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政府追求政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧的利益偏好迫使政府進(jìn)行制度創(chuàng)新

中國(guó)的民間金融制度供給從來(lái)都不是以經(jīng)濟(jì)利益最大化作為優(yōu)選目標(biāo)。王曙光、鄧一婷的研究表明，政府的利益偏好直接影響了民間金融的演化路徑。政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，即使知道民間金融的實(shí)際邊際產(chǎn)出貢獻(xiàn)率和效率高于正規(guī)金融，去仍然要抑制民間金融，以達(dá)到擴(kuò)張自我控制力的目的。張杰也認(rèn)為只要國(guó)家從金融產(chǎn)權(quán)壟斷形式的擴(kuò)展中所獲收益大于所付成本，國(guó)家就會(huì)千方百計(jì)地設(shè)法維護(hù)其金融產(chǎn)權(quán)的壟斷性。因此，政府的制度供給首先考慮的是自身的利益實(shí)現(xiàn)，從溫州民間金融試點(diǎn)的時(shí)間選擇來(lái)看，我們基本可以判斷，政府的利益偏好于社會(huì)的和諧穩(wěn)定、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的控制力，如果這些目標(biāo)受到了威脅，政府會(huì)考慮強(qiáng)制性制度供給，而社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益則處于次要位置。在試點(diǎn)之前，溫州的民間金融已經(jīng)急劇膨脹，據(jù)2011年《溫州民間借貸市場(chǎng)報(bào)告》顯示，溫州民間融資額高達(dá)1100億元，9O%的家庭和60％的企業(yè)參與民間借貸。毫無(wú)疑問，這么龐大的資金在體制外運(yùn)行嚴(yán)重影響了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益；但是，更為重要的問題是，參與人群眾多，高利貸盛行，創(chuàng)造暴富神話的同時(shí)也在制造企業(yè)倒閉的悲劇，資金不斷逃離生產(chǎn)領(lǐng)域而進(jìn)入投機(jī)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)泡沫持續(xù)放大，借貸環(huán)節(jié)的任何一個(gè)鏈條斷裂就極易演化為群體性事件，沖擊社會(huì)秩序。據(jù)報(bào)道，2012年上半年，浙江省法院受理了民間借貸糾紛案58037件，涉案標(biāo)的額高達(dá)283．9億元，案件數(shù)量是2007年以來(lái)的最高點(diǎn)。民間借貸案增長(zhǎng)最明顯的是溫州、舟山以及湖州地區(qū)，增幅分別達(dá)到了96．42、87．37和57．61。2007年浙江東陽(yáng)吳英案集資額達(dá)7．7億多，2011年溫州的施曉潔案集資額達(dá)8億多，浙江中江控股高利貸借款30億元無(wú)力償還，這些巨額非法集資案和民間借貸糾紛震驚了全國(guó)，對(duì)政府加速民間金融制度的創(chuàng)新施加了巨大的壓力。也就是這一段時(shí)期，政府頻繁開展民間金融調(diào)研，決定將溫州作為試點(diǎn)城市，建立民間融資備案管理和檢測(cè)制度，發(fā)展新型金融組織，研究開展個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)，探索便捷的直接投資渠道等一系列措施。這些措施之所以會(huì)選擇溫州試點(diǎn)，一方面是溫州的民間借貸規(guī)模龐大，另一方面則是溫州的游資缺乏投資渠道，炒房團(tuán)、炒煤團(tuán)四處出擊，放大了經(jīng)濟(jì)泡沫，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序帶來(lái)負(fù)面影響，威脅社會(huì)穩(wěn)定和和諧，迫使政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。

