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1失業保險法功能定位治標不治本

不管是早期的《失業保險條例》還是近年的《社會保險法》，我國失業保險法的性質主要為“保障型”立法，其功能定位為保障失業者的基本生活，無法從根本上解決失業問題。日本國會在1974年通過的《雇傭保險法》，在原有《失業保險法》基礎上作出重大性質調整，新法明確指出“在謀求工人原有的生活安定的同時，使求職活動容易進行，促進其就職并有助于工人職業的穩定，從而預防失業，增加雇傭機會，改進雇傭的結構，開發和提高工人能力，增進工人福利。”對比舊的失業保險法，日本的雇傭保險制度開始強調失業保險法在促進就業方面的功能。由此可見，隨著時代的發展，失業保險的功能定位逐步從失業保障轉向促進就業。

2我國失業保險法促進就業效應弱的原因

2.1失業保險給付水平低我國失業保險法規定：“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定。”例如《北京市失業保險規定》明確規定，北京市的失業保險金的發放標準為北京市最低工資標準的70%至90%。浙江省失業保險條例規定，城鎮失業人員每月領取失業保險金的標準按當地最低工資的70%計算。對比我國以最低工資為標準，國際上多以失業前的工資為標準，且失業保險金占失業前工資的比例一般為中等以上。例如德國失業保險制度規定，若失業者家庭中有至少一個18歲以下的孩子，享受的失業保險待遇為純工資的67%，反之，則為60%。參考圖1，可以發現2001—2010年我國職工年平均工資呈現穩步上漲趨勢，而各年平均每個失業者領取的失業保險金額上漲并不明顯，并且與職工年平均工資之間的差距越來越大。數據計算的各年平均每個失業者領取的失業保險金額占職工年平均工資的百分比，不僅與國際標準相差懸殊，還呈現出不斷下降趨勢。這說明我國的失業保險法的給付水平至多保障失業者的基本生活水平，無法彌補失業者尋找工作的搜尋成本，也沒有多余的資金用于提高人力資源素質，對于失業者再就業的激勵較小。此外，上述我國失業保險的給付水平只是針對城鎮職工，而農民工在失業時只能領取一次性生活補助，其待遇相較城鎮職工要更低。以浙江省為例，一次性生活補助按照不低于相同繳費時間的城鎮職工可以享受失業保險金總額的百分之四十確定，繳費滿一年，領取兩個月失業保險金，一年以上部分，每滿八個月增發一個月失業保險金。假設一個在杭州就業的農民工三年合同期滿失業，那么該農民工可一次性領取五個月的失業保險金，目前杭州市最低工資為1470元，城鎮職工每月可領取的失業保險金為最低工資的70%，即1029元，該農民工一個月的失業保險金額為1029*40%，即411.6元，其一次性補助金為411.6*5，即2085元。如果該農民工在短期內不能就業，就可能在失業地發生生活困難。并且農民工在領取一次性生活補助后，無法享受政府提供的再就業培訓及補貼。

2.2給付期限長我國失業保險的給付期限按照勞動者失業前所在單位和個人累計的繳費年限來確定。繳費滿一年不足五年，領取期限最長為十二個月；累計繳費時間滿五年不足十年的，最長為18個月；累計繳費十年以上的，領取失業保險最長二十四個月。我國失業保險的給付期限，遠遠長于世界上其他國家，比如日本根據投保的期限，給予了17周到52周不同的失業保險給付。英德兩國的失業保險周期最長為一周年，且對不服從政府就業安排的失業保險者采取降低失業標準的措施。領取期限過長對就業效應帶來的影響在于：一、恰恰滿足了具有自愿性失業傾向群體的心理；二、有些失業者邊領取失業金邊自由就業，即隱性就業；三、根據工作搜尋理論，失業者的再就業率與搜尋強度成正比，和保留工資成反比。搜尋強度指失業者尋找工作的努力程度，以接觸空缺崗位的頻率衡量，保留工資指失業者愿意接受一份工作的最低工資。工作搜尋模型表明失業保險給付期限過長會對再就業產生抑制效應，即提高了失業狀態的“價值”，降低失業者的搜尋強度，提高了失業者的保留工資，從而使失業者在失業早期的再就業率下降。雖然就長期來說，過長的支付期限會提高失業者被雇傭的價值，在失業保險期限即將到期時，失業者為了將來能重新獲得領取失業保險金的資格，會在這段即將到期的時間內積極尋找工作，導致失業者脫離失業的概率會急劇增加，即所謂的資格效應，但是此種再就業形式并不穩定，包含投機成分，且無法達到就業結構的優化，不是我國再就業政策所追求的。所以，總的來說，過長的失業保險給付期限給就業帶來的影響弊大于利。

