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1我國養老金雙軌制的形成

80年代后期，伴隨著勞動用工制度改革，國家開始醞釀改革養老保險制度。為了適應我國經濟體制向市場經濟轉變的要求，1991年針對傳統養老保險制度的改革首先在企業展開。國家率先在企業建立了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，實行由企業和職工本人按一定的標準繳納的“繳費型”統籌制度，實現了由企業保障向社會保險的轉變。但是，事業單位養老保險制度的改革進展卻極為緩慢，而公務員養老保險改革則一直處于停滯狀態。目前，我國機關事業單位總體上仍然實行的是單位退休養老制度，退休金由國家財政統一發放。由此便形成了“養老金雙軌制”。

2養老金并軌的必要性分析

由于歷史原因，我國現實中存在著養老金雙軌制的問題。二十多年來，雙軌制造成了養老金待遇上的嚴重不公平，已經與社會公平正義背道而馳，因此亟待完成養老金并軌。

2．1養老金雙軌制的存在缺乏依據《中華人民共和國憲法》序言中寫道：“社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。”工人、農民是中國特色社會主義建設事業的主力軍，理應享受到改革發展所帶來的成果。但是現實中，公共部門在政策制定當中占據天然優勢，同時也存在著自利性動機。所以，作為分配政策的制定者，往往會優先滿足自身利益，而將廣大勞動人民的利益放在了個人利益、部門利益之后。這顯然違背了憲法原則和公共精神。《中國共產黨章程》中提出：“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯系，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。”養老金雙軌制明顯違背了黨的宗旨。公務員成為尊享超高養老金待遇的特殊群體，有違“立黨為公，執政為民”的理念。

2．2扭轉養老不公，縮小貧富差距的要求養老金雙軌制使得機關事業單位與企業在退休人員待遇上形成了巨大的“養老金收入鴻溝”，被群眾指責為“最大的不公”。當前企業職工的退休金在連漲八年的情況下，仍然不及機關事業單位人員的三分之一，企業職工的多次明漲，也不及機關事業單位人員的一次暗漲。養老金并軌的實質就在于發揮“削峰填谷”的作用，控制機關事業單位人員的退休收入，相應地增加企業退休職工的養老金。這樣不僅可以縮小社會群體間的養老金收入差距，促進社會和諧穩定，還有利于規范國民收入分配秩序，有助于提高低收入者收入，限制高收入人群的收入。

2．3促進人員流動，優化人力資源配置的需要機關事業單位超高的退休待遇，使得許多大學畢業生爭當“體制內人員”，“公務員熱”、“考編熱”持續發酵，高燒不退。大量的人才沒有及時地補充到企業當中，加劇了一些實體企業的用人短缺現象。實現養老金并軌有助于抑制公務員熱，讓更多的優秀人才流向企業，為中國實業的發展做出貢獻。同時，也有助于公務員和事業單位人員的正常退出，優化公共部門人力資源配置。

3養老金并軌的障礙

要實現養老金并軌還存在著許多障礙，其中主要還是來自于機關事業單位人員的抵制。具體來說有：

3．1思想觀念障礙我國長期以來實行養老金雙軌制形成了現在的養老金利益格局。如今為了縮短養老待遇差距，實行機關事業單位與企業職工養老保險制度的并軌，那么今后機關事業單位人員既需要參保繳費，退休后的養老待遇還可能會下降。由于機關事業單位人員擔心待遇會降低，所以，并軌的阻力很大，進展十分緩慢。可以說，并軌后機關事業單位人員養老待遇的平衡問題是阻礙養老保險制度改革順利推進的最大障礙。再深究其根源，其實在于機關事業單位人員根深蒂固的特權思想。根據中國社科院的一份調查報告，我國政府所投入的醫療費用中有八成是為850萬黨政干部提供醫療服務所花費的支出。有媒體報道，目前黑龍江省從企業退休的高級工程師的喪葬補助費是6000元，再補發1個月的養老金，總計7300多元。而機關事業單位退休人員的喪葬補助費為4000元，加上補發的20個月的養老金，還有600元的補貼，總計高達11萬元。從巨大的差距來看，機關事業單位人員是“養老金雙軌制”的既得利益集團。養老金并軌使得機關事業單位人員自身成為了被改革的對象，“要革自己的命”，主動減少自身的利益，機關事業單位人員在思想觀念上難以接受。所以，公務員和事業單位人員自身是改革的首要阻力。

