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國債是政府應(yīng)對政府赤字的主要方式，國際化對于國債市場未來發(fā)展具有重要的現(xiàn)實價值。境外投資機構(gòu)增持國債是對我國經(jīng)濟發(fā)展前景的看好，對國債市場發(fā)展和金融開放具有積極的促進作用，但在此過程中也蘊含著一定的風險，國際債券市場曾出現(xiàn)過因國際化進程過快而造成整體運行不穩(wěn)的情況。本文首先介紹世界主要國家國債市場化經(jīng)驗，然后詳細分析了我國國債國際化進程情況，最后從兩個方面提出了我國國債市場國際化推進建議。

一、國債市場國際化經(jīng)驗介紹

（一）主要國家國債市場化情況

發(fā)達國家國債市場化水平較高，海外部門持有發(fā)達國家國債的比重也相對較高，2019年，在發(fā)達國家中海外部門持有法國國債的比重為55%，持有德國國債的比重為48%，持有英國和美國國債的比重為29%，持有加拿大國債的比重為27%，持有日本國債的比重僅為13%。在金磚國家中，南非和俄羅斯國債市場國際化程度較高，境外投資者持有國債的比重分別為37%和21%。在南歐國家中，境外投資者持有葡萄牙國債的比重最高，為52%；持有西班牙和希臘國債比重基本相當，分別為46.34%和43%；持有意大利國債的比重為32%。當前國債市場國際化程度歐洲和美國程度較高，而新興市場國家國債市場化程度相對較低。

（二）美國政府債券市場化經(jīng)驗

美國政府債券市場初期主要用于籌集開發(fā)資金，由于國內(nèi)資本稀缺，美國政府債券主要通過高額利息吸引國外的投資者，因此可以說美國政府債券市場從誕生之日起就具有開放性的特點。為規(guī)范政府債券市場，美國分別于1933年和1934年頒布的《證券法》和《證券交易法》明確了政府債券市場的核心發(fā)展理念。第二次世界大戰(zhàn)后，以美元為核心的國際貨幣體系建立，由于美國相對于其他各國貿(mào)易逆差的加大，世界其他各國被迫購買美國國債以確保外匯水平，這也在一定程度上加速了美國國債市場的發(fā)展。在全球貿(mào)易的推動下，由貿(mào)易逆差流出的美元又通過國債市場回流，這一機制成為美國政府應(yīng)對財政赤字的主要手段。1971年美元與黃金脫鉤，世界經(jīng)濟進入發(fā)展快車道，對石油等能源的需求快速增長，在此背景下美國實施“外國官方附加發(fā)行”制度，以平均發(fā)行利率對OPEC組織定向發(fā)行國債，這進一步加大了美國國債市場的規(guī)模，1984年美國出臺的《赤字削減法案》取消了非美國居民獲得利息和股息需要繳納預(yù)提稅的規(guī)定，境外投資者持有美國政府債券的成本進一步降低，投資意愿進一步增強。截至2019年年底，美國國債市場規(guī)模達到19.02萬億美元，其中境外投資者持有占比超過1/3，美國國債成為很多國家外匯儲備的最優(yōu)方式。

（三）歐洲政府債券市場化經(jīng)驗

20世紀80年代，在全球經(jīng)濟一體化的大背景下，全球貿(mào)易往來更加頻繁，對金融自由化有更為迫切的需要，歐洲各國加大了政府債務(wù)對外開放的步伐。德國允許居民購買外國證券，并取消了外國居民購買本國債券需要支付25%利息預(yù)扣稅的規(guī)定，取消以馬克為單位歐洲債券的發(fā)行規(guī)模和發(fā)行時間限制，這些措施大大提升了德國政府債券的國際化和流動性水平。歐盟成立后，歐元區(qū)政府債務(wù)市場完成整合，歐洲國家間的資本流通障礙消除，債務(wù)市場的流動性也大幅提升。2004年，歐盟出臺《歐洲金融工具市場指令》，對政府國債市場發(fā)行、交易、回購有了更為清晰的規(guī)范。2011年成立歐洲證券和市場管理局，統(tǒng)一對歐洲政府債務(wù)市場進行監(jiān)管，并建立了泛歐政府債券結(jié)算平臺。這些舉措使得歐洲政府債券和國外債券間的差異逐漸消失，但歐洲政府債券也存在隱憂，部分國家財政收入水平難以應(yīng)對到期政府債券的本金和利息規(guī)模，存在一定的債務(wù)危機，而德、法等國又拒絕在歐洲政府債券市場引入連帶責任，這成為未來歐洲債券市場發(fā)展的絆腳石。

