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編者按：本論文主要從國債資金的財政屬性、財政職能的縱向分配與國債資金的區域投向；積極財政政策的實施對國債資金使用區域社會福利的影響等進行講述，包括了國債與稅收的替代關系和國債資金的使用范圍、過分注重國債在拉動經濟增長方面的作用、財政職能的縱向分配與國債資金的區域投向等，具體資料請見：

在國債日益成為政府財政政策和貨幣政策的結合點和政府宏觀調控的重要工具的背景下，國債資金的使用值得關注。大規模的國債投入弱化了政府預算約束，導致財政支出規模膨脹，對一國的經濟增長、社會發展以及產業結構變動都會產生深遠影響，同時也直接影響到我國的區域格局，導致區域間和區域內社會福利的變動。本文的主旨是圍繞國債資金的支出，分析討論政府國債資金的財政屬性、財政職能在行政組織系統內的縱向分配以及國債資金的區域投向問題；闡釋近年來國債資金的投資狀況及其對區域社會福利的影響，說明是否應該和如何調整、擴展國債資金使用范圍以增進區域社會福利。

一、國債資金的財政屬性、財政職能的縱向分配與國債資金的區域投向

（一）國債與稅收的替代關系和國債資金的使用范圍

談到國債，通常都不能不從“李嘉圖等價原理”說起。關于李嘉圖在其代表作《政治經濟學及其賦稅原理》中所舉的著名的例子，通常我們認為它揭示了政府舉債與課稅兩種財政收入形式之間的比較效應（政府財政收入形式的選擇不會引起人們經濟行為的調整），但同時往往忽略了他討論國債與稅收之間的替代關系及其經濟作用機制的前提，這個前提就是為了滿足一定規模的財政支出，在他的例子中是為了籌措戰爭費用。“凱恩斯革命”否定了公債的古典原則，強調政府公債是彌補因需求上升而引發的赤字的一種手段。20世紀60年代與70年代以來，主流經濟學與西方財政的主導方向也都是主張以發行公債來平衡財政赤字。而我國國債在經歷了長達20年的“空白”之后重新啟用、發展的過程，也進一步印證了國債資金作為財政收入與稅收等其他收入之間存在著此增彼減的關系。改革開放以來，我國實際上走的是一條以國債的連年發行來支撐（或換取）財政上的減稅讓利的改革道路。

從理論層面反思我們對國債資金的屬性定位，有兩個傾向值得注意：（1）通常我們過多地強調國債是一個特殊的財政范疇，是非經常性的財政收入形式，反而忽略了它作為財政收入的一般性質。

（2）過分注重國債在拉動經濟增長方面的作用，尤其是在1998年亞洲金融危機之后。

強調國債資金的非經常性屬性，有還本付息要求，有助于從宏觀上認識國債負擔的限度及其財政風險問題；注重國債的經濟拉動作用，在短期內也有利于宏觀經濟形勢的轉變。但由此就將國債資金局限于經濟建設性項目投資，并寄希望于通過項目運作來還本付息，有悖于國債財政資金的一般屬性，也是不現實的，國債的償還最終還是要依靠稅收。因此，從理論上界定國債資金的投向問題時，明確國債資金的財政收入屬性，強調國債資金作為財政收入的“一般性”和重視其“特殊性”，具有同樣重要的意義。

明確國債資金的財政收入屬性，意味著國債資金的使用從大局上首先必須服從財政資金的使用范圍，即服從于政府與市場的分工和政府經濟活動的范圍——提供廣義的公共服務，滿足社會公共需求。而政府提供公共服務，主要是通過政府的預算支出包括消耗性支出（政府經常性支出和投資性支出之和）和轉移性支出安排實施的。因此，國債資金作為政府籌集的財政資金的一部分，原則上既可用于政府消耗性支出，也可用于政府轉移性支出；既可用于政府消費，也可用于政府投資。事實上，在政府預算內，無論是以稅收形式還是以國債形式所籌集到的收入，通常是捆綁在一起使用的，既可用于政府的消耗性支出（或經常性開支，或投資性支出），也可用于政府轉移性支出。