3．2資金來源障礙1993年進行的企業養老保險制度改革將以往的養老金現收現付制變為基金預籌積累的社會統籌與個人賬戶相結合的制度。但這項改革回避了“老人”養老金繳費和“中人”在養老金個人賬戶建立之前的養老金繳費資金來源問題，造成實踐當中一直在用“新人”和“中人”繳納的養老保險費來支付“老人”的養老金。這樣一來，“新人”和“中人”的養老金個人賬戶便成為了“空賬”，我國的社會保險基金并未實質運營。如果政府在養老金并軌改革中不再回避“中人”養老保險的繳費問題，則很可能意味著政府需要按照工齡為公務員和事業單位人員補齊社會養老保險，這將形成龐大的財政支出。此外，如果政府為了減少養老金并軌的阻力，在保證機關事業單位人員的養老金待遇不降低的情況下，要縮小養老金待遇的巨大差距，就必須著力于提高企業退休人員的養老金待遇。那么，提高企業退休人員養老金的資金來源又成了難題。前勞動和社會保障部副部長劉永富曾表示，“如果給企退人員增加一塊錢，就得5個億；如果每人增加100元，就得500億。”言下之意就是給企業退休人員調高養老金待遇，財政負擔將會加重。

3．3養老待遇標準障礙如果機關事業單位養老制度與企業職工養老保險制度并軌，就必然導致新舊制度下機關事業單位退休人員養老待遇計發辦法上的不同，以及由此產生的并軌前后待遇差距問題。如果以現行的企業職工養老保險為標準，讓機關事業單位與企業一致，那么并軌以后的機關事業單位退休人員領取到的基本養老金數額就必然要低于以前離退休制度規定的標準。因此，在機關事業單位與企業基本養老金計發標準統一以后，機關事業單位還需要建立補充養老金，比如職業年金，以保證機關事業單位人員退休待遇不會降低。

