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一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度面臨的形勢和存在的問題

（一）人口老齡化

人口老齡化是影響?zhàn)B老保險制度可持續(xù)發(fā)展的最根本原因。中國的人口老齡化速度和程度，均超出了普遍的預(yù)期。2006年國家老齡辦的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》認為，預(yù)計到2020年，全國老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%，到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平將達到30%以上，其中，80歲及以上老年人口將達到9448萬，占老年人口的21.78%。

（二）養(yǎng)老保險制度的支撐結(jié)構(gòu)

單一據(jù)人力資源與社會保障部的《2011年人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2011年中國基本養(yǎng)老保險金為1.95萬億元，占養(yǎng)老金總資產(chǎn)比重為84.8%，企業(yè)年金占15.2%?？梢钥闯?，基本養(yǎng)老金仍然是絕大多數(shù)退休人員養(yǎng)老保險的最主要來源，養(yǎng)老保險制度的支撐結(jié)構(gòu)相對單一。形成這種單一的支撐結(jié)構(gòu)的主要原因：一是人們基于慣性思維認為，基本養(yǎng)老金應(yīng)該是政府承擔全部養(yǎng)老保障責任。由此強化了退休人員對基本養(yǎng)老待遇的依賴，也增加了基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力。更加嚴峻的是，基本養(yǎng)老金的持續(xù)上調(diào)，已經(jīng)使得離退休人員對此有了強烈的預(yù)期。二是補充保險需要另外繳納費用，不具備吸引力。由于建立補充保險需要企業(yè)和個人在基本養(yǎng)老保險費以外單獨繳納費用，減少了企業(yè)利潤和職工個人的當期收入，對于一些盈利能力較低的企業(yè)或者非公有制企業(yè)來講，補充保險不具備吸引力，實施情況并不理想。三是通過財政轉(zhuǎn)移支付提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老金，鞏固了基本養(yǎng)老保險“一枝獨秀”的地位。經(jīng)濟持續(xù)高速增長帶來的財政積累并沒有通過稅收優(yōu)惠等途徑，用于補充養(yǎng)老保險的建設(shè)，而是更多用于提高基本養(yǎng)老金標準，從而形成了基本養(yǎng)老基金的剛性支出趨勢，客觀上進一步強化了基本養(yǎng)老保險制度在多層次制度體系中的絕對主導(dǎo)地位。

（三）基本養(yǎng)老保險的激勵機制

陷入兩難境地為了調(diào)動參保人員的繳費積極性，從1997年起，基本養(yǎng)老保險計發(fā)辦法中逐漸增加了更多的激勵因素。短期來看，職工為了獲得更高的養(yǎng)老金，會按照較高的標準繳納養(yǎng)老保險費。但從長遠來看，過高的激勵可能反而不利于養(yǎng)老保險制度的持續(xù)健康發(fā)展。典型的表現(xiàn)就是，隨著人們收入水平的不斷提高，目前基本養(yǎng)老保險的激勵機制陷入一種進退維谷的尷尬局面：如果保持養(yǎng)老金待遇差的比例不變，待遇差的絕對額會逐漸增大，在職期間低收入人員養(yǎng)老金仍然會很低；如果將待遇差的絕對額控制在一定水平，則會降低制度的激勵性，導(dǎo)致很多人員不再按照實際收入繳納養(yǎng)老保險費，基金收入減少。

（四）企業(yè)和職工繳費能力

波動在市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化背景下，經(jīng)濟發(fā)展的不確定性是客觀存在的。在經(jīng)濟增幅減緩時，企業(yè)盈利能力下降，養(yǎng)老保險費征繳就會面臨困難，進而造成養(yǎng)老保險基金的支付壓力，養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運行也受到影響。近年來，受到國際經(jīng)濟波動的影響，國內(nèi)企業(yè)的盈利能力出現(xiàn)下降，迫使一些企業(yè)選擇降低繳費基數(shù)甚至直接斷繳。據(jù)中國社科院的《中國養(yǎng)老保險發(fā)展報告2013》顯示，截至2012年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總參保人數(shù)為3.04億，比2011年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。其中參保職工人數(shù)為2.3億，比上年增長6.57%，增速回落了4.58個百分點。