2.3給付條件及停領條件不合理根據失業保險條例第十四條及二十一條，農民工領取失業保險金的條件為：單位招用的農民合同制工人連續工作滿一年，本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或提前解除勞動合同的，由經辦機構根據時間長短，支付一次性生活補助。而根據國家統計局（2011）《城市農民工生活質量報告》數據顯示，10%的農民工簽訂了長于兩年的勞動合同，7.91%的農民工簽訂了1-2年合同，75.68%簽訂了9-12個月合同，多為短期合同，所以，對大部分農民工來說，連續工作滿一年的給付條件過長，許多農民工受此條件的限制無法領取失業保險。而農民工的知識技能通常較弱，工作機會較少且多集中在勞動密集型產業，是最需要失業保險來促進其再就業的群體，并且靈活就業逐漸成為就業市場的常態及擴大就業的重要途徑，讓農民工如此龐大的靈活就業群體游離在失業保險體系之外，有失公平。根據失業保險條例第十五條，失業保險有七個停領條件，其中第六條：無正當理由，拒不接受當地人民政府指定的部門或者機構介紹的工作，屬于軟性條件，有無正當理由的鑒定完全依賴于社保經辦部門的主觀判斷和經驗，易引發道德風險，部分失業者會利用該條款，拒不參加工作，靠失業保險金度日。同時停領條件中的第一條：重新就業，只能約束重新簽了勞動合同的人，無法約束隱性就業人群，造成部分群體邊領取失業保險金邊就業。隱性就業一方面會對我國失業率的統計造成影響，造成失業規模被高估；另一方面，會造成再就業工作效率損失。在失業群體中，包括自愿性失業、隱性就業、生活困難群體，在這三個群體中，再就業措施對生活困難群體帶來的效用最大，但由于政府難以區分生活困難群體和隱性就業群體，所以部分再就業補貼或是培訓被提供給隱性就業群體，引起再就業工作效率的損失。

2.4統籌層次低失業保險條例第七條：失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌；其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府自定。據筆者對全國個省市失業保險條例的觀察，我國失業保險普遍實行市、縣級政府統籌管理體制。低層次的統籌層次阻礙了勞動力的流動，不利于失業者的再就業。其原因在于：失業保險的支付標準以一地的最低工資標準為基數，而各地的最低工資標準差異較大，即使在一個省的各縣市也存在差異，失業者從最低工資標準較高的地區轉移到標準較低的地區求職時，會遇到待遇損失的情況，為避免失業保險金支付時的福利損失，失業者可能選擇在原就業地領取失業保險金。

