前言：本站為你精心整理了論失業保險在支付層面的難題范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

我國失業保險的支付期過長，不利于促進失業者積極就業。根據《條例》的規定，“失業保險金的給付期限最長為24個月，最短為12個月”。過長的失業保險支付期，對失業者積極就業具有負面影響。在整個失業者群體中，恰恰容易滿足具有自愿性失業傾向群體的心理，不利于失業者積極尋求就業。過長的失業保險支付期的規定，對政府而言，加重了失業保險金的支付壓力。農民合同工制的失業保險規則仍然不適應農民工參保。現行的失業保險對城鎮職工與農民合同制職工實施的是分類失業保險制度，后者不用繳納失業保險，由其就業的企業繳納，即可建立失業保險關系。但是，政府在失業保險繳費上對農民工這一群體的照顧，實際效果有限，仍然有眾多的農民工游離于這個制度之外。2011年我國外出農民工數量為15863萬人，其中，參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為4140萬人，②參保人數僅為26%，多數農民工因未參加城鎮職工基本養老保險而失去失業保險關系。這說明，隨著我國經濟和社會的發展，《條例》中針對農民工的社會保險制度，應給予調整才能適應大多數進城務工的農民工群體的需要。

我國失業保險繳費與支付制度層面存在問題的分析

《條例》實施以來，我國失業保險的繳費率和支付標準的規則一直沒有調整，長期處在低繳費率、低支付標準和長支付周期的規則下運行，由此導致失業保險在維持失業者及其家庭成員基本生活方面保障不夠充足等問題。這一問題實際反映了政府建立失業保險制度是以人為本，還是僅僅為了掌控這部分資源為目的。如果堅持以人為本的理念，這些存在的問題就應結合我國經濟和社會發展的需要，通過進一步調整給予解決。

1.我國城鎮職工失業保險繳費率偏低與失業保險的重要性不相適應。目前，我國失業保險繳費率為3%，不及德國失業保險繳費率6.5%的一半①(2004年)，失業保險企業和個人繳費率明顯偏低。根據中國統計年鑒的數據，2010年，我國城鎮企業(含個體戶)職工數為3.4687億人，鄉鎮企業職工數為1.5863億人，兩者合計為5.057億人。②參照我國政府2012～2015年城鎮登記失業率控制在5%以內的目標，即使以2010年城鎮和鄉鎮就業人數為基數，我國在“十二五”期間，企業失業人數每年將達2500萬人。這一數據與2010年我國領取養老金的企業離退休人員6305萬人③相比，在現行繳費率下，失業人數對失業保險金支付所構成的壓力，明顯高于領取養老金人數對養老保險金支付所構成的壓力。城鎮職工失業保險3%的繳費率以及相應的失業保險金收入，同城鎮職工基本養老保險22%的繳費率以及相應養老保險金收入相比，失業保險金的繳費率明顯偏低。這既影響了失業保險金收入的增加，在總量上也制約了失業保險金支付標準的提高。失業保險繳費率低，雖然可以減輕繳費主體的負擔，但偏低的繳費率對國民在社會保險制度中應承擔的責任意識的形成和提高失業保險待遇水平均有負面影響，且與該險種在參保者遭遇失業，收入中斷時保障其基本生活水平的重要性不相一致。因此，無論從失業保險繳費率的國際比較還是從失業保險的重要性角度看，有必要提高我國現行失業保險繳費率。