（四）日本政府債券市場化經(jīng)驗

日本政府債券市場為漸進式開放，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日元采用釘住美元的方式，政府債券市場也逐漸開始學習美國經(jīng)驗。1972年，日本允許外國證券公司在日本開設(shè)分公司，可直接參與政府債券交易。1979年，日本允許非本國居民直接投資債券市場，1983年，日本和美國聯(lián)合《日元美元報告書》，進一步提升了證券市場自由化水平，允許外資銀行可不以日本分公司名義而直接參與證券交易。1987年，允許外國銀行和證券公司參與政府債券承銷工作。1997年進一步出臺法案，取消資本賬戶交易事前申報和審批要求，實現(xiàn)了資本賬戶的徹底自由化。1998年，給與外國證券機構(gòu)與國內(nèi)證券機構(gòu)同等待遇，所有證券業(yè)務(wù)限制均被取消。與其他政府債券相比，日本政府債券利息水平低，扣除通脹因素的實際利率甚至已經(jīng)為負值，且由于日本政府債券投資杠桿率很高，投資風險很大，因此境外投資者對日本政府債券的興趣度并不高，由境外投資者持有的政府債券規(guī)模僅為總規(guī)模的10%左右，且持有的品質(zhì)大多為短期債券。

（五）世界各國推行國債市場國際化的主要做法總結(jié)

首先，向境外機構(gòu)定向發(fā)行國債。美國建立“外國官方附加發(fā)行”制度向OPEC組織定向發(fā)行美國國債，這種定向發(fā)行的方式將原本的國債市場和新發(fā)行的國債市場進行相對的隔離，防止新發(fā)行國債市場交易對原本國債市場利率產(chǎn)生影響，在擴大市場規(guī)模的同時維護了國債市場的穩(wěn)定。其次，提升國債市場的流動性。發(fā)達國家積極建設(shè)政府債券流通市場，美國政府債券的發(fā)行量和發(fā)行期限成反比，即發(fā)行期限短的國債產(chǎn)品發(fā)行量大，而發(fā)行期限長的國債產(chǎn)品發(fā)行量較小，在這種理念的指引下，美國發(fā)行了大量期限短的國債產(chǎn)品，交易和變現(xiàn)成本極低。日本財務(wù)省建立流動性拍賣制度，支持國債交易和流動。再次，加強與境外投資者的信息溝通。為提升本國國債的國際知名度，各國均加大市場推廣力度，在全球舉辦國債推介會，詳細介紹本國國債的發(fā)行計劃、發(fā)行方式、風險應(yīng)對方案、配套制度等。最后，完善其他優(yōu)惠政策。日本減免了境外投資者的預(yù)扣稅，歐洲整合歐元區(qū)政府債券市場，實現(xiàn)了歐元區(qū)債券市場的一體化，大大降低了境外投資者持有歐元區(qū)國債的成本。

