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金融整治（或整頓、整改等）是我國金融監管中一種常見現象。對于金融市場中具有較強普遍性且已產生較大社會危害的行為，監管部門通過限制或禁止交易、追究相關主體行政或刑事責任及重構相關市場規則等方式予以整治，此舉往往被視為懲戒相關主體與行為、恢復市場交易秩序與公共利益及處置金融問題與危機所必需的。但同時，金融整治中慣用的“運動式”“一刀切”等行為模式與方法，以及干擾市場機制及規則、治標不治本、對投資者合法權益保護不足等負面效應與問題，也屢遭學界和市場詬病。近年來，P2P網貸風險專項整治引起了社會各界的廣泛關注，是我國近期金融整治的一個典型樣本。考察金融整治的實踐不難發現，其不僅僅是一種行政處罰，而且是具有多元功能和目標的綜合性金融監管行為。我國金融市場環境及金融監管體制的特殊性，也使得金融整治的改進不能只依賴控制金融監管機構及其權力，而應該基于整體主義的理念和視野，從監管、產業、投資者之間的利益平衡出發，尋求綜合性的法律治理路徑。

一、金融整治具有止損、威懾和發現規則等重要功能

首先，金融整治能夠避免已有的問題和危機惡化。金融整治的起因一般是發生了市場主體規模性的欺詐、侵權等違法或犯罪行為；或者雖然尚無直接、具體的監管規則和判準，但是基于市場行為引發了群體性事件、損害市場安全和公眾利益等負外部性結果而啟動整治（實踐中以后者居多）。在此情況下，以強制性、禁止性內容為核心的整治能夠產生遏制風險源頭、避免損失擴大之客觀效果。P2P網貸產業之所以引發整治，除了直接實施集資詐騙、非法吸收公眾存款的“取締類”平臺外，“整改類”平臺的主要風險源于平臺直接借入資金或發行理財產品自融，違反了整治規則對“信息中介”的限定。P2P網貸產品具有極強的利益誘導性，因而參與者眾多，而且其風險控制對于增量利益有較強的依賴，故即使發生危機，平臺也慣于通過擴大參與者的方式隱匿和轉嫁風險。而投資者為了暫時滿足當下的個人利益或避免個人利益在當下受到損失，也傾向于配合擴大參與者的規模，從而有意無意地參與“擊鼓傳花”“割韭菜”等游戲。這確實屬于由市場配置資源產生的負外部性，具有內生性和客觀性，需要法律加以干預。以結果為基礎和導向的金融整治在此意義上的止損功能無疑具有重要的意義。其次，金融整治能夠對整個產業形成威懾。金融市場的復雜性、專業性和變動性導致監管規則的滯后成為常態。P2P網貸風險整治的起因，無論是平臺異化為非法吸收公眾存款和集資詐騙等違法犯罪的工具，還是超越信息中介實施自融、資金池、擔保等行為后，無力向投資者兌付和償還，根本上都是源于在缺乏直接、具體監管規則的情況下，平臺利用吸收資金便捷、資金回報快捷和監管寬松等因素，從借貸中介異化成“超級借款人”，直接借入資金，抑或通過發行理財產品吸入資金，繼而通過資金錯配形成杠桿效應向眾多債務人放貸，并通過持續自融、擴大借貸規模等方式維持運營和獲利。從實踐觀察，P2P網貸風險爆發的原因，比例最低的是債務人不能還款，即違約；其次是平臺為了抽取高額傭金而放棄對債務人的風險控制；比例最高的則是平臺利用自融和錯配形成的資金池進行投資后失敗，或是非法挪用、侵占投資者資金，最終導致無法償還大規模的投資者資金，釀成群體性事件。整治直接限定P2P網貸平臺的經營范圍和業務規則，明令禁止平臺介入資金借貸，堵塞了資金錯配這一平臺漏洞，對市場的威懾作用明顯。最后，金融整治的規則創造功能有助于“發現”和“生成”新的產業規則。金融監管一是不能止于行政許可，二是不能止于應急處置，因為準入控制和結果導向均無法對市場運行的整個流程形成監管。實踐中產業自發形成的運行規則具有更高的效率，相對而言也具有更低的實施成本，但同時也容易形成整個行業的負外部性，引發“公地悲劇”。這些因素往往導致監管規則與市場自身規則的斷裂，引致監管效率低下、選擇性監管干擾市場預馮輝|金融整治的法律治理期、激發市場規避等困境。盡管對監管機構而言，金融整治具有創造規則的立法功能主要出于為應急性強制或處罰提供依據之需要，但其客觀上也為發現和生成更直接、更具體、更貼近產業運行實際的監管規則創造了契機。整治以結果為導向，群體性事件的發生提升了市場和社會對政府干預的訴求及認同，也為新規則的生成打開了空間。金融整治在發現規則上的重要價值不容否認。