政府缺乏內(nèi)在動(dòng)力推動(dòng)民間金融制度變遷，重大危機(jī)驅(qū)動(dòng)制度變遷

政府缺乏內(nèi)在動(dòng)力進(jìn)行民間金融制度創(chuàng)新，一方面是為了維持國(guó)有金融的壟斷地位，保持政府對(duì)資源的絕對(duì)控制權(quán)，另一方面則是由于決策者的天然惰性使然。Bromley認(rèn)為，公共決策者經(jīng)常采取使損失最小化的行動(dòng)，而不是收益最大化的行動(dòng)。中國(guó)的政府官員有任期的限制，制度變遷帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和成本需要在任期內(nèi)消化，而制度變遷的收益卻可以延續(xù)到下一任官員，因此大部分的決策者沒有動(dòng)力推動(dòng)制度革新。除非出現(xiàn)重大危機(jī)產(chǎn)生足夠的外力迫使其實(shí)施變革，政府才會(huì)啟動(dòng)“危機(jī)驅(qū)動(dòng)”式的制度變遷0[63以溫州為代表的民間金融顯然遇到了借貸信用危機(jī)(見上文)，直接威脅到了政治穩(wěn)定，到了非改不可的時(shí)刻。諾思悖論也認(rèn)為，政府推動(dòng)的憲法演變(強(qiáng)制性制度變遷)有兩個(gè)目的，一是界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的壟斷租金最大化，二是降低交易費(fèi)用，增加國(guó)家稅收，兩者相悖，導(dǎo)致制度鎖定在低效率狀態(tài)。中國(guó)推動(dòng)民間金融強(qiáng)制性制度變遷，既不是為了第一個(gè)目的，也不是為了第二個(gè)目的。如果為了增加壟斷租金，政府應(yīng)該將所有的民間金融收歸國(guó)有，減少或者剝奪民間資金的產(chǎn)權(quán)。阿爾欽和德姆塞茨的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是擁有者對(duì)其資源用途的選擇權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收人權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)等。顯然，改革前的民間資金受到了投資權(quán)、籌資權(quán)的限制，產(chǎn)權(quán)不完整，溫州民間金融改革對(duì)民間資金的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行新的界定，增加了資金的收入、轉(zhuǎn)讓、處置等自由交易權(quán)，可見，政府不是減少而是增加了民間資金的產(chǎn)權(quán)和自決權(quán)，獲取壟斷租金并不是制度變遷的目的。同樣，制度變革的主要目的也不是為了降低交易費(fèi)用和增進(jìn)效率，當(dāng)然，制度實(shí)施有可能實(shí)際提高了效率，但是主觀目的顯然不在于此。比如，單從資金配置效率來(lái)考量，民間金融就遠(yuǎn)超國(guó)有金融，體現(xiàn)在民間金融支撐民營(yíng)中小企業(yè)，國(guó)有金融支持國(guó)有企業(yè)，前者用不到40％的銀行貸款，創(chuàng)造出超過8O；，6的產(chǎn)值，后者用6O9／5的銀行貸款，產(chǎn)出不足2O％的產(chǎn)值，資金效率一目了然。如果改革首先考慮經(jīng)濟(jì)效率的話，則民間金融的制度改革理應(yīng)在2O世紀(jì)9O年代早期民營(yíng)經(jīng)濟(jì)起飛的階段進(jìn)行，而不是滯后2O年發(fā)生。可見中國(guó)的民間金融制度強(qiáng)制性變遷并不符合諾思早年的研究結(jié)論，而是典型的危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的制度變遷。這種危機(jī)始于2008年的全球經(jīng)濟(jì)急轉(zhuǎn)直下，中國(guó)的民營(yíng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，資金大量地流人投機(jī)領(lǐng)域，民間借貸席卷全國(guó)，城市和農(nóng)村、沿海與內(nèi)地，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無(wú)一幸免。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家海曼•明斯基認(rèn)為：投機(jī)性融資所占的比重越大，經(jīng)濟(jì)中總的安全邊際就越低，金融結(jié)構(gòu)就越脆弱。中國(guó)式的次貸經(jīng)濟(jì)危機(jī)已經(jīng)到了危險(xiǎn)的邊緣，驅(qū)動(dòng)政府果斷決策，推動(dòng)民間金融制度變遷。

多個(gè)要素市場(chǎng)出現(xiàn)了扭曲迫使政府變更制度

彭美玉等在談到強(qiáng)制性制度變遷的邊界問題時(shí)，認(rèn)為當(dāng)一個(gè)要素市場(chǎng)不完全時(shí)，通過誘致性制度變遷并不會(huì)導(dǎo)致資源配置的扭曲，只會(huì)改變不同行為主體的利益分配oEZ]誘導(dǎo)性制度變遷可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)獲利機(jī)會(huì)，譬如諾思和托馬斯在《莊園制度的興起和衰落》中論證了歐洲中世紀(jì)莊園制的衰落過程，從對(duì)人的產(chǎn)權(quán)到對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，是人口增加和土地稀缺性增加導(dǎo)致土地相對(duì)價(jià)格提高的結(jié)果。這也是土地要素市場(chǎng)不完全帶來(lái)的誘致性制度變遷，農(nóng)民投入土地獲得的回報(bào)低于市場(chǎng)回報(bào)，報(bào)酬壓力使農(nóng)民脫離莊園轉(zhuǎn)而到市場(chǎng)尋找機(jī)會(huì)，最終改變了不同主體的利益分配格局。而強(qiáng)制性制度變遷產(chǎn)生的前提是兩個(gè)或兩個(gè)以上要素市場(chǎng)不完備造成獲利機(jī)會(huì)不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，聯(lián)系到中國(guó)的民間金融制度變遷，我們發(fā)現(xiàn)中央政府下定決心規(guī)范民間金融，與高利貸案頻發(fā)以及大量的企業(yè)主跑路潮密切相關(guān)，中小企業(yè)主為什么會(huì)出現(xiàn)跑債問題呢?從制度變遷的角度，我們認(rèn)為現(xiàn)時(shí)的民營(yíng)中小企業(yè)面臨了多重要素市場(chǎng)的不完備，正規(guī)金融資金難以獲得，民間資金市場(chǎng)價(jià)格扭曲，土地租金的政府壟斷，勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格迅速升高(注：最低工資限制、工人的社保要求，工資不完全是供求決定)，再加上金融危機(jī)帶來(lái)的產(chǎn)品需求市場(chǎng)全面萎縮，民營(yíng)中小企業(yè)陷入了自我剝削的尷尬境地，資金借貸和工人聘用越多，生產(chǎn)規(guī)模越大，利潤(rùn)越薄甚至虧損，企業(yè)主只得放棄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)而選擇其他回報(bào)率高的領(lǐng)域，比如從事實(shí)業(yè)的企業(yè)主由于無(wú)法獲得預(yù)期回報(bào)，直接將資金投入到民間借貸以獲取高利潤(rùn)，進(jìn)一步放大了經(jīng)濟(jì)泡沫；勞動(dòng)力市場(chǎng)扭曲會(huì)使企業(yè)主隱性聘用員工，為了逃避員工保險(xiǎn)和工資制約，不簽定正式合同卻存在實(shí)際用工關(guān)系等等。民營(yíng)中小企業(yè)無(wú)力償還債務(wù)，生存狀況惡化進(jìn)而采取各種極端行為，如企業(yè)主自殺、逃債、大量解雇員工等等，帶來(lái)社會(huì)動(dòng)亂，增加了社會(huì)成本，迫使政府采取措施變更制度。