（六）世界各國防范風險的主要措施

在推動國債市場國際化的同時，各國也相應(yīng)地采取了風險防范措施。首先，國債發(fā)行均以本幣為主，本國政府參與交易和贖回操作不用考慮匯率變動風險。其次，國內(nèi)外投資者結(jié)構(gòu)相對合理。與本國投資者相比，外國投資者因信息不對稱風險的存在，更加傾向于風險水平低的國債產(chǎn)品，而本國投資者可以接受風險水平高的國債產(chǎn)品，這就需要合理配置本國投資者和外國投資者的投資結(jié)構(gòu)。在流動性高的背景下，國外投資者變現(xiàn)國債產(chǎn)品很容易，這就需要適當?shù)乜刂茋馔顿Y者持有國債的比重上限，以保持國債市場的穩(wěn)定。最后，財政部門和貨幣部門的協(xié)調(diào)配合。國債市場是實施財政政策和貨幣政策的重要渠道，同樣也需要財政部門和貨幣部門的協(xié)調(diào)配合，貨幣部門在國債市場買賣國債可以調(diào)節(jié)市場貨幣供給總量，也有利于財政政策傳統(tǒng)，有效防范國債市場風險。

二、我國國債國際化進程情況

（一）國債市場國際化水平穩(wěn)步提升

改革開放以來，我國國債市場國際化水平穩(wěn)步提升。1984年，我國首次在境外發(fā)行國債。2009年，我國首次在香港地區(qū)發(fā)行人民幣計價國債。2012年，我國在倫敦等地發(fā)行以美元、歐元計價的國債。2004年，匯豐銀行成為首家國債承銷團隊中的外資進入機構(gòu)，這也是我國國債國際化的標志性事件。2010年，境外央行和主權(quán)財富基金可以經(jīng)由國內(nèi)銀行進入二級市場參與我國國債投資。2016年，境外投資者能夠投資的金融產(chǎn)品范圍擴大為所有產(chǎn)品。2016—2020年，境外投資者持有我國國債規(guī)模的增速超過20%，持有國債總額占比約為整體規(guī)模的10%。我國國債逐漸被納入世界主流債券指數(shù)編制范圍，陸續(xù)被巴克萊綜合指數(shù)、全球信息市場政府債券指數(shù)和世界國債指數(shù)納入編制范圍。

（二）2020年我國國債市場國際化進程大幅提升

2020年以來，肺炎疫情的持續(xù)蔓延對世界經(jīng)濟產(chǎn)生了嚴重的負面影響，我國政府迅速反應(yīng)、積極采取應(yīng)對措施，經(jīng)濟實現(xiàn)觸底反彈。2020年，我國成為全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體，我國國債成為全球投資者的“寵兒”，購買中國國債應(yīng)對疫情風險已經(jīng)成為國外投資機構(gòu)的普遍共識。此外，我國國債收益率與世界其他主要經(jīng)濟體的國債收益率不斷擴大。疫情暴發(fā)后，世界經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，為刺激國內(nèi)經(jīng)濟，世界各國普遍采用了積極的財政和貨幣政策，國債收益率也普遍調(diào)低。2021年以來，我國經(jīng)濟形勢發(fā)展良好，上半年GDP同比增長12.7%，國債收益率也與其他國家國債拉開了距離，對境外投資者的吸引力不斷提升。

（三）提升我國國債市場國際化水平的重要意義

首先，有利于改善國債投資者結(jié)構(gòu)。當前我國國債主要投資者為商業(yè)銀行，且主要投資目的為到期取得利息，這種單一的投資者結(jié)構(gòu)造成基于國債市場的貨幣政策和財政政策的單一性。提升國債市場國際化水平，豐富國債投資者結(jié)構(gòu)有利于降低國債發(fā)行成本，也有利于國內(nèi)金融機構(gòu)學習國外投資者先進的管理經(jīng)驗。此外，由于國債投資者結(jié)構(gòu)的改善，國債市場行為也會多樣化，這樣能夠增強國債市場的風險抵御能力。其次，有利于提升人民幣的國際市場地位。世界經(jīng)濟格局因疫情的發(fā)生而面臨新挑戰(zhàn)，當前我國是唯一保持較高增長速度的主要經(jīng)濟體，人民幣已經(jīng)成為世界金融機構(gòu)的主要避險幣種。在此背景下，提升政府國債國際化水平有利于人民幣國際地位的提升，也有利于世界貨幣體系圍繞人民幣發(fā)生深度變革。最后，有利于我國主權(quán)信用地位的提升。金融市場的發(fā)展水平和國際化程度是決定國際主權(quán)信用地位的重要因素，隨著我國國債納入國際主流債券指數(shù)編制范圍，我國國債市場越來越受到國際投資者的喜愛，主權(quán)信用地位迅速提升。未來，我國應(yīng)進一步提升國債市場國際化水平，進一步增強國外投資者投資國債市場的信心，不斷完善國家信用體系。