二、金融整治存在投資者保護缺失、安全與效率失衡、監管意志替代市場判斷等弊端

首先，金融整治雖能產生止損的效果，但對投資者的保護則明顯不足。重懲罰、輕救濟，對經營者的處罰與對投資者的賠償相分離，是我國現行金融監管體制的一大特點，也是將監管主要定位于行政許可和行政處罰的“管控式監管”模式之集中體現。金融整治的止損效果主要依賴對市場主體及其經營能力的限制和禁止，避免增加投資者新的損失。但是，對投資者已有的損失如何救濟卻鮮在整治的考量范圍之內。在P2P網貸風險專項整治過程中，整治的工具從分類整頓到行政許可（備案、驗收），再到平臺清退、風險出清，市場準入、行政許可和行政處罰等不斷得到了強化，而對投資者的保護卻很少出現在整治各階段的政策和規范之中。金融整治并不必然排斥投資者救濟，甚至可以實現規模化、低成本和高效率的救濟，但以行政手段為核心的整治，無法為投資者保護提供必需的制度、機構等公共產品支持。對整治進度、“三降”管制的量化偏好和急于求成，導致整治事實上成了投資者損失的直接原因之一。投資者應承擔的正常的商業風險與整治帶來的政策風險發生混同，監管實際上承接了平臺風險控制失敗的部分后果，對投資者保護的顯著不足弱化了金融整治的實際效果（尤其是社會認同）。其次，金融整治能夠對市場形成威懾，但對安全與效率的考量往往處于失衡狀態。金融市場對安全和效率的訴求并重，決定了金融監管應當在安全與效率之間維持平衡。金融產品和服務的杠桿性放大了市場的逐利性，而監管規則的滯后和模糊等問題又會刺激經營者對效率、利益的過度追求，最終釀成金融問題和危機，引發金融整治的介入。將“市場決定資源配置”錯誤地理解為政府與市場應當分離、監管只能扮演“守夜人”角色（主要履行處罰職責），確實提高了市場的效率，但同時也導致了監管對安全的過度敏感——只要市場出現問題和危機（尤其是市場行為引發大規模投資者損害），馬上通過“一刀切”“運動式”“整風式”的方法，以行政許可、行政強制、行政處罰等手段對市場進行全面整頓、限制和禁止。與處理監管和投資者保護之間的關系一樣，此時安全與效率也被割裂了。但是，金融市場的安全與效率是無法割裂的，以割裂二者為基礎的金融整治，威懾效應高度依賴行政手段，導致整治標準看似明確，實則治標不治本，“按下葫蘆浮起瓢”；整治效果看似立竿見影，但實際效果存在很大的不確定性。比如，對P2P網貸的整治標準采取了簡單的“兩分法”，要么只做信息中介，要么轉型為網絡小額貸款公司。但是，在信息中介與現存的P2P網貸平臺經營范圍差距過大、網絡小額貸款公司監管標準又不明確的情況下，整治的實際效果便轉化為迫使現有的P2P網貸平臺快速清退。