2.提高我國失業保險金支付標準，體現失業保險保障基本生活的制度屬性。現行的失業保險制度屬于保參保者個人的制度，失業保險金支付標準不同失業者的繳費工資基數和繳費年限掛鉤，一律按照當地最低工資標準的70%～80%支付。這種“一刀切”的支付制度導致那些工齡較長，工資明顯高于當地最低工資標準，家中有未成年子女的失業者，失業后，其本人以及家庭成員的基本生活水平將受到很大影響。比較而言，歐美發達市場經濟國家，失業保險支付制度通常考慮失業者家庭成員和參保者本人繳費工資的情況。如德國規定，失業者如有需撫養的未成年子女，可領取的失業金相當于他最后工作凈收入的68%，無撫養子女者為63%(2004年)。④這種失業保險支付標準，由于同參保者繳費工資關聯，既體現了承認參保者就業資歷差異和多繳多得也照顧了社會上的弱勢群體，效率與公平得到了兼顧。我國現行失業保險金支付標準，由于抹去了參保者的繳費差異和家庭成員收入情況，對不同收入的失業群體來看，實際上都存在不公平。失業保險的“雙低”特征，使失業保險陷入低繳費率，低支付標準的低水平循環，其中基本生活水平受到影響的最大群體是中低端收入的失業者。如果，失業保險制度在實施中，對中低收入的參保者的保障作用有限，不能起到保障基本生活的作用，那么這個制度“安全網”的作用，實際上已降格為社會救助制度，其應有的制度效益被削弱。要使失業保險制度發揮應有的保障作用，在改革和調整中，至關重要的是在制度設計的理念中，必須堅持以人為本的目的。在《貝弗里奇報告》中，貝弗里奇對英國第二次世界大戰前的社會保險制度進行了總結，他認為，戰前英國的社會保險制度對國民的保障不夠充分，失業保險制對失業者的保障力度不夠，失業者領取失業保險金將無法擺脫貧困，特別是有子女的家庭更是如此。因此，主張戰后英國政府在社會保障制度中建立雙重分配的制度。首先，通過強制性的社會保險制度要求國民參保，在其面臨困難時，可以從社會保險的再分配制度中得到資助。其次，通過社會福利的再分配手段，對參保者家庭中的未成年子女實行生活補貼，使其不致因父母的收入中斷而影響基本生活。這種雙重分配的制度，使中低收入的參保者，在其失業后，基本生活能從這個制度中得到必要的保障。此外，貝弗里奇關于在戰后重建英國社會保障制度中所體現的“親民”理念也是值得肯定和借鑒的。盡管第二次世界大戰給英國的經濟帶來嚴重的破壞，政府財政收入急劇下降，并使英國面臨大量的失去子女的孤寡老人或失去親人的兒童以及大量的傷殘人員，但是，貝弗里奇主張戰后英國政府應立即進行社會保障制度改革，通過建立比戰前具有更高保障水平，能充分體現普惠性、共濟性和公平性的社會保障制度來保障國民的基本生活。貝弗里奇對英國社會保障制度的改革說明，社會保障制度的保障水平同政府在設計保障制度時遵循的理念有密切關系，并且社會保障制度在設計時不能過分強調經濟因素，而應以國民的需要為基本出發點。20世紀90年代中期以來，我國政府在社會保險制度建設中提出:我國的社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應的基本制度屬性。根據這個基本方針，我國的經濟和社會發展了，社會保險的水平也將得到提高。但是，從“條例”實施以來，失業保險征收與支付標準一直未作調整，且保障水平明顯偏低。因此，解決我國失業保險征收與支付制度中“雙低”的問題，從制度設計的層面分析，需要將政府提倡的關注民生的理念充分貫徹其中。

3.現行失業保險支付標準同最低工資標準掛鉤的制度設計有可能影響失業保險支付的合理增長。表1多組數據體現了以下特點:(1)現行規則下，失業保險金的增長速率取決于最低工資標準的增長速率。(2)2009年，受金融危機的影響，杭州市政府為減輕企業工資成本壓力，最低工資標準未調整，失業保險金也未變動。(3)2007年以來，杭州市城鎮居民低保金保持10%以上的增長，已相當于失業保險金的50%。上述特點說明，在現行規則下，失業保險金支付標準的增速取決于最低工資增長的幅度。但是，這兩項分配標準的作用不同，最低工資標準屬于政府調節勞動力價格的指標，其調整既取決于政府對初次分配中工資增長的導向，也需考慮勞動力市場的供求、經濟周期變動和企業工資成本等因素。而失業保險金屬于保障失業者基本生活不致因失業受到影響的收入指標，導致其變動的因素主要同政府的再分配政策，物價指數變動對失業保險金購買力的影響，失業者本人的繳費工資基數以及失業保險金收支平衡等因素相關。由于引發最低工資變動和失業保險金變動的因素構成和目的不同，前者不可能始終保持穩定增長，當最低工資增速變緩，甚至零增長時，失業保險金的增長也就會受到相應的影響。現行規則將兩項受不同因素影響的分配標準相關聯，這就不排除在某一時段內，有可能出現最低工資標準變動所引發的失業保險金支付標準滯后于經濟和社會發展的需要。此外，表1的數據反映，近年來，杭州市城鎮居民低保金增長較快。如果最低工資標準提高緩慢，在現行規則下，低保金與失業保險金的差距必然縮小。低收入家庭因失業而帶來的人均收入下降，會導致更多的失業者及其家庭成員進入城鎮居民低保救助體系，加重政府用于社會救助的財政壓力。從社會保險對國民具有“安全網”作用的角度看，一個有效運行的失業保險制度應該對參保者給予充分的保障，漏出“安全網”進入低保救助系統的國民應越少越好，但是，如果將失業保險支付標準與最低工資標準掛鉤，繼續維持低失業保險支付標準的規則，“安全網”的這一作用就難以實現。