進而言之，政府消耗性支出和轉移性支出的經濟性質對公平和效率的影響是不同的。前者（包括經常性支出和投資性支出）對就業和增長的影響較強，而后者對收入分配的影響較強。因此，政府國債資金的使用必須在公平和效率兩方面作出權衡，相應地聯系國債的品種和結構確定兩類支出的合理比例。

（二）財政職能的縱向分配與國債資金的區域投向

在市場經濟條件下，中外財政界通常把財政職能概括為資源配置、收入再分配和經濟穩定及增長三大職能。而無論是聯邦制國家還是集權制國家，在一定的政府預算管理體制下，中央政府和地方政府都有著相對穩定和明確的事權劃分和職責安排，三大職能的履行則須在中央政府和地方政府之間進行縱向分配。總的來說，財政的收入再分配職能和經濟穩定及增長職能主要由中央政府承擔，資源配置職能的承擔則以地方政府為主，中央政府為輔，即由地方政府為轄區內居民提供地方公共物品，中央政府主要從事純公共物品提供，并解決開放性地方公共物品的利益補償問題。如此分工，是基于對公共物品受益范圍的地域層次性和資源配置的效率來考慮的。

與各級政府職責劃分相適應，在分稅制財政體制下，財政收入要按稅種在中央和地方之間劃分，眾多國家都將稅基寬泛且具有流動性的稅種和具有收入再分配效應的稅種劃歸中央政府，而且這部分收入往往又占全部財政收入的絕大部分。但在事權上，由于大多數公共物品受益的地域性，地方政府成為公共物品的主要提供者，這種制度設計是出于中央政府宏觀調控的考慮，但它造成了中央和地方事權（或責任）與財權不對稱所形成的財政“縱向不平衡”。對這種縱向收支缺口的彌補，要么中央政府直接向地方政府轉移收入，要么中央政府賦予地方發行公債籌集稅收以外收入的權利，或者是兩種方式的某種組合形式。在西方聯邦制國家，通過中央對地方的財政轉移支付來彌補縱向收支缺口已成為聯邦制財政體制的必要組成部分，同時地方政府也擁有發行地方公債的權利。在現代西方財政史上，甚至于中央政府發行的國債也成為政府間財政轉移支付的一個財源。

就我國現行財政體制而言，中央政府主要負責純公共物品和具有收益外溢性的公共物品的提供，主要包括總需求管理，外匯平衡，物價水平控制，調節地區之間的收入分配，組織跨省、跨地區的大型基礎設施建設等。而地方政府要負責本轄區范圍的公共物品的提供，包括維持地方各級政權的基本運轉，提供和改善本地區的水利、電力、公路、通信網絡等城鄉基礎設施狀況，發展轄區內公共衛生、醫療、教育及社會保障、住宅福利、環境保護等公共事業。同時，從各級政府財力角度來看，分稅制后中央財力逐步增強，2003年中央財政收入占全國財政收入的比重已達58%，而不同地區地方政府的財力卻存在較大差異，如2002年全國財政收入分地區統計，最低者（西藏7.3082億元）僅為最高者（上海708.9518億元）的1%.[2]不僅如此，按現行《預算法》的規定，地方政府沒有公債發行權。雖然存在中央對地方的轉移支付，但由于強調對歷史上既得地方利益的保護，因而缺乏對地區間經濟社會差異、地區間財政標準收支相關因素的考慮，這很不利于縮小區域間的財力差距。在這種情況下，中央政府發行的國債，必然一部分用做中央政府的財政投入，另一部分則轉貸地方（或原本是代地方發債）。

在預算內經常性來源包括轉移支付在內受到既定制度設計約束的前提下，對于可以突破預算約束而又近乎是“唐僧肉”的國債資金，地方政府必然會積極爭取。因此，國債資金的使用，首先會在中央和地方之間按照一定比例分配，然后，會按照一定的條件和標準分配到各個不同地區（具體是省、自治區、直轄市），進而形成國債投向的區域分布結構。而中央和地方以及地方之間國債資金的占用和分布情況、使用的性質、方式和途徑，直接影響到中央和地方以及地方各級政府之間的公共服務能力和社會福利的變化。在政府大量舉借國債的情況下，分析和考察這種影響更有意義。