強(qiáng)制性制度變遷之前充分的誘致性變遷，為正式制度建立奠定了基礎(chǔ)

諾思在制度的路徑依賴?yán)碚撝袕?qiáng)調(diào)文化、政治累積對(duì)制度變遷的影響。不確定性、政治協(xié)商困難等問題使政府在短期內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效的能力非常有限，他認(rèn)為后發(fā)展國(guó)家必須做好準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)制度轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期性和艱巨性。體現(xiàn)在中國(guó)的民間金融領(lǐng)域，制度變革是典型的漸進(jìn)式改革，政府并沒有在一開始就從制度上完善民間金融，而是通過民間金融組織自身不斷試錯(cuò)、不斷休正，通過充分的誘致性制度變遷之后，形成了穩(wěn)定、明確的制度需求和行業(yè)規(guī)則，經(jīng)由政府的調(diào)研分析，才從制度上予以確認(rèn)和規(guī)范。這一漫長(zhǎng)的自發(fā)制度變遷過程，帶來(lái)的好處之一是減少了制度突變的轉(zhuǎn)換成本和建構(gòu)成本，減少了社會(huì)的動(dòng)蕩不安，好處之二是帶來(lái)了非正式制度的潛在變化，體現(xiàn)在人們的價(jià)值觀、倫理、習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)的漸變，比如最初人們不信任私人錢莊，覺得是投機(jī)倒把的行為，到后來(lái)漸漸地接受并且學(xué)會(huì)如何投人其中并區(qū)分優(yōu)劣，從意識(shí)形態(tài)上有了改變后，正式制度變遷發(fā)生時(shí)，就可以以較小的摩擦成本嵌人到非正式制度中。如同西方發(fā)達(dá)國(guó)家的制度移植到發(fā)展中國(guó)家難以成功一樣，正式制度的強(qiáng)制性變遷需要非正式制度提供土壤，否則容易出現(xiàn)不適應(yīng)。在民間金融強(qiáng)制性制度變遷之前，充分的誘致性制度變遷完成了非正式制度的轉(zhuǎn)變，并且積累了強(qiáng)大的制度需求，市場(chǎng)主體有了非常清晰的利益訴求，進(jìn)行強(qiáng)制制度變遷就成為眾望所歸、水到渠成的事情。

利益集團(tuán)持續(xù)施壓推動(dòng)制度變遷

強(qiáng)制性制度變遷過程也是利益集團(tuán)角力的過程，民間資金所有者、地方正規(guī)金融、民營(yíng)中小企業(yè)持續(xù)對(duì)政府施壓推動(dòng)正式制度變遷。一方面溫州的民間資金規(guī)模大，據(jù)估算，2010年民間流動(dòng)資本達(dá)6000億，每年以14的速度持續(xù)增長(zhǎng)，大規(guī)模的資金需要尋找高利潤(rùn)的出口，而目前高利潤(rùn)主要集中于鐵路、能源等壟斷性行業(yè)，投資門檻高且風(fēng)險(xiǎn)大，阻礙了民間資本的進(jìn)人，民間資金所有者苦于找不到投資渠道。另一方面，占總數(shù)99的民營(yíng)中小企業(yè)籌資困難，正規(guī)金融渠道不暢，民間資金又成本過高，中小企業(yè)的生存發(fā)展直接影響到地方政府的財(cái)政稅收能力，獲得更暢通的資金支持成為中小企業(yè)和地方政府的利益訴求。除此而外，規(guī)模龐大的民間資金影響了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果，也沖擊了正規(guī)金融的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，民問資金主要流向房地產(chǎn)等泡沫成分高的行業(yè)，正規(guī)金融資金能力不足，難以支撐大型企業(yè)的升級(jí)改造需要，如何讓資金走向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)是正規(guī)金融關(guān)注的問題。疏導(dǎo)民間資金，讓民間資金有盈利空間的同時(shí)，盡量轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，支持民營(yíng)中小企業(yè)的發(fā)展，沿共同利益方向的民間金融制度變遷才能被利益集團(tuán)接受。

本文作者：徐軍輝作者單位：廣州大學(xué)