從數據上看，P2P網貸增量確實在減少、不符合信息中介的業務確實在消亡，甚至發展到各地監管機構以轄區內已經取締P2P網貸業務為整治成果的標志，但與此同時，因整治期限和“運動式”監管所迫而導致的問題和危機也隨之增長。以結果為標準的金融整治，在邏輯上盡管可以因應急之需而犧牲效率、保障安全，并以此尋求實質合法性及合理性支持，但其實際效果往往導致包括經營者與投資者在內的整個市場利益受到過度甚至是不必要的犧牲。最后，金融整治具有“發現”和“生成”規則的功能，但往往以監管意志替代市場判斷。因市場主體嚴重違反既有法律規范的明確規定、釀成金融問題和危機而引發集中金融整治的比例并不高，以P2P網貸風險專項整治為例，金融整治的發生往往是因為監管規則缺失或模糊，特定領域金融市場的供求雙方因追求利益最大化而滋生過度風險并釀成金融問題和危機。整治的同時也是市場規則重構的過程，就此而言，這也是一種制度變遷的進路。然而，整治以結果為導向，為了強化止損和威懾效果，高度依賴行政許可、行政強制和行政處罰等手段，習慣于通過“運動式”“整風式”監管追求監管效率，就容易導致監管意志對市場判斷的替代。依循市場邏輯，市場創新往往先于監管而發生，在不違反既有法律規范、未引發金融問題和危機的情況下，市場供求雙方自發形成的規則是風險控制效果相對較好、運行成本相對較小的規則。在這種市場規則基礎之上形成的監管規則，能夠與前者形成銜接，從而在降低監管成本、提高監管效率的情況下維持和增進市場效率。但是，金融整治環境下規則的形成邏輯是以全盤否認既有的市場實踐及供求雙方的利益訴求為核心的，不僅會導致巨大的執法成本，還會引發監管與市場的對立。融監管與普通治安管理處罰的一個重要不同是，前者事實上內生于市場可持續發展這樣一個整體，監管與產業利益不可能也不應當完全對立。監管無法替代市場滿足投資者的利益訴求，其終極目標不應當是處罰經營者乃至“市場出清”，而應當是保護經營者的預期和投資者的權益。金融市場規則確實不應任由市場自生自發而形成，但馮輝|金融整治的法律治理即便是在風險失控、出現金融問題和危機而須予以整治的情況下，也不應以監管意志任意替代市場判斷，導致對市場實際運營規則和投資者實際需求的忽視，進而陷入監管的治亂循環。我國P2P網貸產業濫觴于企業（及個人）融資難、公眾投資者（追求較高回報）投資難的大背景下，絕大部分P2P網貸平臺從一開始就是集中介、借貸、資管、擔保等眾多業務于一體，并且在改善上述兩個指標上取得了不容抹殺的成績，也形成了相應的風險控制機制。P2P網貸風險整治以強制性的“兩分法”為前提，對P2P網貸產業的現狀具有顛覆效應，應當給予市場消化的時間，而不應以行政力量過度追求整治效率。整治應當大力完善P2P網貸轉型所需要的公共產品，避免整治形成新的市場恐慌、監管反而成為負外部性的重要來源。

