我國失業保險制度現實困境與破解
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失業是社會化大生產的必然產物，是市場經濟條件下不以人的意志為轉移的客觀現實。21世紀以來，改革發展不斷深入，失業問題再次突顯，我國現行的失業保險法律制度在實踐呈現出諸多不足，是我們不能回避且急需研究解決的問題。
1.我國失業與再就業的現實困境。
世界銀行估計，到2020年我國勞動力供給才能進入“零增長”。我國失業與再就業問題的嚴峻性主要表現在以下幾方面：第一，城鎮登記失業、下崗失業和其他失業人員不斷增加。第二，新增勞動年齡人口進入高峰期，目前，勞動力供給壓力達到了最大的時期。第三，隨著城鎮化進程的加速，農民工人數激增。農民進城就業各類環境有所改善，農村勞動力轉移就業出現較大幅度增長。第四，高校畢業生就業結構性問題嚴峻。高校畢業生并不是絕對過剩，面臨“無業可就”與“有業不就”的結構性矛盾，主要集中在大中專畢業生，而技校畢業生就業狀況相對樂觀。第五，就業質量問題日益突出。就業不僅是獲得一個提供收入的崗位，而應該是有質量的、穩定的、體面的、自愿的就業。就業質量問題直接損害了勞工的權益，容易激發社會矛盾，在農民工、城鎮靈活就業者中就業質量問題表現尤為突出，主要表現為：工作安全性差、工作穩定性低、工資水平低，工作強度大、勞動關系缺乏規范、社會保障覆蓋面低等。第六，失業與“用工荒”同時并存。我國經濟改革處于產業結構的調整轉型期，新興行業和高科技行業急需大量的勞動者，很多勞動者只能從事簡單工作導致存在“用工荒”與失業并存的社會現象。第七，現代社會的物質條件和醫療水平的提高，同時，我國長期堅持的計劃生育政策，諸多因素使我國正在加速進入老齡化社會，從理論上來看，失業矛盾應當會有所緩解，但是，由于我國現代意義的社會保障體系建立較晚，覆蓋面遠遠低于國際勞工組織規定的20%最低線，養老金嚴重不足，而且養老金替代率偏低，延長退休年齡就成為了必然的一種選擇，據悉，我國有關部門已經開展調查摸底，延長退休年齡也是一種國際慣例。所以，如果延遲退休年齡的政策實施，則不可置疑地會增加就業壓力，減少就業崗位，雖然，青年就業崗位與延長退休年齡所占崗位不全部重疊，但是，崗位供給總量不會增加，重疊的部分則出現爭崗位的現象，隱性失業將會加劇；不重疊的部分將導致完全的顯性失業。
2.我國失業保險制度面臨的困境。
一是失業保險覆蓋不夠，擴面難。二是給付標準太低，失去應有的保障作用。失業保險制度首先要起到的作用就是保障參保者的基本生活需求，目前的給付標準是按照低于當地最低工資標準，高于城市居民最低生活保障標準的水平確定。在一定層面上混淆了“保險”與“救助”的根本區別。按照國際勞工組織對于失業保險的給付標準，失業保險的給付替代率，一般不低于投保人失業前收入的50%，發展中國家也應達到45%以上。三是失業保險金給付期限太長，易生就業惰性。四是失業保險基金管理效率低下，管理成本偏高。五是失業保險基金支出結構失衡。現行失業保險制度過于側重生活保障功能，促進就業方面投入不足。六是領取失業保險金資格審查不夠規范。導致出現一邊領取失業保險金，一邊擁有就業收入的現象。七是失業保險范圍統籌過低，地區之間的調劑作用無法發揮出來。
二、我國失業保險制度困境形成的原因分析
1.中國失業保險制度起步晚，發展滯后。
1999年《失業保險條例》的頒布，實現了中國失業保險制度由制度象征到有效制度的轉變。但現實中失業保險制度也陷入了發展困境。
2.受傳統文化理念的影響。
