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論文關鍵詞：經濟全球化政府管理沖突創新空間

論文內容提要：在經濟全球化背景下，中國政府管理有著種種的不適應。該文運用現代經濟學理論分析其產生的原因，并對中國政府管理創新的必要性和空間進行探索。

一、經濟全球化與中國政府管理的沖突

中國加人WTO，意味著中國不僅在經濟領域而且在政府管理方面，也一并融人了經濟全球化的進程中。從一定意義上說，加人WTO對中國政府管理提出的挑戰要遠遠大于對經濟體制的挑戰，因為WTO的整個法律框架內都規定或隱含著對政府管理的約束和監督。而根據計劃經濟需求設置的中國政府管理，與經濟全球化仍有一系列的沖突:

管理理念的沖突。WTO是以市場經濟為原則發起的，反映在政府的管理理念上，就是服務的意識。中國政府的官員們還未完全擺脫傳統的計劃經濟“管”的意識，表現形式為審批經濟、權力經濟。

管理體制的沖突。脫胎于計劃經濟體制的現有政府管理體制，不但越來越難以適應中國社會經濟發展的要求，甚至在很大程度上成為社會和經濟良性運轉的障礙，其存在的低效、低能、腐敗等問題日益成為國際競爭的主要掣肘因素。

管理方式的沖突。WTO的諸多原則中，“非歧視原則”和“公開透明原則”是主要原則。中國政府目前的管理中，還不能完全做到公開、透明、公平，由此帶來的“環境”問題減弱了中國在國際競爭中的實力。

法律上的沖突。經濟全球化下調整政府間、政府與企業間關系的主要手段是法律。在中國政府的管理中，仍以行政手段為主，并存在法律依據不足、法律規定過于籠統和解釋空間過大、相互矛盾的間題。特別是中央政府、地方政府、地方政府各部門的某些職能缺乏法律的規范。

政府公務員素質的沖突。習慣于用傳統思維、傳統手段對待變化了的新形勢，缺乏創新精神和現代管理知識、技能，是公務員隊伍中普遍存在的問題。還沒有形成一套科學的公務員業績評價管理機制和公平公正的晉級升職制度。

二、沖突原因分析

1.傳統體制的慣性使然。傳統體制(政府集權、全盤公有、全面計劃化)的最基本特征是產生了一整套為全能主義政府服務的組織機構。這套組織機構包括黨政合一的、高度集權的、承擔多種職能的中央政府，自上而下、具有層層服從關系的、并承擔著與中央政府相同職能的各級地方政府，以及集政治、經濟、社會和自身專業分工諸多功能于一身的基層組織(單位)，并將社會分割成蜂窩型狀態。以這樣一種嚴密的組織機構為基礎的傳統體制在被徹底打破前，必然以其慣性與經濟全球化發生沖突。

2.現行行政體制中特殊利益的掙扎?，F行行政機構本身不但缺乏改革的動力，而且存在很強的反動力。改革的動力、阻力和困難源自利益。計劃經濟時代，政府是社會資源的配置者，政府部門掌握著企業人財物、產供銷大權，是企業的“上帝”。市場經濟下資源配置起主導作用的是市場。權利的失落使一部分人的利益不復存在，政府職能轉變也就失去了原動力。政府管理職能改革僅靠中央(包括黨中央、國務院和全國人大)的力量是不足以沖破各種抵制和反抗的。

3.改革的系統目標不夠明確或不一致。中國政府管理改革的目標應是:在經濟方面，政府需從經濟理性出發，促進市場交換，監督和保障市場運行，最大限度地發展生產力，提高社會宏觀效益;在社會、人文和生態方面，政府應培育和發展相應的社會功能，借助社會中介組織，提高社會福利和教育、生態等方面的管理水平;在組織方面，政府應建立靈活、有力、高效、與現代市場經濟相適應的現代行政體制。當這幾個方面還未明確或協調一致時，產生沖突就是自然的了。

4，體制轉軌期的制度缺陷。從中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標以來至今，社會主義市場經濟體制還未完全建立起來，計劃經濟的一些手段和方式還在發揮作用。雙重體制并存的狀況，必然造成制度的缺陷:體制轉換中形成的各種權力真空，即權利和責任按市場經濟要求在不同層次主體間的重新配置中不到位或錯位，以及對權力缺乏有效約束、有效制衡機制，給尋租人(如政府官員)提供了理想的尋租機遇。為了保持尋租帶來的利益和持久性，尋租人必然采取種種手段來阻礙體制的完善和權利的到位。由此帶來政府職能不規范、政府權力不規范、政府的責任和義務不規范。

