下,學校獲得的撥款更多地取決于有關人員之間的政治關系,學校所獲款項的多少由學校和政府之間協商確定。世界各國更多采用的是投入撥款和產出撥款兩種機制。根據支出功能,又可把政府向高等教育的撥款分為教學經費和科研經費兩大類。大部分國家對教學和科研經費分別采用了不同的撥款方式,并且教學經費一般由政府教育部門負責,科研部分則由主管科研的部門負責。

也有的國家由政府委托的一個中介機構進行(如英國)。科研經費部分主要分為保障基礎研究條件的經費、進行科學研究和研究生培養的經費,一般采用合同或根據科研績效評估進行撥款。這部分的撥款方式從總體上講爭議不大,變化也比較小。爭議和變化比較大的部分是教學經費的撥款,即直接與培養學生(本科生)有關的部分。本文以下主要介紹的是教學部分的撥款方式。在教學撥款中,各國普遍采用的方式是公式法,即確定一些與高等學校教學活動緊密相關的因子,并對這些因子賦予不同的權重,高等學校獲得的財政撥款數額就取決于這些因子。因而,這里有兩個關鍵的問題,一是公式中由哪些因子構成,這些因子應該直接與學校培養學生的活動有關,并能決定學校培養學生的成本;另一個是當因子確定后,這些因子的標準單位數額如何確定,以及各因子的權重是多少。在實踐中,如無太大的變化,生均成本的確定一般是以某一年的為基礎,以后則以上年的基數來確定當年的成本。如前所述,公式法中含有投入和產出兩種撥款機制。投入撥款其實是一種補償投入成本的機制,撥款需要根據教育活動的投入條件來作出。例如,投入撥款體制中會設定師生比的標準,這意味著投入撥款機制提前界定了教育生產技術條件。為了達到這一目標,政府需要對教育實踐過程有詳細的了解,但是政府通常無法獲得這樣詳細的信息。在投入撥款機制中,政府要根據學校教學活動的成本,對不同的專業領域,不同類型的學校進行成本分析,作為編制學校預算的基礎,因此只要投入價格不變,撥款就應相對穩定。

投入撥款的一個比較好的例子是英國高等教育基金委員會(HEFCE)對教學部分的撥款方式。受政府的委托,HEFCE負責每年的英格蘭地區高校的財政撥款。目前主要按學科領域來劃分課程,并把非全日制的學生折合成全時學生再加上全時學生數,然后依此來分配經費。它主要有四個過程:

(1)HEFCE為每所大學計算出一個標準定額。制定依據(因子)是在校學生數量、學校提供的專業數量與結構、與學生有關的因素以及與大學自身有關的因素。具體做法是,首先根據一些因素把學生(全日制與非全日制)分成48種類別,分別計算出每種類型學生(本科、碩士和博士)的數量,以及學習期限;然后按培養成本把學科分成四類,賦予不同的權重并將不同類型的學生數與學科的權重相乘,計算出成本賦權后的學生總數;第三步是根據每個學生和大學的獎勵申請計算出附加的學生數;第四步是把成本賦權后的學生數與附加學生數相加,得到學生總數;最后用學生總數乘以基本成本定額得到某所大學的標準定額。

(2)計算出大學所需的實際定額。這主要根據上年支付的教學經費加上學費收入。

(3)比較標準定額與實際定額之間的比例。具體方法是(實際定額—標準定額)/標準定額。

(4)調整。如果兩者之間的比例之差不高于5%(無論正負),那么HEFCE將執行來年的預算;反之,如果這個比例不在5%的范圍之內,就需要對預算進行調整。

由上可見,投入撥款模型是以投入要素為基礎的撥款,很少考慮產出因素。在這種體制中,高等院校沒有激勵機制追求成本最小化,現實的情況往往是趨向于成本最大化。而且當撥款依據的是平均成本而非邊際成本時,投入撥款公式將極大地刺激高等學校無效率的擴張。