4實現養老金并軌的思路

要實現養老金并軌必須有合理的制度設計和清晰的并軌思路，筆者就此提出以下幾點意見：

4．1理解養老金并軌的真正內涵，把握并軌的正確方向所謂養老金并軌，并不是簡單地把機關事業單位的退休養老制度“并入”到企業職工養老保險制度當中，而是要使二者朝著一個方向改革和推進，最終取消養老金雙軌制。也就是說，實現“雙軌制”的并軌，至少包含兩層涵義：一方面，是要循序漸進地對原有的機關事業單位的“退撥”養老制度進行徹底變革，實現機關事業單位養老制度從單位或國家養老向社會養老平穩過渡；另一方面，是繼續深化企業職工養老保險制度的改革，使其不斷完善。養老金并軌是要通過起點和過程管理，重新分出公平的養老金層次，還應當把養老金雙軌制改革納入到更加廣泛的收入分配改革當中，成為收入分配制度改革的重要組成部分。當前養老保險制度帶來的體制弊端已經凸顯，養老金并軌的大方向已經堅定不移，而在確定并軌的具體方案時應當允許各方發表自己的意見，鼓勵公開討論，讓人民群眾廣泛參與進來。因此，在制定養老金改革方案時，應當引入聽證程序，建立充分的利益表達機制。必須要強調的是，養老金并軌并不等于“吃大鍋飯”，搞平均主義。要尊重不同行業、不同崗位的差異性，建立一套符合職業特點的、面向社會的、更加公平合理的養老金運行機制。國家公職人員掌握并且行使著公權力，如果待遇過低，不僅影響其工作的積極性，而且容易引發腐敗。從我國的現實情況來看，機關事業單位人員一般都具有較高的學歷層次，綜合素質也居于社會上等水平，若片面地拉平機關事業單位人員與企業職工的養老待遇，用“平均主義”來偷換“公平”的概念，將會對機關事業單位人員造成新的不公平。倘若將社會公平泛化，忽視各職業間的差異性，最終會對公共部門的整體運行產生消極影響。在明確養老金并軌的內涵和誤區的基礎上，還應當明確養老金并軌的內容和要求。機關事業單位養老保險制度與企業職工養老保險制度并軌，要實現三個方面的合并與統一。一是要實現統籌辦法的并軌。要改變機關事業單位養老金倚仗國家財政統一撥付的養老辦法，讓機關事業單位人員與企業職工一樣繳納社會保險。這樣機關事業單位人員所繳納的社會保險費可以在一定程度上充實養老保險賬戶，降低養老金資金缺口。二是要實現支付渠道的并軌。當前企業職工養老金要從自籌賬戶中列支，面臨著“空賬”風險，而機關事業單位人員則由財政統一撥付，不承擔任何市場風險。實現支付方式的統一，有利于機關事業單位人員與企業職工共擔風險，構建合理的風險分擔機制。三是要實現養老標準的并軌。目前機關事業單位過高的養老金待遇與企業形成了巨大的差距，影響了社會公平。因此，需要將機關事業單位的養老金與其他群體一同放到共同的視角下來審視，確定一個對二者都相對公平的養老標準，消除不合理的差距。

4．2政府機關與事業單位養老制度改革同步推進，避免需要再次改革不論是公務員還是事業單位人員都是國家公職人員，其收入都是由公共財政支付的，其養老金也都由公共財政負擔。從這點來看，公務員與事業單位人員都是政府雇員，服務于同一雇主，不應當分開進行改革。政府作為政策的制定者，只針對事業單位養老制度進行改革，而將自身排除在外，這樣的改革既不公平，也不徹底。而現實中，我國的養老保險制度改革首先是從事業單位開始的。如今距2008年國務院啟動事業單位養老保險制度改革已有6年的時間，試點的結果卻不盡如人意，改革面臨了很大的阻力，進展緩慢。其中一個非常關鍵的原因就是公務員作為事業單位養老待遇的“參照系”，仍然還延續著原有的退休養老制度。公務員群體的這種“特殊待遇”對事業單位人員來講是很不公平的，難免受到事業單位的抵制。再者，如果公務員養老保險制度不改革，事業單位改革完成后，養老保險制度仍沒有真正實現并軌，“雙軌制”仍然存在，不同之處僅僅在于公務員養老保險制度與事業單位養老保險制度相分離，而單獨成為享受超高待遇的一軌，成為眾矢之的，遭到廣大人民群眾的詬病。到那時，不得不再次對公務員養老保險制度進行單獨改革，二次改革的難度將會更大，所付出的成本將會更高。因此，在破除養老金雙軌制的改革中應當將機關與事業單位同步推進，爭取一步到位，避免重復改革。同時，消除對公務員群體的特別對待，也有助于提高政府的公信力，使改革獲得更多的群眾支持。

4．3構建多層次的養老保障體系，保證養老待遇不降低從目前養老金并軌的試點經驗可以得知，目前并軌的最大阻力就在于機關事業單位人員擔心養老待遇降低。因此，要順利推進養老金并軌就必須使被改革者有預期，向他們許諾改革之后養老待遇總體上并沒有降低，甚至會有所提高。這樣，給機關事業單位人員吃了“定心丸”，改革的阻力自然會大大降低。筆者認為，保證養老待遇不降低的具體路徑應當是建立三個層次的養老保障體系。第一層是作為社會成員的基本養老保險，起基礎保障作用；第二層是作為政府雇員（包括公務員和事業單位人員）的職業養老年金，起補充保障作用；第三層是個人自愿儲蓄養老保險，起提高作用。基本養老保險參照企業的做法，費用由政府或事業單位與機關事業單位工作人員共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合的籌資辦法。而新增加的職業年金則應當要求所有的機關事業單位人員全部參加，實行個人賬戶積累制，由個人繳費、政府繳費和年金基金運營收益組成，待條件成熟時再將公務員職業年金同事業單位職業年金合并，組成公職人員職業年金。此外，政府還應當對個人繳費部門實施職業年金個人所得稅遞延納稅優惠政策，以促進機關事業單位建立多層次的養老保障體系。國家應當鼓勵各單位推行適用于各類群體的自愿養老儲蓄保險制度，并在稅收政策上給予適當優惠。