二、積極財政政策的實施對國債資金使用區域社會福利的影響

回顧1998年以來積極財政政策的實施歷程，其主要特征是以增發國債的方式來加大對基礎設施的投資力度，通過投資增長拉動國民經濟的增長。國債的經濟建設性投資一直是主要的政策手段。

從國債專項投資的行業分布來看，國債投資主要分布在基礎設施行業和領域，注重對大型基礎設施的建設和投入。國債投資向大型基礎設施建設的傾斜，促進了水利設施、城市基礎設施和生態保護的建設，改善了各地區人民的生產、生活條件。

從國債專項投資的地區分布結構來看，國債投資向中西部地區傾斜明顯。國債投資向西部地區的傾斜，使西部地區基礎設施建設邁出了實質性步伐，為進一步改善西部地區投資環境，不斷增強西部地區長期發展和自我發展的能力打下了一個良好的基礎。

國債政策效應的充分發揮，有效地擴大了投資需求，促進了經濟發展，使國民收入和財政收入都得到大幅度增加，宏觀經濟出現了重大轉機。因此，國債投資的經濟社會效益明顯，有利于整體社會福利的增進和改善。但同時也應看到，將巨額國債資金單一用于建設性項目，不僅造成經濟拉動效應趨緩，對民間投資產生擠出效應，而且直接影響部分區域的社會福利。

（一）就國債的行業分布而言，無論是中央專項國債投資還是各省所上的國債投資項目，都集中于大型硬件基礎設施的建設，且有1/4以上項目是經營性項目或有經濟收益的項目。

由于過度注重“大”型投資性建設，相對忽略了與人民生活密切相關的“小”型項目的投入；過度注重對“硬件”設施的投資，相對忽視了對“軟件”設施——各項社會事業發展需求的支持，這種重投資輕消費、重消耗支出輕轉移支出的投資結構，雖然對增長和就業產生了積極影響，但對社會公平的忽略更加劇了影響經濟社會發展的深層次問題的積累。當然積極的財政政策實施以來國債資金也有投向教育衛生等領域的，尤其是2002年、2003年先后增加了對相關社會事業發展的投入，但是不僅投入資金少，而且也只限于基礎設施的投資，如國債的教育投資1999-2001年三年累計安排的支出金額僅為108.2億元，這一數額小于西部50個重大工程項目單位項目投資的平均值（140億元以上）。

（二）就國債的城鄉區域分布而言，片面注重國債拉動經濟增長的作用，使國債資金的使用明顯向城市傾斜，忽視了農村地區的社會福利。

現有國債項目中約有1/4為城市基礎設施建設項目。1998-2002年，國家共安排了967個城市基礎設施建設項目，涉及全國95%的地級以上城市以及中西部地區部分縣城。除此之外，經濟適用住房、技改貼息、交通通信投資也主要面向城市。2000-2002年，3年用于城市的國債資金比例分別高達64.5%，69.7%，64.0%，均在60%以上。而同期，直接用于農村的國債投資僅包括農村電網建設與改造投資，3年比重分別是13.6%，10.3%，14.0%，均在15%以下。[3]雖然還有農林水利設施、國家儲備糧庫建設投資，但嚴格說均屬于城鄉共享甚至更多偏向于城市。本來改革開放以來受地區傾斜政策的影響，中部傳統農業區的相對地位在下降，國債連年大規模投資若再忽視農村和農業的投入，必然對這一地區帶來長遠不利的影響。

（三）就欠發達地區而言，現行國債資金使用的一些規定和欠發達地區本身的條件，制約了本地的經濟社會發展（1）欠發達地區對國債項目配套資金的承受能力及其消極影響。國債項目通常在中央國債資金投入的同時，要求地方資金和銀行貸款配套。而欠發達地區的政府由于自身財力有限，缺乏配套資金，銀行出于對欠發達地區未來收益的預期和對潛在的、巨大的壞賬風險的規避，配套資金到位率也比較低（銀行即使按1∶1的比例為國債項目配套，西部國債項目的貸款規模也將達到3600億元左右），這導致欠發達地區在中央政府的積極財政政策背景下面臨兩難選擇，少上項目怕錯過發展機會，盲目求大求多會造成更嚴重的財政困難和后續負擔。即使爭取到項目，也有可能出現國債資金的閑置、挪用，或“半拉子工程”。

