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一.我國開發(fā)性金融發(fā)展現(xiàn)狀與金融監(jiān)管總體思路

我國開發(fā)性金融發(fā)展的指導(dǎo)思想是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊密結(jié)合開發(fā)性金融監(jiān)管工作開展的實際情況，是確定開發(fā)性金融監(jiān)管指導(dǎo)思想的基本原則。認(rèn)真貫徹黨的十八大精神，加強頂層設(shè)計，從制度層面明確開發(fā)性金融機構(gòu)在中國金融體系內(nèi)長期存在和健康發(fā)展的必要性和獨特性，建立適應(yīng)開發(fā)性金融特點的獨特監(jiān)管指標(biāo)體系，既監(jiān)管風(fēng)險，又促進(jìn)發(fā)展。我國開發(fā)性金融發(fā)展的監(jiān)管目標(biāo)是：第一，保證國家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)（“兩基一支”）以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求得到滿足，實現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)。開發(fā)性金融機構(gòu)代表著國家的利益，為國家建設(shè)服務(wù)，通過融資推動政府大型項目的建設(shè)，向瓶頸領(lǐng)域提供大額長期資金，支持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。第二，保證開發(fā)性金融適當(dāng)?shù)孬@得盈利，推動其可持續(xù)發(fā)展。開發(fā)性金融是以政府信用為基礎(chǔ)，以市場業(yè)績?yōu)橹е摹Ｋm然不以盈利作為發(fā)展的首要目的，但卻需要依靠盈利和市場業(yè)績來維持生存，維持經(jīng)營良性循環(huán)。此外，開發(fā)性金融的盈利還有利于維護(hù)政府信用的市場形象，進(jìn)一步鞏固和增強國家信用，更好地、持續(xù)地服務(wù)于國家的社會經(jīng)濟政策意圖?？偟膩碚f，開發(fā)性金融盈利最終將會促進(jìn)國家和社會的公共利益。第三，彌補體制落后和市場失靈，維持國家經(jīng)濟金融安全，促進(jìn)整個金融體系的穩(wěn)定（王興，2001）。制度建設(shè)滯后已成為我國金融體系可持續(xù)發(fā)展的制約因素，這就給我國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展帶來了潛在的風(fēng)險。開發(fā)性金融作為政府和市場間連接的橋梁和紐帶，運用國家信用建設(shè)制度和市場，有利于推進(jìn)市場制度的健全和完善，有效地防范造成金融系統(tǒng)動蕩的不安定因素。

二.我國開發(fā)性金融監(jiān)管改革組織設(shè)計和政策保障

（一）組織設(shè)計

1.垂直組織。從目前開發(fā)性金融機構(gòu)的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，由銀監(jiān)會對其實施監(jiān)管是存在一些問題的，對開發(fā)性金融的監(jiān)管效率不高。在目前分業(yè)監(jiān)管的體制框架下，政府應(yīng)該考慮設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)開發(fā)性金融監(jiān)管工作的開發(fā)性金融監(jiān)管委員會，關(guān)于開發(fā)性金融監(jiān)管的法規(guī)、政策和監(jiān)管指標(biāo)等可交由此部門全權(quán)負(fù)責(zé)制定（李志輝等，2007）。開發(fā)性金融監(jiān)管委員會在大城市設(shè)立一個總部作為中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并根據(jù)機構(gòu)特點和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，以及精簡高效和適量的原則，在國內(nèi)各省設(shè)立一定數(shù)量的分支機構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。各下屬的分支機構(gòu)可以便捷地掌握當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)性金融機構(gòu)的信息和數(shù)據(jù)，以便隨時對開發(fā)性金融機構(gòu)實施監(jiān)管，同時，這些分支機構(gòu)將收集的信息上報到開發(fā)性金融監(jiān)管委員會總部，幫助其監(jiān)測和評估開發(fā)性金融機構(gòu)的整體情況，并對監(jiān)管資源做出統(tǒng)一調(diào)動（賴溟溟等，2007）。