4.調整我國失業保險金支付周期，體現失業保險促進就業的作用。根據《條例》，我國失業保險采取根據繳費年限確定支付期的制度。失業人員累計繳費10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月。同發達國家相比，我國支付周期的規定明顯偏長。英國規定，享受失業保險的最長時間為52周，到期仍未就業者，將轉入國民救助體系。瑞典規定，失業保險領取期限同繳費年限掛鉤，期限為300天，55歲以上的失業者可延長至450天。①可見，發達國家的失業保險支付周期較之我國現行規則具有更強的促進失業者再就業的作用。從失業保險支付期設計的理念看，失業保險應體現促進就業的導向，同時也應將以勞動為榮，自食其力的民族精神發揚光大。過長的失業保險支付周期，有悖于上述理念，易使失業者再就業動機趨弱，導致人力資本貶值。此外，過長的失業保險支付周期，勢必加大失業保險金支付壓力。因此，政府在失業保險制度設計時，應縮短失業保險金的支付周期，同時加大失業保險金的支付標準，以體現以人為本和促進就業的目的。

農民合同制工人失業保險制度存在問題的分析

按照《條例》，農民工本人不需繳納失業保險，只需企業繳納即可獲得失業保險關系。但是，農民合同工實際參保率很低，政府對農民合同工，在繳費方面的照顧未達到預期效果，就其原因，同城鎮職工社會保險個人“三險”繳費權利與義務統一的規定有關。農民工如果不參加城鎮職工基本養老保險個人賬戶繳費，缺失養老保險關系，相應的失業保險關系也不能建立。2011年這部分未參保的農民工占進城務工農民工總量的74%。龐大的農民工未參保群體的出現，說明現行面向農民工的社會保險相關法規需要調整。

1.現行城鎮職工基本養老保險個人繳費8%的規定使低收入的農民工群體面臨繳費困難。根據現行規定，參保人員個人繳納基本養老保險費的基數為本人上年度月平均工資收入。月平均工資收入超過當地上年度在崗職工月平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費基數;低于當地上年度在崗職工月平均工資60%的，按當地上年度在崗職工月平均工資的60%計算繳費基數。①據此，那些收入低于這個標準的農民工可能需按比其實際月收入更高的標準作為個人參加社會保險的繳費基數。例如，2011年杭州市區全社會在崗職工平均工資為38837元，②月平均工資為3236元，最低工資標準1310元。根據上述繳費規定，參加城鎮職工養老保險個人最低繳費基數為1941元。那些月工資等于或高于最低工資標準但低于1941元的農民工群體因需按一個比自己工資收入更高的繳費標準參加繳費，這無論從繳費心理還是繳費壓力層面都對這一群體產生負面影響，因而放棄參保，結果在其失去城鎮職工養老保險關系的同時也失去了失業保險關系。可見，由于現行農村與城鎮社會保險制度缺乏制度內的協調，政府對農民工群體在參加失業保險繳費中給予個人免繳的照顧，對多數農民工來說難免流于形式，未達到應有的制度效率。