（五）個人賬戶沒有起到積累作用

個人賬戶制度的實施構(gòu)建了待遇與繳費掛鉤的激勵機制，調(diào)動了職工繳費積極性，但并沒有實現(xiàn)真正意義上的部分積累制。在建立個人賬戶之前，繳費辦法是按照“以支定收、略有結(jié)余”的原則確定的，單位和個人繳費全部用于當期的待遇支付。建立個人賬戶之后，繳費辦法和待遇水平過渡平穩(wěn)，基金收支規(guī)模沒有太大變化。因此，要在不增加繳費的前提下，為了確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，許多省市地區(qū)在職職工的個人繳費被用于當期發(fā)放，而沒有形成積累，由此產(chǎn)生所謂的“空賬”問題。

二、制約養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的主要癥結(jié)

長期以來，養(yǎng)老保險制度在運行中難以避開的一個難題，就是“福利剛性”對其可持續(xù)發(fā)展的制約。簡言之“，福利剛性”是指大多數(shù)人對既得社會福利待遇具有只允許其上升、難以接受其下降的基本心理預(yù)期。正是由于社會福利的這種剛性特征，導(dǎo)致各類基本公共服務(wù)，特別是由政府承擔主要供給責任的社會保險，嚴重缺乏彈性。任何一項旨在降低時下社會福利水平的公共政策，往往都會面臨巨大的社會壓力，甚至是政治風險。在這種情況下，社會福利水平一旦提升到某個層次以后，就很難再根據(jù)經(jīng)濟形勢和政府財力的變化做出向下的調(diào)整。這里的問題是，在經(jīng)濟全球化背景下，經(jīng)濟發(fā)展的周期性波動很難避免。對于一個國家而言，一旦增長速度放緩，勞動者收入減少，支撐社會保險事業(yè)的基金和稅收就會減少。然而在“福利剛性”作用下，公眾對公共服務(wù)的需求又很難會因為經(jīng)濟狀況的惡化而降低，從而導(dǎo)致公共政策騎虎難下。要消解“福利剛性”對養(yǎng)老保險制度可持續(xù)健康發(fā)展的影響，可以從兩個方面著力：首先，要對“福利剛性”作用下養(yǎng)老保險制度的基本運行趨勢做清晰的預(yù)判，在制度設(shè)計上、資金籌集上和收支平衡上作必要的準備，以應(yīng)對社會經(jīng)濟可能出現(xiàn)的波動，為日后的經(jīng)濟發(fā)展以及財力增長預(yù)留出必要的彈性空間。尤其要注意避免超出制度發(fā)展階段的承諾或覆蓋范圍不適當?shù)財U大化和零碎化，以至于對經(jīng)濟發(fā)展和政府財力的持續(xù)增長構(gòu)成不必要的壓力。其次，要加快構(gòu)建多層次、多元支撐的養(yǎng)老保險制度體系。目前，多層次養(yǎng)老保險體系成為發(fā)達國家的普遍發(fā)展趨勢，世界銀行將此類模式概括歸納為“三支柱”養(yǎng)老保險體系：第一支柱是由法律強制推行、政府管理、以稅收支持的具有再分配性質(zhì)的基本養(yǎng)老保險計劃；第二支柱是采取市場化模式運行、完全積累且養(yǎng)老保險與繳納金額相結(jié)合的各類補充養(yǎng)老保險，各類職業(yè)年金是其典型代表；第三支柱則是為需要更高水平養(yǎng)老金的人們所設(shè)計的，自愿參加的商業(yè)保險性質(zhì)的個人養(yǎng)老保險計劃。要大力培育發(fā)展企業(yè)年金，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的多層次養(yǎng)老保險體系。四、促進養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的建議目前，圍繞養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展這一基本政策目標，中央政府正在研究采取全國統(tǒng)籌、延遲退休、做實個人賬戶、養(yǎng)老保險基金保值增值等措施，借此增強養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展能力。養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展就是要在促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以可持續(xù)發(fā)展為基本特征，形成一套促進養(yǎng)老保險制度不斷發(fā)展的政策、方法和制度體系。同時，要結(jié)合實際情況和存在問題，明確改革的基本原則，消除參保人員的后顧之憂。