三、幾種績效撥款方式的比較分析

與投入撥款相對,產出或績效撥款可以定義為根據一些產出指標分配資源的撥款方式。一般認為,這種方式要比以投入為基礎的體制更有效率。可以按兩個維度對采用產出撥款的國家進行分類,第一個維度是基于產出撥款的高等教育財政資源占總資源的比例;第二個維度是產出指標是以培養的有效學生數為主還是以績效評估為主。有效學生數不是指傳統的投入撥款中的實際注冊學生數,而是指獲得文憑或證書的學生數,或者通過考試的學生數等;績效評估是指由專門的高等教育評估機構按一定的績效指標對大學的評估結果。根據這兩個維度,可以將采用產出撥款機制的國家分為三類:第一類完全以有效學生數產出指標作為撥款的依據。第二類是財政資源中的一半左右按照有效學生產出指標進行撥款,其他的則按投入撥款機制分配。第三類是以投入撥款為主,其中引入了績效因素。其特點是產出指標是以評估機構對高等教育機構的績效評估為基礎的,績效評估得分作為撥款公式中的一個因子,而且根據這一因子獲得的財政資源目前只占高等學校收入中較小的比例(不足6%),或者是對高校的教學質量的評估因素影響學校獲得的資源。目前,世界上完全采用績效撥款的國家還只是極少數。第一類比較有代表性的國家是丹麥,第二類是荷蘭,大多數國家屬于第三類,如美國的一些州、澳大利亞和英國等。為了更好地認識績效撥款的機制,下面分別對丹麥、荷蘭和美國田納西州近年來的改革作一簡單的比較分析。

1.丹麥的“計價撥款模型(Taximeter-model)”

丹麥是在1992年進行的高等教育體制改革中引入績效撥款機制的。改革前的丹麥高等教育在學生培養上的一個突出問題是,能夠完成學業的學生數遠遠少于注冊的學生數。而高等教育預算編制的特點是根據對通過考試的學生數的預測制定的,如果預測的與實際的不一致,是不能進行調整的。這種方式很容易被操縱,而且缺乏靈活性,大學不能在內部對資源的分配進行調整,如給予經濟學系的經費就不能用于其他系。這種體制有時也被稱為“按課程領域劃分的預算”,屬于一種投入撥款。鑒于高等教育中存在的問題,改革后的丹麥高等教育撥款體制中教學經費部分的撥款采用了被稱作“計價模型”的績效撥款機制。通過計價模型分配的教學經費構成了大學收入的1/3。在這種體制下,大學首先獲得了在不同院系和學科之間分配資金的權力,這賦予了大學在資金分配上更多的靈活性,使它們更能適應需求的變化,在供給和需求之間更好地匹配。每所學校自主決定每一專業的學生數,一旦需求超過其容納能力,可以挑選學生。在此基礎上,計價模型主要考慮兩個關鍵的因素,一個是通過什么來衡量產出,另一個是對應于這些產出,所需的標準成本是多少。在計價模型中,衡量產出的指標是通過考試的學生數,那些沒有通過考試或沒參加考試的學生將不計入撥款學生數中,這被稱作有效學生數,其總數決定了某年內預算總額。有效學生生均撥款定額(tariff)又隨專業領域的不同而不同,定額由三個部分的成本構成:(1)教學與設備成本;(2)其他相關教學成本(如管理成本、房屋成本);(3)實踐性課程成本(僅有少數)。在2000年,丹麥教育部對20個專業進行了成本核定,并應用到撥款公式中。這樣,根據某學校的各專業的有效學生數,就可以大體確定預算總額。這里的一個關鍵的問題是各專業的生均培養成本是如何確定的。從丹麥的實踐來看,是由往年的歷史基數決定的,而不是以最有效率的學校的專業為基準的單位成本計算的。計價—定額在每年度都要進行調整,以平衡教育部的預算。對于計價模型的引入,也有許多針對定額的水平和差異的討論。目前,根據歷史基數確定生均培養成本的方法遭到來自各方面的批評,政府部門也不太滿意目前的成本結構與標準,丹麥教育部正在考慮縮減應用這一模型的專業數量。同時,為了防止教學質量的下降,丹麥教育部又加強了對大學的質量評估,把質量評估結果作為撥款的一個參考標準。為此專門成立了評估中心,該中心獨立于政府。