2.水平組織。水平組織設(shè)計主要是為開發(fā)性金融機構(gòu)提供外部監(jiān)督，即機構(gòu)外部的財務(wù)審計檢查監(jiān)督。外部監(jiān)督的監(jiān)督方和被監(jiān)督方是一種雙方級位平等、平行，前者指導(dǎo)和約束后者的制衡關(guān)系，而非上下隸屬關(guān)系或居高臨下的監(jiān)管關(guān)系，因而更能體現(xiàn)公平與公正的要求。開發(fā)性金融機構(gòu)有一定的相對獨立性，同時也有特定的支援對象和領(lǐng)域，而政府有關(guān)部門作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的制定者和組織管理者，可以為開發(fā)性金融機構(gòu)的融資規(guī)模的確定、融資項目的選擇、項目支持的方式、貸款利率的確定、資金往來協(xié)調(diào)等業(yè)務(wù)活動提供指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、制約和支持。開發(fā)性金融機構(gòu)的特殊性注定了其與政府相關(guān)職能部門有密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系。其中，財政部在政府的直接授權(quán)下發(fā)揮著重要的作用，主要是資本金的撥付與增補、財力約束和財務(wù)的監(jiān)督等（白欽先等，2005）。銀監(jiān)會應(yīng)負(fù)責(zé)開發(fā)性金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入方面的監(jiān)管，具體來說，包括機構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和高級管理人員準(zhǔn)入。中央銀行應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督開發(fā)性金融機構(gòu)執(zhí)行政策的情況（李成，2006）。開發(fā)性金融監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)開發(fā)性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營和風(fēng)險方面的監(jiān)管。對開發(fā)性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營的監(jiān)管。

3.混合組織。開發(fā)性金融監(jiān)管混合組織形式是指單一型的金融監(jiān)督管理設(shè)置模式，即由一家金融監(jiān)管機構(gòu)對國內(nèi)所有開發(fā)性金融機構(gòu)的一切金融活動進(jìn)行監(jiān)管。該模式一般分為兩種情況：由中央銀行行使監(jiān)管職能；由專門的監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管職能（許菁，2006）。結(jié)合我國開發(fā)性金融機構(gòu)的具體情況，應(yīng)選擇第二種，設(shè)立一個專門的機構(gòu)來監(jiān)管開發(fā)性金融機構(gòu)。應(yīng)設(shè)立開發(fā)性金融監(jiān)管委員會全權(quán)負(fù)責(zé)開發(fā)性金融體系的監(jiān)督管理工作。其主要優(yōu)點是：使得開發(fā)性金融監(jiān)管具備專業(yè)性和針對性，同時集中監(jiān)管有助于金融監(jiān)管指令的貫徹執(zhí)行；有利于克服多機構(gòu)共同監(jiān)管相互推諉責(zé)任、監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空的弊端。開發(fā)性金融監(jiān)管委員會可以實行董事會制，董事必須是具有經(jīng)濟、銀行、法律、管理等一方面或多方面專長的人，而且應(yīng)有一部分董事來自企業(yè)。董事會負(fù)責(zé)監(jiān)督日常業(yè)務(wù)和管理財產(chǎn)，批準(zhǔn)特大項目的貸款。開發(fā)性金融監(jiān)管委員會有權(quán)采取一切措施，以確保開發(fā)性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)運作符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，安全運營，履行開發(fā)性金融的職能。其監(jiān)管指標(biāo)體系應(yīng)包括：政策性指標(biāo)，流動性指標(biāo)，安全性指標(biāo)，盈利性指標(biāo)以及總量控制指標(biāo)。

（二）政策保障

首先，在開發(fā)性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)運作中，強而有力的政府支持手段是必不可少的，是維持開發(fā)性金融可持續(xù)發(fā)展、避免其越位競爭的根本保證。政府為開發(fā)性金融機構(gòu)提供的支持是多方面且完善配套的，是法律、經(jīng)濟、行政等不同手段，直接與間接等多種方式相互結(jié)合、交替使用的綜合體。政府應(yīng)明確開發(fā)性金融的國家信用的本質(zhì)特征，從資金來源渠道、財政援助、立法規(guī)范等方面做好開發(fā)性金融機構(gòu)的堅強可靠的后盾，確保其既不缺位也不越位。

其次，要穩(wěn)固建設(shè)開發(fā)性金融基礎(chǔ)設(shè)施平臺和信息共享平臺。開發(fā)性金融基礎(chǔ)設(shè)施平臺建設(shè)主要是集中在開發(fā)性金融法制建設(shè)、支付結(jié)算體系建設(shè)和征信體系建設(shè)等領(lǐng)域，我國應(yīng)科學(xué)界定并劃分金融業(yè)務(wù)，完善相關(guān)法規(guī)，爭取由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時，還應(yīng)進(jìn)一步加強執(zhí)法水平，實現(xiàn)違法必究。信息共享平臺建設(shè)主要集中于開發(fā)性金融機構(gòu)監(jiān)督管理評級體系和風(fēng)險預(yù)警機制的構(gòu)建等領(lǐng)域。監(jiān)管部門應(yīng)收集原始的數(shù)據(jù)和信息，建立完整的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，充分運用先進(jìn)的分析技術(shù)，對開發(fā)性金融體系進(jìn)行全面的監(jiān)測評估。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極發(fā)展雙邊或多邊的監(jiān)管合作機制。