把失業和弱勢群體綁定在一起，不論是政府工作人員還是社會各類從業人員把失業的歸因定位在個人能力上，而不能正確認識失業是社會化大生產背景下，社會分工不斷細化，市場對社會資源配置起到實質性作用的客觀現象，社會存在一定的失業率是一種客觀而必然的現實，在不同的社會歷史時期，不同的經濟發展水平，失業人口會分布在不同的職業領域，當然，也存在著人與人之間的個體差異而導致失業的產生，但這并不是失業產生的主要因素。
3.傳統文化理念和意識形態的共振，使得我國失業保險制度呈現出“失業救助”的特征。
這極大的傷害了失業保險制度本身，也傷害了參與者的積極性，現行制度規定單位按本單位總額的2%，個人按工資的1%繳納失業保險費，同一地區不同個體之間工資水平肯定不一樣，而領取的失業保險金則是全體一致按當地最低工資水平的50%到70%，這樣有失公平，因而產生了“富幫窮”的結論，低收入人群也缺乏積極性，經濟效益差的企業更缺乏積極性。
4.制度目的不明。
失業保險制度的本質是幫助失業者盡快走向就業，不論是保生活，還是預警防失業，其最終的目的還是充分就業，所以，制度自身也就缺乏可持續發展的源泉。
三、我國失業保險制度發展困境的破解路徑
1.確立保生活、促就業、防失業三位一體的思想理念。
保生活即保障失業者的基本生活，失業的客觀性和必然性，決定著保生活是失業保險制度的基本功能和首要任務，每一個國家的法律都必然承擔起保護人權的責任和義務，各國政府所制定的失業保障策略中必將以保生活為第一原則。但是保生活只是社會保障中一種被動的、基本的措施，就業才是失業最好的保障，促就業是失業保障的根本目的，失業保險制度的完備性、有效性，關鍵是促進就業功能是否健全、完整。防失業是加強就業穩定性的重要環節，是促就業工作的前置措施，嚴格意義上的防失業應該是促進就業的一個部分，一種方法。保生活、促就業和防失業三者運行機制完全不同，失業者對保生活、促就業和防失業的需求也不一樣。必須堅持保生活、促就業、防失業三位一體的思想理念，堅持權利與義務對等的公平原則。
2.以促進就業為目標完善我國失業保險制度。
2.1擴大覆蓋面，實現應保盡保。
應保盡保是“國民待遇”均等享有的基本體現。讓所有非自愿失業者都享受一定的失業保障并獲得就業的機會，使失業保障真正實現社會化，而目前失業保險覆蓋面與需求面不匹配，越是易失業的人群，越是被排除在失業保險的保障大門之外。
2.2改革保障水平，增強就業動力。
（1）適當提高給付標準，確保失業者基本生活。一是原則上保持失業保險保障水平與經濟發展相適應，如果超過了承受能力，就會出現歷史上西方發達國家出現過的“失業陷阱”；二是給付標準的提高還應考慮企業的繳費能力，否則，過度增加企業負擔，就會導致企業成本升高，市場競爭能力減弱。（2）可以借鑒國際的失業保險差別待遇來促進就業，可以將領取失業保險金的期限進行分段處理，然后，將待遇逐漸遞減，從而拉大差距，形成失業時間越長，待遇越低的機制，使失業者盡快尋找工作，回到勞動崗位。同時，加大再就業后退出的獎勵力度，即就業越快，就業補貼越多，形成良性再就業的激勵機制。
2.3調整支出結構，營造就業環境。
（1）調整失業保險支出結構，增加促進就業投入。一是提高發放失業保險金的靈活性，對有可行性創業計劃的失業者可一次性發放多月的失業保險金。二是對按規定完成培訓，并取得相關職業證書的失業人員，給予不同額度失業保險給付的獎勵。（2）根據企業情況進行就業補貼和培訓補貼，幫助其改善就業環境，穩定就業崗位，來達到企業少解雇員工。（3）實行浮動費率，防止惡意解雇。失業保險容易使人產生“富幫窮”的誤解，企業失業保險費基數是按照工資總額核定的，人數少基數則低，人數多基數則高，這樣，就對經濟效益好企業吸納人員就業則產生反向激勵，與失業保險促就業、防失業的功能相悖。失業保險承擔雙重職責，既要保生活又要促就業，更需要通過剛性的制度措施對此加以解決。在保障失業者基本生活的前提下，改進失業保險征繳辦法，實行浮動費率，抑制解雇行為，從而達到促進企業吸納就業的目的。在我國社會保險體系中，工傷保險實行有差別的浮動費率，效果很好。浮動費率就是在法定費率的基礎上，根據企業解雇的發生率，來最終確定該企業的失業保險費率，如果企業在規定的時期中不發生解雇行為，則可降低法定費率，即減少失業保險費的繳納，以資鼓勵，運用失業保險來抑制企業的解雇行為。實行費率優惠一定要明確優惠范圍和優惠幅度，避免失業保險費基的大幅度下降，要在確保“保生活”資金的基礎上，實施費率優惠。