2.荷蘭的績效撥款模型

荷蘭的高等教育系統分為提供不同層次教育的兩類:專業訓練的學院(HBO)和學術訓練的大學(WO)。HBO提供的是學士層次上的四年的課程,WO提供四年制碩士和四年制博士教育。荷蘭政府對兩類大學的撥款方式略有不同,對HBO的撥款類似于丹麥的撥款模型,是完全根據有效學生數確定撥款額的;對WO的撥款則采用了投入和產出機制相結合的方式。下面主要介紹對這類大學的撥款方式。在2000年,荷蘭政府在大學撥款中引入了績效撥款模型(PBM)。PBM是一種分配模型,即由教育部首先決定給所有大學的總預算,接下來再確定總預算在各個大學間如何分配。總預算中包含的兩個最重要的部分是:教學部分和研究部分。對研究部分的撥款主要還是一種投入撥款機制,因而以下主要以2000年對教學部分的撥款為例說明經費是如何分配的。2000年,荷蘭教育部分配給大學教學部分的經費占學校總經費的35.8%。這些經費首先扣除了分配給獸醫學和醫學實習部分的,余下的根據三個因素進行分配:(1)獲得畢業文憑的學生數量,占50%;(2)一年級學生數量,占13%;(3)基本的教學設施,占37%。每所大學的基本教學設施部分所獲得的經費數額比較固定,這部分資金是要保障學校的基本教學能力,而不受學生數量的影響,它在財政撥款中起著穩定作用。其數額的確定一般根據各學校往年的基數。實習場所(獸醫學和牙科學)部分也是按照固定的數量分配給各大學。在教學部分中各大學獲得經費的差別,主要是通過獲得文憑的學生數和招生數來體現的。同時,為了避免資金流量的大幅波動,對各大學的撥款是基于這兩類學生的兩年的平均數。在生均撥款額度上,根據各專業教學成本的差別賦予不同的權重,根據權重大小分為低成本和高成本兩類。一般說來,人文學科屬于低成本類,而工科和醫學學科為高成本類,兩者的生均成本比率是1∶1.5。根據這兩個因素分配的教學經費占了大學總教學經費的63%。可以看出,這一模型中體現績效機制的是各大學實際上培養的學生數量(獲得的文憑)和新生的數量。新生數量之所以可以作為一項績效因子,其理論基礎是,學生是根據學校提供課程的質量來選擇大學的,各大學招生數的不同反映了其教學質量的不同。

3.美國田納西州依據績效評價的撥款方式

在20世紀80年代以前,美國各州政府向高等學校的撥款(主要是教學經費),取決于以學生數量為基準的公式。到了80年代,這種撥款方式受到了嚴厲批評。因為它既不能保障學生在獲得財政資源上的公平性,也不能刺激對教育資源的有效利用和教學質量的提高。對該撥款方式普遍的修正是減少撥款公式中學生數量因素所占的比重,加入績效因素。80年代末90年代初,在高教中加入績效因素的呼聲日益高漲,這使得很多州開始引入績效合同。現在美國各州會經常審查學校的運作,尤其是產出。下面以田納西州的高等教育撥款方式為例,來說明美國的績效撥款機制是如何運作的。1978年,田納西州政府把績效撥款機制引入高等教育撥款方式中。這里的“績效”是撥款公式中的一個因子,其他的因子包括,滿足基本教學需要的教學基本經費、辦公經費、學生資助部分、科研經費、專項經費等等。具體的做法是,由田納西州高教委員會根據一些指標對高校進行績效評估,得滿分的學校可得到當年撥款總額5.45%的增加額。該方案一般以5年為周期,每隔5年都會調整一次,其評估標準、評分原則是在田納西州大學理事會、教職工委員會以及全州高校的積極參與下制定的,因而具有公開、公正和透明性。此外,院校間在績效獎勵撥款上并沒有競爭,因為一個學校的獲得并不影響另一個學校,主要目的是促進大學教學質量的提高。在績效評價中包含了多個指標,各個指標分別有不同的權重,這些指標也會隨時間變化而變化。如在1979—1997年,田納西州的績效撥款標準和權重(%)是:課程合格率(10),本科生專業領域測驗(10),本科生一般的教育成就測驗(10),校友與學生調查(10),對缺陷的校正行為(10),對不合格課程的同級評論(10),碩士課程的評價(大學)或定位(二年制學院)(10),對特殊群體的招生情況(10),少數群體學生和所有學生的畢業率(10),任務完成情況(10)。在2001—2004年則為:學術水平測驗和課程評價(60),滿意度調查(15),計劃與合作能力(10),學生成績(15)。