三、金融整治應定位于綜合性金融治理機制并強化公共

產品供給和利益平衡金融整治不能只局限于集中性的行政處罰，在強調事后監管的背景下，金融整治應當定位于以規則重構為核心的金融綜合治理，應以公共產品供給的理念強化金融整治過程中監管、產業與投資者之間的利益平衡。金融整治往往以金融市場發生問題和危機作為啟動的場景，也慣于集中使用整頓、關閉、吊銷營業執照、罰沒等行政處罰方式，因而具有濃厚的行政處罰色彩，但不應只局限于此。即使對諸如非法吸收公眾存款、集資詐騙等在形式上有明確規范依據和判例依據的金融整治，也屢屢出現對依據合理性（實質合法性）的質疑。諸如P2P網貸風險整治這樣規范依據不明確、整治主要依據結果標準、通過重構規則整飭行業秩序的整治行為，必然會引起更大的爭議。這并非全是市場主體基于“法不責眾”的誤解，而是體現出金融監管的特殊性：金融市場本是監管、產業和投資者的利益共同體。將整治局限于處罰，實際上是將監管與產業對立，處罰越嚴格，長遠來看就越會激發更多的規避。而在整治輕視投資者保護的情況下，處罰越嚴格，監管與投資者的割裂就越嚴重，投資者對整治也會愈發缺乏認同。是市場供給而不是監管滿足投資者的利益訴求，從長遠看，行政化整治留下的市場供給空白極易成為下一次問題和危機的源頭，陷入“一放就亂、一管就死”的惡性循環。近年來，金融監管體制改革的取向是淡化事前審批、強化事中事后監管。金融市場中經營者與投資者之間存在的信息不對稱同樣存在于金融市場與金融監管機構之間。經濟基礎決定上層建筑，不斷壯大且可持續的金融產業利益實際上構成了監管的基礎和前提。金融市場需要創新，金融監管亦然。監管不能僅著眼于對市場的約束和控制，更要對市場形成足夠的激勵。對于千變萬化、復雜又專業的金融市場，監管機構對于規則合理性的判斷能力往往并不比經營者和投資者更強，因此通過事后監管以保持適度寬松、允許試錯和容錯，是監管和市場共同的客觀需要。但是，應該看到，金融市場交易具有規模性，個別或局部的負外部性往往危及整個市場乃至社會，故而需要構建合理、有效且有“硬度”的監管規則以保持過程威懾，并在出現問題和危機等不良結果時能夠及時介入。相比依據已有的監管規則對個別違法行為予以處罰，對于市場在監管規則不明確的情況下出現的具有普遍性的問題和危機予以集中整治，無疑更具重要意義。整治不僅可以因規模化處理而提高處罰效率、降低處罰成本，而且其在重構規則層面的功能更為重要。在處理問題和危機的過程中推進監管規則的形成，更容易獲得市場尤其是投資者的認同。從規則及制度變遷的角度看，制度經濟學將制度變遷分為強制性制度變遷（政府主導）和誘致性制度變遷（市場形成），但兩者之間并非對立關系。轉型國家的改革實踐已經證明，政府主導的以市場為導向的改革，可以促進和實現二者的銜接與融合，對金融市場的事后監管策略也具有這樣的應然功能，金融整治不僅是對金融問題和危機的應急處置方法或集中處罰形式，而且是集止損、威懾、規則重構于一體的綜合性金融治理機制，是推行金融市場事后監管的重要保障。現代金融市場對監管的要求不止于許可、強制和處罰，而是要求監管能夠內生于市場，通過發現、確立和執行規則，消弭和抑制市場的負外部性，減少交易費用，增進產業和社會的整體利益。監管不能止于管控，而應定位于綜合性的金融治理，以整體主義為理念和方法論，促進監管、產業和投資者之間的利益平衡，增進社會整體利益。監管機構的核心角色在于為金融市場提供公共產品，包括準入與交易規則、產品與服務標準、權利與義務分配、信息披露與信用等級管理、糾紛解決與賠償責任、激勵和處罰機制等。監管機構不能壟斷前述公共產品的供給，更不能以自己的意志和利益訴求取代市場的訴求和判斷，而應基于社會整體利益的立場，促進監管規則、行業性規則與經營者內部規則的銜接與轉化，促進公共產品供給主體的多元化，從而實現制度變遷中強制性與誘致性的融合（公私融合）。金融整治作為特殊場景下的金融治理機制和行為，面臨的情勢往往是監管規則缺失或既有的監管規則失敗，且產業利益和投資者利益均受到重大損害，監管肩負的目標也因此更加多元化。整治中形成的規則依據往往成為未來監管規則的基礎，其對于整個市場的影響無疑更加舉足輕重，應以公共產品供給的理念強化金融整治過程中監管、產業與投資者利益的平衡。

作者:馮輝 單位:對外經濟貿易大學法學院