三、政府管理創新的必要性

1，政府管理創新是社會進步、經濟發展的需要，是實現中國新世紀戰略任務的需要。隨著經濟全球化進程的加快，各國在市場信息、技術、人才、資本和其他經濟資源方面的爭奪日漸明顯，國際競爭更加激烈，原本國與國之間分散的企業競爭正逐步發展成為以集中形式表現出來的政府競爭，世界市場上原來單一的企業利益爭奪更為突出地表現為國家利益爭奪。同時，國家與社會關系也發生了許多變化，其主要表現為:(1)政府與社會組織間產生了某種新型關系;(2)產生了游離于行政組織之外的新的組織關系;(3)多元的、分散的經濟主體的產生;(4)多元化利益群體出現并尋求新的利益表達途徑。面對經濟全球化，面對巨大的社會需求，面對我國政府原有的行政管理體制和管理存在的種種缺陷，面對源自傳統計劃經濟的我國轉軌中的政府管理與經濟全球化產生的一系列沖突，中國政府要實現中國新世紀戰略目標，要帶領13億中國人民在本世紀20年代全面建成小康社會，進而到本世紀中葉基本實現現代化，就必須進行政府管理創新。

2，政府管理體制改革、政府管理創新，也是履行加人WTO的承諾、協議的需要。以市場經濟為基礎的WTO的規則與要求，與我國經濟改革的方向是一致的。按WTO的原則，進行政府管理改革的實質是完善該國市場經濟基礎的過程，是與各成員國之間形成共同語言和平等關系的過程。只有進行政府管理創新，才能減緩與WTO規則的各種沖突以及與經濟全球化的各種碰撞。

3，加快政府管理創新，既是適應中國加人WTO、建立現代市場經濟體制的需要，又是反腐敗廉政建設的客觀要求。腐敗這個“政府之癌”①，其本質是以公共權力為資本，背離公共利益，為個人或小集團謀取物質與非物質利益。腐敗現象產生的主要根源在于制度缺陷。由于我國現行的政府管理中的種種缺陷，政府對市場干預過度或失當，成為腐敗現象泛濫的制度性原因。用西方經濟學中的尋租理論對政府干預職能進行剖析，可以找到政府干預與腐敗之間的內在聯系。

“租”，在經濟學里的原意是指一種生產要素的獲得者獲得的收人中超過這種要素的機會成本的剩余。如果某個產業中要素收人高于其他產業的要素收人，這個產業中就存在著該要素的經濟租?，F代經濟學中的國際貿易理論和公共選擇理論發現，政府的政策干預和行政管理，如進出口配額的分配、生產許可證的發放、物價瞥制乃至特定行業從業人數的限制等，由于抑制了競爭，擴大了供求差額，也能形成類似地租的超額收人。既然政府干預和行政管制能夠創造租金，自然就會有尋租活動。尋租是為了壟斷性地使用某種市場緊缺資源所尋求的政府庇護，目的是保證尋租者能按照自己的意愿進行生產，或防止他人的侵犯。政府庇護通?？梢越o尋租者帶來更高的利潤額，但其并非從事實際生產的結果。

尋租活動與政府對市場的過度干預緊密相關，沒有政府過度的干預，沒有這一干預所提供的特殊壟斷地位，租金便無從尋求。適當的政府干預能為市場經濟創造公平的競爭條件，當政府的干預造成市場扭曲，破壞市場公平競爭，僅為某些利益集團提供優惠待遇時，這種干預就是過度干預。從邏輯上看，政府的過度干預造成了市場扭曲，市場扭曲產生“經濟租”，租金存在就必然出現尋租活動，腐敗由此產生。政府過度干預程度愈大，市場扭曲就愈顯著，經濟租就愈高，尋租活動愈呈現惡性循環的趨勢。在我國向市場經濟轉型的過程中，由于政府管理創新的滯后，還存在著許多過度干預經濟的誤區。這些過度干預為尋租活動提供了合法性，這就是當今中國社會腐敗產生的現實經濟基礎，也是腐敗愈演愈烈的制度性原因。腐敗已經成為阻礙中國經濟進一步發展的重要障礙因素。所以，政府管理創新勢在必行。

四、中國政府管理創新的空間

1.轉變觀念，從強調本國國情和本國特色走向尊重國際規則和國際慣例。為多數國家和地區所承認和接受的國際慣例和國際規則，是已被實踐證明了的、在經濟交往中能夠降低成本、提高經濟運行績效的、其他國家在試錯過程中積累的知識和智慧，也可以降低我們在制度創新中的試錯成本。重要的問題是擺正自身的文化心態。無視他國已經獲取的理性意識和先進成就的病態心理，不僅無助于迎頭趕上發達國家，而且會不斷拉大與發達國家的差距。在思維方式上，要實現從考慮問題的視野側重于本地區、本部門向全國、全球的轉變。