2.農村社會養老保險不能同城鎮職工基本養老保險銜接導致多數進城務工的低收入農民工群體無法建立失業保險關系。目前我國農村和城鄉居民參加的養老保險主要是新農保和城鄉居民養老保險，到2011年已有3.64億人參加這兩種養老保險制度，占鄉村15～64歲人口的72.8%。③為鼓勵更多的農民參加農村養老保險，新農保和城鄉居民養老保險對那些已年滿60周歲、且未享受現行其他社會養老保險待遇的當地戶籍城鄉居民，采取不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費的制度。因此，為使長輩得到養老保險，多數農民已經參加了農村養老保險。對這部分參保者進城務工，現行城鎮職工社會保險的一些規則值得商榷。

首先，從參保者的責任和義務角度看，國民一生只需參加一種社會保險，履行繳費義務后，即可建立社會保險關系，至于參加何種社會保險取決于其社會身份的選擇。已參加農村社會養老保險的進城務工者，只要其繼續在農村繳費，農村養老保險關系應得到承認，且無義務再參加城鎮職工基本養老保險。1999年《條例》實施時，當時在農村實行的個人賬戶積累型的“老農保”制度已經基本停止，不再擴面，那時多數農民尚未建立農村養老保險關系。因此，當時要求農民工參加城鎮職工養老保險關系方可享有失業保險的規定有其合理性。時至今日，隨著新農保和城鄉居民養老保險制度已將大多數農民納入體制，在這種情況下，仍然要求進城務工的農民工參加城鎮職工基本養老保險，方可建立城鎮職工失業保險關系的規定已經不能適應社會發展的要求，這既不利于農村社會保險制度的發展，在實踐中也加重了城鎮職工社會保險與農村社會保險制度的銜接問題。因此，對進城務工的農民工，已參加的農村社會保險關系應該得到承認，對于不打算長期在城鎮就業的農民工，應該要求其參加農村社會保險的繳費，而不是強制其參加城鎮職工社會保險，這既可解決進城務工的農民工重復參加某些社會保險險種的問題，如養老保險，也可避免其中斷農村社會保險的繳費，促進農村社會保險的發展。

其次，《條例》對進城務工的農民工免除個人繳納失業保險的規定并不妥當。我國現行的社會保險是一種“責任險”，政府、企業和具備繳費資格的國民都有義務對全體國民一生有可能遇到的風險承擔責任。政府承擔制度供給、管理包括財政支持的責任，企業和職工履行繳費義務對社會成員或自己有可能遇到的風險承擔有限責任。由于社會保險是具有強制性的險種，對企業和個人來說，必須按照社會保險的制度要求參加全部社會保險，如現階段我國的企業必須繳納“五險”，個人必須繳納“三險”。個人只有參加了“三險”的繳費，履行各險種的繳費義務，其社會保險關系才能有效建立，才能獲得享有各險種的權利。根據社會保險的這些基本屬性，可以看出，現行對農民工失業保險免除個人繳費的規定，既違背了社會保險各險種之間的統一性，也違背了個人繳費義務與權利對等的制度要求，帶有明顯的隨意性。因此，有必要根據近年來我國農村社會保險制度的發展，對農民工參加城鎮職工社會保險的現行規定進行相應的調整:其一，進城務工的農民工只要繼續參加農村社會保險的各項繳費，其農村社會保險的關系應得到承認，不必強制這部分農民工參加城鎮職工基本養老保險。其二，由于農村社會保險不含失業保險，因此，已經建立農村社會保險關系且進城務工的農民工，除了繼續參加農村社會保險的繳費外，必須強制參加城鎮職工失業保險個人繳費，方可建立失業保險關系，失業后，享有城鎮職工失業保險同等待遇。