四、結論性評述及啟示

績效撥款的主要特征是產出和效率定向。這種改革的動力來源于下述考慮:讓大學提高效率,將結果導向和顧客中心的理念植入高等院校;把資金分配與教育生產聯系起來,以使那些培養更多學生和質量更高的學校得到更多的資源;避免學業標準受到侵蝕;使高等教育財政資源的分配機制更簡單、公平、透明和自主;促進大學之間的質量競爭。在績效撥款被引入高等教育撥款方式以后,這一機制是否達到了設計者們預期的目標?對此看法不一。對績效撥款的批評來自兩方面,一是認為像大學這樣的機構,產出指標是難以衡量的,而一個完整意義上的績效撥款有賴于完善的高等教育機構的產出或績效評估體系;二是那些以有效學生數為產出指標的國家,實施后的效果并沒有那么理想,通過考試的學生并沒有受到該撥款方式明顯的影響。

盡管如此,績效撥款機制作為當前世界高等教育撥款方式的一個發展趨勢,仍然受到許多國家的大學利益相關者的歡迎。從目前的情況來看,它首先與各國的實際情況密切相關。如丹麥完全采用產出定向的績效撥款模型,原因在于其能夠完成學業的注冊學生數比較低,而以產出機制撥款的目的是激勵大學提高教育質量,能使更多的注冊學生完成學業,避免教育資源的浪費。同時,在把績效因子引入撥款公式的國家中,根據這一因素分配的財政資源激勵了大學追求更高的教學質量和效率的行為,并且隨著績效評價指標的不斷完善,其在高等教育財政資源分配中所占的比重也在不斷增加。自上個世紀80年代中期以來,我國的高等教育撥款方式一直是采用生均定額加專項補助的方法,高等學校獲得政府教育經費的主要依據,是在校學生數和學校類型。目前這一方式存在的主要問題是:考慮因素單一,未能考慮不同專業、層次學生的培養成本差異,因而與學校成本狀況并不十分適應;學校數量擴張更多地受資源約束,由此助長了學校在數量和層次結構上的盲目擴張和升級;無法激勵高等學校追求效率,責任觀念也不明確。此外,近些年來我國高等教育發展規模、體制已經發生了很大的變化,如高等學校規模進一步擴大,大學生就業的勞動力市場機制基本形成,政府在高等教育上的投入不斷增加,高等學校的辦學經費基本上擺脫了僅能滿足基本辦學需要的階段。

實踐證明,傳統的撥款方式已不適合目前我國高等教育發展的要求。借鑒績效撥款機制在各國高等教育中的實踐,對于目前我國高等教育撥款方式改革的主要建議是:首先,探索符合大學實際的撥款公式,公式中要考慮學校規模、學生的層次、學生的專業和學科結構等因素;其次,根據會計原則核算不同類別的學生培養成本,掌握學校運行成本的實際狀況;第三,委托中介機構開展對大學的外部評價,逐步建立起完善的大學績效評價體系;最后,將績效因子納入撥款公式,根據績效分配的資源比重可逐步增加。