2.改革低效的傳統公共政策。伴隨著政治理性化和世俗化的步伐，社會公眾日益傾向于根據自身的經常性利益狀況來評價政治系統是否具有合法性。如果政府制定的公共政策在滿足社會需求的“效用”方面連續遭到失敗，持續出現政府治理績效危機，將會使其政治合法性受到損害乃至全部喪失。政治系統如要更好地滿足社會需求，就必須改革那些低效的公共政策，通過政策創新來提高公共政策的績效水平。

在參與經濟全球化過程中，公共政策創新就是根據市場經濟規則對現行法規和政策進行全面清理和修改，并制定新的社會經濟運行規范，其基本方向是以市場為導向，培養、完善和維護有效率的市場環境。在充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用的同時，政府的功能在于彌補市場缺陷，提供市場不能有效提供的公共物品和公共服務。

3.改革傳統政府管理體制。我國傳統政府管理體制所存在的低效、低能、腐敗等問題日益成為經濟全球化進程中參與國際競爭的重要的掣肘因素。傳統管理體制不改革，中國將很難在激烈的國際競爭中發揮“比較優勢”和“后發優勢”。政府管理體制改革涉及政府權責配置、政府組織結構、政府運行機制等方面的改革，具體內容包括轉變政府職能、精簡政府機構、理順府際關系、提高政府效率等。超級秘書網

轉變政府職能，主要是轉變政府的經濟社會管理職能，即按照市場法則和國際法則的要求，對政府經濟社會管理職能的范圍和內容進行調整和改革，充分發揮市場機制在資源配置過程中的有效功能，更好地滿足社會公眾的物質和精神需求。轉變政府職能所涉及的內容包括:政府權力與社會權利的重新配置;政府內部職能的重新配置;政府內部機制的重新設置;政府職能行使方式的重新界定。轉變政府職能的主要途徑是進行公共政策創新。縱觀發達市場經濟國家政府的經濟行為，其普遍承擔的基礎性職能主要包括:創造和維護正常的市場運行和競爭秩序;調節總供給和總需求之間的關系;提供經濟發展所必需的基礎設施;發展教育和科學技術事業;調節產業間的資源配置結構;調節地區間的平衡發展與合理分工;調節對外經濟關系;調節收人分配和組建社會保障制度。中國政府在改革傳統的政府職能定位和公共政策導向中，應將政府發揮作用的重點放在:(i)加快國有經濟布局的戰略性調整，政府基本退出對競爭性經營領域的投資。(2)把經濟和法律作為實施宏觀經濟調控的主要手段，改進宏觀經濟調控職能，增強對國際經濟環境變動的應對能力。(3)健全市場規制職能，打破地方和部門保護主義，建立統一、開放、公平、競爭的市場秩序。(4)完善市場服務職能，促進基礎設施建設，注重教育和人力資本投資，加強信息服務，推動技術創新和傳播。(5)改進收人分配和社會保障職能，通過有效的稅收和轉移支付制度，調節國民收人分配，促進社會公正與和諧。(6)增強社會沖突的管理職能，為弱勢群體提供必要援助，形成多渠道、多層次的社會利益協調機制，促進社會穩定和進步。(7)加強經濟與社會可持續發展的協調職能，正確處理人口、資源、環境和經濟發展的關系。(8)提高公共管理、公共服務水平，重視對公共物品的提供，建立突發事件危機處理機制。使中國政府的管理從行政干預、直接管理、微觀控制轉變為法律主治、間接管理、宏觀調控;從政府劃槳、官營經濟、政企不分轉變為政府掌舵、民營經濟、政企分開;從大包大攬、無所不管的全能型、統治型政府轉變為有所作為、有所不為的治理型、服務型政府。

真正按精簡、統一、效能的原則進行政府機構改革，對中國政府機構改革運動來說，還有較大空間。十屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，拉開了新一輪政府機構改革的序幕。這次改革方案，突出了深化改革國有資產管理體制，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。但作者認為，這還僅僅是中國政府機構改革的一部分。在2003年上半年的突發危機面前，政府機構設置的不合理、不協調已顯示出它的嚴重不適應。

提高政府效率涉及到落后行政管理方式的改革和政府公務人員素質的提高。對落后行政管理方式的改革主要應通過政府管理的公開化和管理手段法律化來完成。政府管理的公開化主要體現在條件、環節、時間等管理程序的公開化和管理內容的公開化，真正做到公開、公正、公平。管理手段法律化就是依法行政。同時，作為最重要的生產力資源，沒有公務員素質的提高，政府的行政效率就無法提高，政府管理創新就無從實現。因此，加強對公務員的培訓，提高他們的素質，并配之以科學有效的公務員管理制度，是提高政府效率的必要條件。