（2）西部項目的效益外溢性和西部自身的區情。目前國家在西部投資的重大工程項目如西氣東輸、西電東送、青藏鐵路建設以及退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理等生態建設工程等都具有很強的外部效應，有些項目效益甚至是全部外溢的，具有純公共產品的特征，不僅關系西部地區發展全局，也關系到東、中、西三大地帶的協調發展。這些關系西部乃至全國的項目，其最終投產可以從根本上改變整個西部的發展環境，但同時也要看到，西部地區起點低、歷史欠賬多，僅有重大工程項目而沒有與之配套銜接的小型項目，則對本地的生產、生活不會帶來直接便利和影響，其利用效率將大打折扣，甚至出現閑置浪費現象。

（四）就國債發行和使用制度而言，由于缺乏對地方政府的有效約束，導致國債資金使用出現一系列問題。

我國目前國債是中央發債，地方用債，地方沒有獨立發行公債的權利。雖然地方用債有中央直撥和中央轉貸地方兩種方式，但由于最終債務人還是中央政府，地方與中央的轉貸協議缺乏制度保證，約束軟化，甚至現在已經有地方向中央提出了豁免轉貸債務的要求。由于對地方政府缺乏根本性約束，加上國債發行規模大，這些年地方紛紛爭項目、爭資金現象嚴重，從而導致國債資金在使用中出現“撒胡椒面”現象，如1998年國家共下達財政預算內專項資金和銀行貸款2257億元，而這些資金涉及的項目個數卻高達7007個。某省將2億元用于供水設施建設的國債專項資金分配到67個縣市，分得多的縣分到幾百萬元，分得少的縣只分到幾個萬元，無論哪個縣都建不起自來水廠。同時各地重復建設大有卷土重來之勢，項目前期論證準備不足，據財政部駐35個省市的監察專員辦事處對涉及138億元國債資金的72個重點項目的監察，其中有10個項目從設計、規劃到投資概算的制定，均未經過科學嚴密地論證；[4]項目管理混亂，工程質量存在隱患，項目法人責任制、招投標制、工程監理制和合同制執行不力，國債項目已不乏“三邊工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。這些問題的出現嚴重損害了國債資金使用的經濟和社會效益。

三、創新國債資金使用制度，增進區域社會福利

到2003年，積極的財政政策已實施6年了，宏觀經濟形勢已出現重大好轉，GDP比2002年增長9.1%，社會投資日趨活躍，國內經濟自主增長能力增強，對財政資金的依賴逐步減弱，因此，政府適時提出了積極財政政策結構性調整的安排，逐步削減國債發行規模，并提出了以“減稅”和增強貨幣政策作用力來部分替代國債投資的政策。在此背景下，筆者認為，站在增進區域社會福利的角度，從理論和操作兩個層面的結合出發，理清以下思路，對認識當前國債使用中存在的問題，明確今后國債資金的使用方向是非常有益的。

（一）從國債資金的財政屬性出發，重新界定其使用范圍，由經濟建設領域轉向公共服務領域，突破原有的單一建設投資范圍，適當增加國債對政府轉移性支出和消耗性支出的投入，以彌補政府財力不足，強化政府在公共服務領域的職能以及效率與公平的權衡。

如上所述，既然國債資金屬于政府財政資金，而且除長期建設性國債以外，一般國債資金都納入政府預算統籌安排使用，這就要求拓寬國債資金的使用范圍，要從狹隘的經濟建設領域轉向公共服務領域。具體說，要將國債資金與經常性財政收入、預算內國債與長期建設國債資金一起通盤考慮，合理分工使用。因此，國債資金的使用應做相應的結構調整。

（1）增加政府轉移支付（包括政府間和政府對個人的轉移支付）支出。一方面，鑒于我國現行轉移支付制度中對中西部欠發達地區的一般性轉移支付特別是過渡期轉移支付規模偏小，利用國債資金可以加大中央政府對欠發達地區的轉移支付力度。也可考慮將國債專項投資納入政府專項轉移支付合并使用，以增強我國轉移支付的區域均衡效應。另一方面，鑒于近年來“三農”問題、城市下崗和再就業問題、城鄉社會保障體系的建立和改革問題逐步積淀成為制約我國經濟社會進一步發展的、亟待解決的深層次問題，將一部分短期國債通過向個人的轉移支付用于改善農民生活，增加農民收入，對農民進行就業培訓，將起到和投資建設同等重要的作用。