最后，穩(wěn)步推進(jìn)開發(fā)性金融創(chuàng)新，防范金融風(fēng)險。必須在防范開發(fā)性金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上，對開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新在政策上給予支持和鼓勵，或進(jìn)行政策試驗。這有利于發(fā)揮市場配置資源的高效率性，并且可以轉(zhuǎn)移或分散風(fēng)險。此外，相關(guān)部門應(yīng)該從立法層次和立法內(nèi)容兩個方面進(jìn)一步完善開發(fā)性金融監(jiān)管法律法規(guī)體系。

第一，立法層面方面。系統(tǒng)完善的法律機制是市場經(jīng)濟體制的一個基本運行特征和表現(xiàn)，法律具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性、公正性和約束力。開發(fā)性金融機構(gòu)由于其經(jīng)營業(yè)務(wù)的特殊性，應(yīng)由專門的法律來規(guī)范其業(yè)務(wù)行為，而不在普通銀行法約束之列。大多數(shù)國家都是采用由國家立法機構(gòu)制定和頒布單獨的開發(fā)銀行法等專門法律的形式（吳治民等，2010）。尤其是在市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)和法律制度健全的發(fā)達(dá)國家。一些發(fā)展中國家和國際上的開發(fā)性金融機構(gòu)，以條例、章程之類的規(guī)章制度作為規(guī)范依據(jù)。我國現(xiàn)階段應(yīng)該抓緊制定和頒布一部專門的開發(fā)性金融機構(gòu)法，同時注意這部法律與其它金融相關(guān)法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使它能夠融入我國銀行法律體系。在立法步驟上，可以先制定行政法規(guī)，然后再經(jīng)過修改和完善逐步過渡到一般法律。行政法規(guī)在執(zhí)行力方面雖然比不上一般法律，然而，鑒于我國開發(fā)性金融經(jīng)營和監(jiān)管的總體情況，制定和頒布《開發(fā)性金融機構(gòu)條例》勢在必行。當(dāng)行政法規(guī)實施一段時間之后，再根據(jù)國家的形勢、政策和金融外部環(huán)境，對行政法規(guī)做出修改完善，并在恰當(dāng)?shù)臅r機將其上升為一般法律。除了制定和頒布專門的開發(fā)性金融機構(gòu)法，還應(yīng)制定一些具體可操作的規(guī)章制度，以便形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的開發(fā)性金融法律法規(guī)體系。

第二，立法內(nèi)容方面。開發(fā)性金融機構(gòu)法應(yīng)結(jié)合組織法和業(yè)務(wù)法為一體。它不僅要對開發(fā)性金融的組織結(jié)構(gòu)問題，如組織形式、法律地位、法律性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、設(shè)立、變更、終止的條件與程序、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等作出規(guī)定，還要對開發(fā)性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)與負(fù)債業(yè)務(wù)、財務(wù)與會計、監(jiān)督等問題作出規(guī)范，是開發(fā)性金融機構(gòu)建立和開展業(yè)務(wù)活動，實現(xiàn)其既定經(jīng)營目標(biāo)和宗旨，發(fā)揮其功能作用的法律依據(jù)，也是國家對開發(fā)性金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理的法律依據(jù)。我國的開發(fā)性金融機構(gòu)法應(yīng)涵蓋以下幾方面內(nèi)容：開發(fā)性金融機構(gòu)創(chuàng)設(shè)的目的和功能作用。一般作為正式條款列于法律之首，并根據(jù)我國的具體情況，做出有針對性的規(guī)定。關(guān)于開發(fā)性金融機構(gòu)的法律性質(zhì)或者法律地位、法人資格。應(yīng)規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)屬于特殊公法法人，具有獨立法人地位。明確規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)的資本金為政府出資，同時規(guī)定資本金的最低限額。規(guī)定一般商業(yè)性金融法和其他一些法律不適用于開發(fā)性金融機構(gòu)。確立機構(gòu)設(shè)置原則和人事安排與管理方式，包括對職員行為的限制和處罰細(xì)則。明確規(guī)定除了專門立法外，還必須單獨制定機構(gòu)章程，從而構(gòu)成完整的開發(fā)性金融法律法規(guī)體系。對開發(fā)性金融機構(gòu)的一般業(yè)務(wù)范圍予以明確的界定。規(guī)定資金來源渠道和業(yè)務(wù)操作方法。對開發(fā)性金融機構(gòu)的財務(wù)會計、賦稅減免等做出明確的法律規(guī)定。還要明確特殊的融資原則，明確界定開發(fā)性金融機構(gòu)的監(jiān)管機制。

作者：王曉彧高璐單位：華中科技大學(xué)中國地質(zhì)大學(xué)