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一、我國金融監管運行中面臨的困局

首先，專業化的分業監管遭遇日趨復雜的混業經營所贅，現行獨立的分業監管已經難以適應金融形勢發展需要。隨著金融競爭的加劇，近年來我國各行業間的界限正在變得模糊，國內機構的綜合經營、交叉經營不斷擴大，金融創新和金融經營綜合化趨勢日趨明顯。特別是外資銀行具有很強的國際性，金融交易技術復雜，不但實行混業經營，而且隨著我國銀行業務的逐漸開放，外資銀行將重點經營那些我國較少開展的新型金融業務，如金融租賃、投資組合、保險中介及金融衍生產品。國內金融機構出于市場壓力，也將加快金融創新，推出各種金融衍生產品。由于金融衍生產品具有杠桿性、投機性、高風險性、虛擬性、交叉性和復雜性等特點，決定了市場上的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險和法律風險將大量增加。顯然，目前分業監管制度下，對這些金融控股公司的監管明顯滯后于市場發展，監管觸覺不及，力度打折，很難實現監管的預期目的。

其次，各監管機構各行其是，導致監管遺漏、監管撞車、監管糾紛現象，降低了監管效率。在分業監管模式下，證監、保監、銀監機構均按照自己管轄的專業內容開展監管工作，所以現實中監管對象大都是對準具有主體業務的行業單位，即證監會監管證券經營公司，保監會監管保險公司，銀監會監管銀行業機構，而監管機構對這些單位中除主體業務以外的經營內容不予理會，顯然這就漏掉了主體業務以外的經營內容；從被監管單位考慮，由于各監管機構按照自身的工作安排開展監管工作，現實中也往往造成一定期間內各監管機構輪番對同一單位監管的現象發生；另外，各監管機構在具體監管活動中也難免出現對同一單位監管業務交叉現象，形成同一業務此機構監管定性甚至處罰了而彼監管機構又行監管并定性處罰，出現依據不同而定性分歧現象，客觀上導致監管糾紛現象發生。

最后，互聯網金融的出現加劇了金融行業混業經營的趨勢，也對金融行業當前的分業監管格局提出了挑戰。面對蓬勃發展的互聯網金融，對這一行業的監管應向何處去？監管政策制定時應秉持哪些原則？為了更好地對該行業進行監管，同時推動行業發展，立法層面需要哪些跟進？雖然國務院審改辦公布了“一行三會”行政審批事項的權力清單，但這仍難理清對互聯網金融的監管思路和監管模式。事實證明，目前分業監管模式已經難以適應金融混業運行的現實情況，所以不斷完善金融監管體制，提高監管部門綜合監管能力勢在必行。日前，國務院批復中國人民銀行提交的《中國人民銀行關于金融監管協調機制工作方案的請示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度無疑是解決目前金融監管困局的及時舉措。但從金融運行情況和金融監管狀況來看，目前實施由人民銀行牽頭金融監管協調機制尚面臨一系列問題和阻力，有待于采取必要的法規與措施予以解決和排除。

二、人民銀行牽頭金融監管協調機制面臨的問題和難點

（一）不具備行政制約能力，人民銀行難以統馭監管協調機制國務院批復人民銀行作為金融監管牽頭人，從行政法規角度確立了人民銀行協調金融監管名正言順地位。但是，在尚處于典型官本位的基層監管體系中，人民銀行與轄區各類金融監管機構處于平級，人民銀行不具有協調的行政地位，所以當監管主體之間出現潛在沖突時，一些部門從有利于本部門出發采取一些有損其他部門利益的行動，作為監管牽頭人的人民銀行往往無能為力。

（二）沒有經濟制約手段，人民銀行協調牽頭作用大打折扣人民銀行與其他金融監管組織并列于不同的監管體系，各監管成員之間是平等的，人民銀行對其他成員不具有任何經濟約束手段，所以作為金融監管協調牽頭人的人民銀行在遭遇任何一方金融監管機構缺乏主動性和抵觸性的行為時，其金融監管協調牽頭人的角色和作用便難以有效發揮。

（三）缺乏監管專業人才，人民銀行牽頭監管協調難度大作為監管協調機制的牽頭人，人民銀行必須擁有一支懂政策、精業務的專業人才隊伍，通過具體工作實現和發揮相應作用。但是，就目前基層人民銀行來講，由于人員老化、專業知識陳舊，加上金融創新日新月異，金融交叉業務日益增加，人民銀行監管能力特別是混業經營金融監管能力遠不及要求所需，現實中往往勝任不了具體的金融監管工作。因而在金融監管協調機制中人民銀行統領監管工作和協調各個監管部門之間關系方面難免會形成諸多障礙。

（四）尚無監管信息共享機制，監管協調無米下鍋信息共享是金融監管協調機制運行的載體和前提。然而，目前我國金融監管數據與信息共享機制尚沒有真正形成。由于金融監管的基礎設施建設落后，監管機構之間的信息網絡不能滿足金融監管協調的實際需要，致使監管機構之間缺乏協調溝通的渠道，直接影響到金融監管協調的內容覆蓋和實時運作。

三、加強金融監管協調發展的央行監管隊伍建設

（一）國家授權與推動，奠定央行牽頭金融監管協調機制順暢發展的組織建設基礎成立高于各金融監管機構級別的協調組織，賦予人民銀行作為牽頭人必要的協調制約手段。根據基層金融監管現狀，實現有效監管需完善對監管機構監管行為的約束，所以最有效的辦法是成立一個行政級別高于各監管機構的金融監管協調委員會并由人民銀行牽頭統馭協調，成員包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部、國資委等相關部門。金融監管協調委員會應以維護監管秩序為出發點，就貨幣政策與金融監管政策、金融監管政策和法律法規、金融穩定和防范化解區域性系統性金融風險、交叉性金融產品和跨市場金融創新、金融信息共享和金融業綜合統計體系進行協調。另外，還應對金融監管機構的違法行為以及金融監管聯席會議達成協議的執行情況進行監督。