（四）我國國債市場國際化風險情況

截至2020年年底，境外投資機構(gòu)持有我國國債規(guī)模占比為10%，境外投資機構(gòu)已經(jīng)成為第二大國債持有者。購買我國國債的境外投資者主要為境外央行，且具持有時間長、交易頻次低的特點，具有一定的穩(wěn)定性。境外機構(gòu)主要通過全球通渠道參與國債市場交易，由于進入市場的渠道單一，有利于我國證監(jiān)會實施監(jiān)管。國外投資機構(gòu)持有的國債中，中長期期限國債占比較高，表明國外投資機構(gòu)長期投資的意愿增強、投機意愿減弱。從中長期風險看，由于國外經(jīng)濟形勢較差，國際“熱錢”開始尋找避險渠道，一些投機型境外機構(gòu)開始投資我國國債市場，這可能會加劇國債市場的波動。此外，通過債券通入市的境外投資機構(gòu)比例有所提升，這給國債市場監(jiān)管提出了新的難題。未來，我國推行國債市場國際化已經(jīng)是大勢所趨，在此背景下，外資機構(gòu)購買我國國債的規(guī)模會大幅提升，交易頻率會顯著增加，換匯的規(guī)模也會相應(yīng)提升，而由于境外投資機構(gòu)交易行為的趨同性，很可能出現(xiàn)短期集中認購或拋售國債行為，這對我國外匯市場和金融市場安全是一個全新的挑戰(zhàn)。

三、我國國債市場國際化推進建議

（一）分步驟實施我國國債市場化

完善國債發(fā)行機制，提升短期國債發(fā)行占比，維持以本國貨幣發(fā)行國債的格局，積極尋求離岸發(fā)行國債機會。建立和完善國債交易市場，降低交易成本，有效發(fā)揮境外投資機構(gòu)在活躍市場方面的作用。研究出臺科學的國債利息稅，通過國債利息稅制度的出臺有效抑制投機，發(fā)揮國債市場的投資作用。完善中央銀行和財政部對國債市場協(xié)調(diào)操作機制，保持調(diào)控目標的一致性，在經(jīng)濟增長低于預(yù)期時央行可以通過購買國債投放基礎(chǔ)貨幣，當經(jīng)濟增長過熱時，央行可以通過發(fā)行國債縮減市場貨幣供給量。

（二）積極應(yīng)對國際化風險

實時分析國債市場持有和交易情況，對大額交易要有跟蹤，建立風險應(yīng)對方案靈活應(yīng)對集中買賣行為。提升監(jiān)管信息的透明度和準確性，提升市場監(jiān)測效率。及時跟蹤境外投資機構(gòu)參與國債市場的規(guī)模和深度，關(guān)注國債市場交易杠桿情況，防止風險擴大化。建立境外投資者持有國債比例的警戒線制度，根據(jù)匯率和利率的變動情況判斷國債市場風險的狀況，建立應(yīng)急管理機制。當境外投資者持有國債比例接近或超過警戒線時應(yīng)采用相應(yīng)的應(yīng)急管理機制，防止境外投資者持有過多的國債占比，構(gòu)建風險防范長效機制。

作者:王航 單位:中國人民銀行沈陽分行營管部