（一）大力推動中國版的401(k)計劃

壯大第二支柱目前，美國、法國、德國、日本、英國等養(yǎng)老保險制度運行情況較好的發(fā)達國家都將基本養(yǎng)老保險替代率控制在較低水平，分別為51%、62%、52%、49%、47%。在基本養(yǎng)老保險替代率不足的情況下，各國則均采取建立第二、第三支柱的方式，以維持公眾退休后待遇的相對穩(wěn)定。相反，作為歐債危機的重災(zāi)區(qū)，以希臘為代表的部分歐洲國家，由于養(yǎng)老保險制度體系過于依賴第一支柱，即基本養(yǎng)老保險的支撐，基本養(yǎng)老金平均替代率高達80%以上，政府財政壓力異常沉重，最終成為引發(fā)主權(quán)債務(wù)危機的重要誘因。而中國早在1991年已經(jīng)提出建立三支柱的養(yǎng)老保障制度體系，但由于制度和思維的慣性作用，目前基本養(yǎng)老金仍然是絕大多數(shù)退休人員的最主要收入來源?！叭е笔金B(yǎng)老保險體系的基本作用是降低基本養(yǎng)老金在公民養(yǎng)老保險中的地位，進而降低“福利剛性”作用下公眾對基本養(yǎng)老金的持續(xù)上漲預(yù)期，緩解基金的運行壓力。

（二）逐步補充個人賬戶缺口

提升平衡能力在目前的基本養(yǎng)老金制度中，個人賬戶資金被社會統(tǒng)籌賬戶借支，導(dǎo)致個人賬戶“空賬”運行。應(yīng)盡快完善個人賬戶制度，逐步補足個人賬戶缺口。補足缺口，是個人賬戶基金通過市場化投資運作，實現(xiàn)自我積累，提高保障能力的前提條件。一是通過劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)補充個人賬戶。目前中國上市國有企業(yè)股份的市值約為12萬億以上（含境外上市企業(yè)），可以考慮將部分股權(quán)劃撥給養(yǎng)老保險基金，通過適當途徑實現(xiàn)穩(wěn)定回報。二是通過國家財政加大轉(zhuǎn)移支付，逐步補足個人賬戶，承擔制度轉(zhuǎn)型成本，提高基本養(yǎng)老保險制度的自我平衡能力。促進個人賬戶基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障參保人員的待遇水平不降低，有利于弱化對基本保障制度的依賴。

（三）鼓勵發(fā)展個人儲蓄性養(yǎng)老保險

提升支撐功能縱觀歐美發(fā)達國家的養(yǎng)老保險體系，個人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)揮著重要作用。如美國的個人退休賬戶已經(jīng)成為近30年來美國養(yǎng)老金資產(chǎn)持續(xù)增長的最主要來源，其優(yōu)勢在于，享有稅收延遞或者免稅等優(yōu)惠政策。個人參與者每年可將一定免稅額度的資金存入賬戶，根據(jù)個人的風險喜好配置資產(chǎn)，而且投資收益免稅，退休領(lǐng)取時繳納個人所得稅。目前中國資本市場不斷發(fā)展和完善，金融機構(gòu)管理資產(chǎn)經(jīng)驗逐步成熟，具備了發(fā)展養(yǎng)老金理財產(chǎn)品的條件。而且居民財富不斷增長，也具備了一定的個人養(yǎng)老理財能力?？梢越梃b美國的個人退休賬戶經(jīng)驗，嘗試開展個人稅收遞延養(yǎng)老金投資賬戶試點。這樣既可以激勵個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，也有利于滿足個人養(yǎng)老保障需求的多樣性，提升第三支柱的支撐作用，進而優(yōu)化養(yǎng)老保險體系的結(jié)構(gòu)。

（四）逐步延長退休年齡

促進可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)行退休政策是計劃經(jīng)濟時期根據(jù)當時的國情制定的，如今，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國情發(fā)生了較大變化，醫(yī)療條件有很大改善，人均壽命也大幅度提高。隨著人們受教育年限增加，而退休年齡的規(guī)定沒有變化，必然影響?zhàn)B老保險制度積累性的發(fā)揮，加重養(yǎng)老基金的負擔。如果延長退休年齡，既可以增加養(yǎng)老保險繳費人數(shù)、增加養(yǎng)老基金收入，又可以減少退休職工人數(shù)、減少養(yǎng)老基金支出。據(jù)中國社科院世界社會保障中心研究員鄭秉文教授測算，中國退休年齡每延長一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元?？梢圆扇u進式延長退休年齡，作為退休制度改革的重要措施加以實施，以促進養(yǎng)老保險基金收支平衡，從而使養(yǎng)老保險制度能夠可持續(xù)發(fā)展。

作者：高連歡單位：南開大學政府管理學院博士生天津市人力資源和社會保障局職工養(yǎng)老保險處處長