（二）強化央行監管隊伍建設，提高牽頭金融監管協調能力

1.人民銀行應著手選拔、充實、培養復合型監管人才。為保障有效發揮監管協調牽頭人作用并順利開展監管交流與合作工作，人民銀行金融監管人員不僅要掌握本監管領域的法律法規、政策以及相關金融業務知識，還需要熟悉其他金融監管領域的相關內容。所以，人民銀行應當將復合型監管人才培養納入重要議事日程，通過大力引進金融監管人才、強化監管業務培訓、建立不同監管機構人員工作交流等途徑不斷提高監管人員政策水平和業務技能，以盡快具備金融監管協調機制牽頭人的能力。

2.強化監管信息基礎設施建設。金融監管信息基礎設施建設，包括人民銀行牽頭人對信息的貢獻與統領基礎設施建設、各監管機構內部信息資源共享管理機構基礎設施建設以及監管信息軟件開發等方面。具體內容：一是發揮人民銀行現有信息系統平臺作用，并以此為基礎建立監管成員共享的信息交流機制，使信息交流日常化、規范化和制度化。二是各級監管機構內建立金融信息資源共享管理機構，負責金融監管信息中心監管信息的全面收集、篩選、管理以及信息系統的開發、維護等工作，確保信息共享的長期性、穩定性和安全性。三是針對不同部門的監管職能、崗位和管理層次，進行金融監管系列軟件的開發。

（三）建立央行統領下的金融監管分工機制，理順各監管主體之間的關系監管分工應當包括牽頭人、各監管機構和協調一致監管組織的職責與分工。一是處理好人民銀行與各監管部門職能上的交叉，明確相關職能主導部門及其職責權限，避免因職能交叉出現的相互推諉或監管重疊現象。如人民銀行為銀行業金融機構金融數據統計匯總機構和金融數據對外機構，銀監會統一使用由人民銀行匯總的金融統計數據，充分發揮信息共享機制的作用，避免金融機構重復報送弊端，減輕金融機構負擔。作為監管協調機制牽頭人，人民銀行也應當是監管信息共享平臺的牽頭人，人民銀行要利用金融信息系統，整合各系統數據和信息，對接各金融監管部門的信息系統，使各方充分掌握連續性的貨幣政策和金融監管信息，共同維護金融穩定。二是各金融監管部門應合理分工，加強配合，實施有效監管和規范監管，形成監管合力，避免各自為政、各行其是的弊端，各金融監管部門在監管中出現的矛盾要及時提交金融監管委員會協調。三是建立健全協調一致的金融監管組織。近年來，銀行業、證券業、保險業之間的業務相互交叉現象越來越復雜，為避免重復監管和監管真空，有必要通過協調一致的監管組織實施監管，所以成立一個跨監管部門的金融監管協調機構勢在必行。專門負責交叉機構和交叉業務的監管工作，客觀上避免了重復監管、遺漏監管和推諉監管現象的發生。

（四）發揮央行分支機構在中央與地方雙層金融監管模式下的協調作用目前，我國金融監管主要集中在中央層面，如“一行三會”為主體的頂層垂直監管模式。在此框架下，各地分支行或派出機構的監管行為基本上是始于頂層統一安排，統一行動，由分支機構或派出機構根據地方金融運行實際情況主動開展的金融監管活動少之又少。另外，隨著我國市場化改革的推進以及行業準入政策的進一步放寬，近年來地方層面的微型金融機構數量越來越多，經營行為越來越活躍。以小額貸款公司為例，根據央行數據顯示，截至2013年末，全國共有小額貸款公司7839家，貸款余額8191億元，全年新增貸款2268億元；從2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。微型金融機構數量的遍地開花與機構分布地方性失衡現象，客觀上導致不同地區金融運行特點迥異與監管負擔的輕重不均。如何根據本地區金融運行特點開展金融監管活動，確保轄區金融穩健發展？構建中央和地方兩個層面的金融監管模式，強化分支機構、派出機構以及地方層面的金融監管比重，無疑是解決當前我國金融監管困局的最得體、最應時的選擇。啟動中央和地方兩個層面的金融監管模式，必須發揮人民銀行基層行在工作協調、信息溝通與業務指導方面的作用。只有這樣，才能確保中央與地方金融監管相向而行，工作順暢，取得預期的監管效果。

（五）充分利用有利于金融監管協調發展的外延因素一是完善監管協調機制與政府有關職能部門之間的協調合作。在理順上述各機構之間關系的基礎上，合理、清晰地界定各機構職責，主次分明，建立一個高效的監管協調機制。二是建立金融監管機構與金融同業協會和其他社會中介機構如會計師事務所、資信評級機構等之間的協調合作。這樣既可以發揮中介機構的專長，又可以彌補監管資源有限的缺陷，從而有效地降低監管成本，提高監管效率。三是將地方政府部門納入金融監管協調機制，防范金融風險營造良好金融生態環境。四是建立金融網絡平臺，強化互聯網金融監管建設。從防止發生系統性風險和區域性風險出發，考慮互聯網金融業務風險管理的各個環節，即風險識別、風險排查、風險量化、風險定價、風險防范和應急預案，嚴守風險底線；注重互聯網中金融消費者的保護工作，從滿足消費者需求出發，防止經營者侵犯消費者權益行為；注意法律邊界，法律底線，嚴禁互聯網金融演變成非法集資、集資詐騙的活動場所。

作者：曹士剛史長文張貴友單位：中國人民銀行樂亭縣支行