4．4改革應當循序漸進，實現新舊養老制度的平穩過渡由于歷史原因，我國養老金雙軌制由來已久。企業職工與機關事業單位長期實行不同的養老保險制度，造成了養老待遇存在巨大差距，導致并軌存在很大阻力，要短時間內實現兩種制度的并軌并不現實。因此，要循序漸進，逐步推動改革，以減少矛盾，實現新舊養老制度平穩過渡。在總體策略上，可以采取逐年替代的辦法。具體來說，就是首先在機關事業單位建立起個人繳費與單位繳費相結合的個人儲蓄養老金賬戶，由公共財政撥付的退休養老金從次年開始逐年遞減，領取的個人養老金逐年遞增，直至實現完全替代，退休金徹底退出歷史舞臺。在實施步驟上，可以采取“三步走”的辦法。第一步，盡快為機關事業單位工作人員建立基本養老保險制度，實行與企業職工養老保險制度相同的“統賬結合”的財務機制；第二步，對機關事業單位工作人員待遇進行結構分解，將現在機關事業單位人員的退休金分解成“基本養老保險金”和“職業年金”，前者與企業職工“基本養老保險金”對應，后者與“企業年金”對應；第三步，使機關事業單位退休金與工資增長脫鉤，代之以與“企業職工養老金計發辦法”相同的機制。在銜接方法上，可以采取“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的既有思路。這一操作思路是在1997年國務院的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中提出的。按照既定事實不宜動的原則，機關事業單位養老制度改革可以借鑒這種思路。也就是，對于已經退休的“老人”還執行原有的規定，保持原退休待遇不變；對于新辦法實施以后走上工作崗位的“新人”執行新的規定，其退休待遇由基本養老金和職業年金組成；對于新辦法未實施之前就已經工作，但目前仍在職的“中人”適用過渡辦法，按照工齡將之前未交的社會養老保險補齊。為了減輕財政壓力，可以采取為“中人”養老保險逐年進行補繳。即每年度政府或事業單位只要補齊當期退休人員的養老保險就可以了，而不需要把所有機關事業單位工作人員的養老保險一次性補齊。此外，改革還需要充分尊重被改革者的選擇權。比如，對于一些接近退休年限的機關事業單位人員可以允許其提前退休，養老待遇由個人與所在單位協商；對于新錄用的機關事業單位人員，在其入職前應當明確告知其適用新的養老保險制度，使得他們事先有一個合理的預期，防止誤判和糾紛。

5結論

目前，我國的養老金雙軌制存在著明顯的弊端，造成了養老金待遇的巨大差距，阻礙了人才的合理流動，加劇了政府的財政負擔，完成養老金并軌已經無可選擇。實現養老金并軌，要正確理解其真正內涵。并軌不是簡單地降低機關事業單位人員的養老金待遇，使其與企業職工一致，搞“平均主義”。并軌的實質是要扭轉養老金待遇上的巨大差距，消除不公。所以，筆者建議，在保持公務員與企業職工的工資合理差距的基礎上，使二者的養老金替代率基本一致，這樣二者在退休后領取到的養老金還是有一定差距的，而且差距被縮小到了一個可以接受的范圍內，既體現了公平性，又保持了差異性。

作者：高杰單位：安徽大學管理學院