（2）增加短期國債資金的政府消耗性支出項目，支持政府消耗性支出欠賬的彌補。避免國債資金使用的“消費化”，是導致1998年以來我國國債資金單一用于經濟建設性投資的指導思想之一，但簡單地說國債資金不能用于政府消費，值得商榷。因為短期國債本身是可以用于政府經常性開支的，國債的最初產生就是為了彌補政府赤字。同時，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌曾經導致財政集中率的大幅下降，致使政府消耗性支出留有大量歷史欠賬，如科教文衛等支出的比重過低、公務員工資待遇偏低、基層教師的工資拖欠等問題。利用短期國債資金來彌補轉制帶來的政府消耗性支出缺口，有利于遺留問題的解決。況且，在20世紀七八十年代，在西方現代財政史上也曾出現過政府公開運用公債形式為日常公共消費開支籌措資金的例子。[1]

（3）支持新一輪稅制改革，承擔“減稅”的制度成本。2004年起政府將對稅制實行以減稅為目標的結構性調整，而無論是出口退稅改革還是增值稅改革、企業所得稅稅負的調整，都需要政府支付改革的制度成本。利用短期國債資金支持政府“減稅”，無論從稅收與國債的替代關系還是從積極的財政政策的轉型來講都具有合理性。

（二）根據中央和地方政府的職能劃分與各地財政能力的差異和需求，統籌兼顧國債使用的產業和地區分布結構，適時調整國債資金支持目標。

國債資金的使用必須從宏觀上統籌兼顧。首先，國債包括用于投資的資金和用于轉移性支出、政府消費性支出的資金，在總體規模、數量上要保持向中西部地區傾斜；其次，中央政府要針對不同地區的不同情況，選擇不同的支持目標和項目，合理安排國債資金的投向結構。東南沿海地區的地方政府財力相對富裕，基礎設施相對完善，民間資本和外資活躍，因此，中央政府在這一區域的國債資金運用重點在于支持技術創新，以保持其現代化“領頭羊”的地位，并為這一區域公共服務水平改進和投資環境的進一步完善提供補助。對于廣大的中西部地區，中央政府首先要保證這一地區基層政權和基層公、檢、法、司的正常運轉，同時保證西部地區重大基礎設施建設工程所需投資，加大對西部地區社會保障的轉移支付和扶貧專項資金的支持力度。對于中部傳統農業區，政府必須以解決“三農”問題為核心，加大對農村基礎設施如農村沼氣、農村水電等“六小”工程基礎設施、農村基礎教育、公共衛生醫療體系及設施建設的支持力度，加強對種糧農民的財政補貼。而在東北老工業區，中央政府要側重加大對企業技改、產業結構升級換代、重大裝備國產化的支持力度，同時要加大對社會保障制度歷史欠賬的財政支持。

（三）改革現行中央發債、地方用債的制度和國債資金的運行方式，提高國債資金使用的績效。

（1）可根據地方的實際情況，對于中西部財政困難省區的一些社會效益明顯而財務效益不明顯的項目，將部分地方轉貸改為中央直撥。

（2）對高新技術產業化、重大裝備國產化以及部分經營性基礎設施項目實施國債貼息，最大限度地帶動和引導銀行貸款和社會資金，從而真正起到國債資金“四兩撥千斤”的效果。

（3）建立國債項目選擇、確定的社會化評價和決策體系及程序，并建立追蹤問效體系和責任追究制度。從長遠來看，則要立足于制度建設，改變現行中央發債、地方轉貸的變通措施，在中央統一政策前提下，有條件地逐步賦予地方政府公債發行權，從根本上健全地方政府國債使用責任約束機制，以從源頭上遏制地方政府盲目上項目、鋪攤子、貪大求新的勢頭，避免地區間重復建設重新抬頭，提高國債資金使用的績效。