3發揮我國失業保險法就業效應的法律調整

3.1針對給付水平和給付期限的調整首先，改變給付水平必須從源頭開始，即先改變繳費率。我國失業保險法規定，雇主按企業全部職工工資總額的2%繳納，職工按照本人工資的1%繳納，農民工個人不用繳納。這一費率同發達國家相比，明顯偏低。繳費率偏低也直接導致了失業保險的給付水平偏低。所以，筆者建議將目前失業保險繳費率提高到5%，企業和個人均按2.5%繳費，允許各統籌區域根據實際情況調節；對于個人繳費部分，取消農民工個人不繳費的規定，設立最高繳費工資及最低繳費工資作為繳費的上限及下限，高于上限工資的按上限工資為基數繳費，低于下限工資的以下限工資為基數繳費。考慮到農民工總體工資水平偏低，所以對其取消設立繳費下限工資的規定，而是以實際工資為基數繳費。此外，農民工繳納失業保險費的實施需要配套制度，即對其實施選擇性失業保險制度：在城鎮就業的農民工，由其本人選擇，養老保險關系可以留在城鄉居民保險關系內，或者參加城鎮職工養老保險，但都必須參加失業保險，享受同等待遇。取代農民工參加失業保險就必須參加城鎮職工基本養老保險的規定。其次，在繳費率提高的基礎上，改變以最低工資為基數計算失業保險給付，改為以當地平均工資為基數計算，但就長期來看，應建立本人指數化月平均繳費工資的計算方式，具體公式參照養老保險，體現繳費水平越高，給付水平就越高的制度理念。針對農民工群體，取消一次性補助的規定，將其納入城鎮職工失業保險體制，待遇計算方式同上。最后，在給付水平提高的基礎上，將失業保險的最長給付期限縮短至一年。并在給付期限開始之前設立一個等待期，等待期的設立應適度，根據國際勞工會議（1988年）的建議，等待期應在七天之內，所以建議我國設立一個七天的等待期。在等待期內，社保機構可以對申請失業保險者進行資格審查，防止冒領，職業介紹部門可以對失業者進行求職登記，并且在這個時期，由于失業者無任何收入，會加強尋找工作的搜尋強度，實現再就業的可能性較大。

3.2針對給付條件和停領條件的調整對于給付條件，考慮到農民工簽訂的多為短期合同且流動性較強，將農民工需連續繳費滿一年的規定改為連續繳費滿6-9個月，實際操作時可根據各地統計數據作調整。對于停領條件，針對第六條，把拒絕政府指定部門或機構介紹的工作的正當理由確定下來；將失業者參加就業活動的情況與領取失業保險的待遇掛鉤，例如對拒絕工作介紹及失業培訓達到一定數量的失業者采取降低待遇或是縮短給付期限的規定；針對第一條，對“重新就業”進行補充，把符合就業的多種就業形式列入；加大隱性就業成本，如設立罰款，還可利用勞動者之間的監督，對舉報隱性就業的勞動者給予獎勵等。

3.3提高統籌層次針對條例第七條，失業保險基金在直轄市和設區的市實行省級統籌，失業保險金在全省范圍內調劑使用，再就業補貼及培訓費用則由市縣級政府財政專戶支付。具體操作方法為：首先，市縣級政府應分別設立失業保險金支付財政專戶和失業保險金補貼財政專戶。其次市縣級政府每年征收的失業保險金收入按照一定比例上劃至省級政府失業保險財政專戶，剩余部分轉入市縣級政府失業保險金補貼財政專戶，此賬戶資金專門用于本地區再就業培訓及補貼支出。最后，上劃至省級政府失業保險財政專戶的失業保險金用于全省范圍內的失業保險金支付，由省級政府根據各市縣失業保險領取情況下劃至市縣級政府失業保險金支付財政專戶，給付標準全省統一。

4結語

我國的失業保險法設計的制度理念相較于發達國家還比較落后，除了缺乏促進就業效應外，還缺少對低收入者的關懷及有子女、有配偶人群的連帶保險，而這些環節是相輔相成的；本文是以再就業效應為切點對我國失業保險制度設計理念進行的一種思考，其中一些建議的實施需要配套措施，如對農民工實施繳費規定需要配合以選擇性失業保險制度的建立，對隱性就業者處以罰款需要相關部門加強監督等。筆者認為，制度漏洞是很多問題的源頭，只有法律完善了，相繼的管理體制才能趨于合理，這也是本文采取法律視角的原因與意義所在。

作者：陳向宇單位：浙江財經大學