2.4改進職業培訓模式，強化就業意識。
實踐中必須改進職業培訓模式，使培訓市場化，職業培訓以市場為導向。將職業培訓與失業金享受水平掛鉤，調動失業者自我提升的積極性。積極開展創業培訓。中小企業日益成為吸納就業增長點和主渠道，支持創業，創業是最好的就業，創業能夠增加社會就業崗位。
2.5提高失業保險社會統籌層次。
為增強失業風險的承擔能力，提高失業保險統籌層次已是國際趨勢，失業保險具有集中資金、分散風險的功能，建立并完善“省級統籌，中央調劑”的運行機制，然后，逐步實現全國統籌的最終格局。
2.6加強享有失業保險的資格審查。
我國失業保險制度規定：“所在單位和本人按照規定履行繳費義務滿1年，非本人意愿中斷就業，已辦理失業登記并有求職要求”，以上三個條件同時具備才有申請資格，但是，對失業者積極求助盡快就業缺乏經濟激勵作用。所以，要對失業登記的資格條件、程序、失業統計方式和失業統計指標等方面進行補充和完善。
3.全國綜合性失業保險政策與配套措施的完善。
3.1建立和完善失業預防機制，有效地控制失業率。
首先，實現失業率統計標準的科學化。具體統計指標應當包括：城鄉調查失業率、城鎮登記失業率、失業頻率、平均失業持續時間、初次失業者人數及其比例、由就業轉失業的人數、失業者的性別與年齡構成、失業率地區分布、外地失業者的人數與比例等。從而得出失業率，同時，科學設定失業預警線。其次，建立健全全國性的失業信息管理平臺，及時統計各地區、各行業、各勞動群體的失業數據。其三，民生為本，適時啟動失業保險物價聯動機制。要時刻關注國家經濟發展態勢，切實做到民生為本，當物價上漲時，按照“明確責任、改善民生；短期波動、發放補貼；持續上漲、調整標準”的要求，適時啟動聯動機制，發放失業保險物價補貼，實時調整失業保險金標準，緩解物價上漲對失業群體基本生活的影響，確保失業人員的生活不因物價上漲而降低。
3.2政府宏觀調控的首要目標確立為充分就業。
失業人口存量與增量的疊加使我國高失業率成為常態，失業治理工作始終應當以科學發展觀為指針，將充分就業作為政府宏觀調控的首要目標，將就業作為“綠色GDP”的指標之一。
3.3建立和完善規范的勞動就業制度。
要加強勞動合同的管理，維護勞動者就業合法權益，嚴格執行勞動合同法，加大對勞動就業法律、法規執行的監督力度，加強勞動者就業管理的規范化、勞動關系正常化、市場化和法律化建設。在勞動就業制度與失業保險制度之間建立暢通的協作機制，兩個制度相輔相成，互相促進。
4.建立和完善失業保險制度促就業的監督機制。
一是建立失業保險與就業服務機構利益對接機制。健全就業服務機構促就業工作的考核評估體系，將失業者對就業服務機構的評價，作為失業保險撥付的參考依據。二是增強對失業保險基金的管理力度。要提高基金的調劑程度，必須加快統籌層次，充分發揮失業保險基金促就業的作用；應增強對失業保險基金的統籌管理與監控，充分發揮基金保生活、促就業的雙重功能和雙重目標。三是合理界定失業保險基金促就業方面的支出比例。建立失業保險基金促就業支出的監督考核機制。建立統一的失業保險基金收支情況公布制度，至少每年公布一次，真正保證知情權、參與權和監督權行使，保障失業保險基金安全。
作者：廖克勤 單位：中共長沙市委黨校