最后，缺失選擇權不利于農民工參加社會保險。農村社會保險制度建立后，農民工對社會保險制度的要求同“條例”頒布初期的情況有了很大的變化。尤其是進城務工的農民工群體有的是準備在城鎮定居并長期就業，有的則是準備在城鎮務工幾年，然后返回農村。這兩類群體對參加何種社會保險制度有不同的選擇，前者顯然愿意參加城鎮職工社會保險以得到更高的福利待遇，后者則更愿意保留農民身份，保留承包土地的資格而參加農村社會保險。但是，現行《條例》中，針對農民工社會保險的規定缺失選擇權，這就使進城務工的農民工中，那些愿意繼續保留農民身份的農民工不愿意參加城鎮職工養老保險，從而導致農民工失去失業保險關系。這種結果，農民工的權益固然受到損失，但損失更大的是城鎮職工失業保險金收入的下降。因為，農民工自愿逃避參加城鎮職工養老保險，可使企業或雇主在瞞報企業用工數時不必擔心農民工舉報，容易實現其瞞報用工數，減少企業社會保險繳費工資基數的目的，結果使政府失業保險與其他社會保險收入全部受損。如果，改革或調整現行社會保險規則，賦予農民工參加農村或城鎮職工社會保險的選擇權，且承認其已經建立的農村社會保險關系，那么不論是選擇繼續參加農村社會保險還是選擇參加城鎮職工社會保險的農民工，為其自身利益而會由原先逃避者轉為參加者，并成為對企業繳費的監督者，這將有助于農村和城鎮職工社會保險的發展。此外，我國現階段農民工群體的社會身份具有二重性，既是農村土地承包資格的擁有者也是城鎮制造業和服務業的參與者，因此，賦予農民工參與社會保險的選擇權是對農民工身份的尊重，是農民工二重性身份轉換的要求。

我國失業保險征繳與支付層面存在問題的改革對策

1.我國現行城鎮職工個人繳納社會保險的繳費基數，目前只明確了個人繳費上限，而對繳費下限，即“低于當地上年度在崗職工月平均工資60%的，按當地上年度在崗職工月平均工資的60%計算繳費基數”的規定不甚合理。這一規定實際上造成工資收入低于這個標準的職工，反而需要按一個更高的標準作為繳費基數，顯然有失公正公平。因此，對參保者個人繳費規則中，可借鑒發達國家設置繳費率上限和下限的規則，參保者工資收入超過上限部分零繳費率，介于上限和下限之間實施正常繳費率，低于下限的工資收入實施減半或更低的繳費率。結合當前我國職工工資收入情況，下限以上部分仍然維持現有繳費率標準，下限可按照高于當地最低工資標準25%為限，工資收入低于下限的，按照繳費率的50%征收個人應繳納的社會保險費，以此減輕低收入者參加社會保險的繳費壓力。

2.適當提高城鎮職工失業保險繳費率，增加失業保險資金的收入。目前城鎮職工失業保險3%的總繳費率明顯偏低，與失業保險在抵御市場經濟波動風險，保障參保者不致因失業而使基本生活水平缺失保障的重要作用不相匹配，因而，有必要將現行失業保險繳費率提高到6%，其中企業和個人各承擔50%，全部進入社會統籌。通過增加繳費率，且提高政府對繳費工資基數的監管，夯實企業繳費工資基數，增加失業保險金的收入，為提高失業保險金支付標準奠定必要基礎。

3.在失業保險金支付標準上，調整現行失業保險金支付標準與最低工資標準掛鉤的法規，采取失業保險金支付標準與失業者繳費工資基數掛鉤的政策，并參照城鎮職工基本養老保險的替代率，對單身的失業者按其繳費工資基數的55%發放，配偶無工作或者有未成年子女的失業者，適當增加支付比例，按60%的比例發放，以此體現失業保險金支付中既考慮參保者繳費的數額也體現對弱勢群體的照顧。

4.將現行失業保險支付的最長周期縮短為1年，同時政府失業管理部門加強對失業者再就業的管理，建立失業保險金支付遞減規則。如果領取失業保險金者，不積極尋求就業，多次拒絕政府、社區再就業管理部門安排的，且與失業者本人職業技能相近的就業機會，或無正當理由拒絕政府、社區再就業管理部門安排的就業培訓，則可視為自愿性失業，失業保險金將中斷支付。

5.允許進城務工的農民工結合自己的身份和就業計劃，擁有選擇參加城鎮職工社會保險或農村社會保險的權利。對已經參加農村養老保險且進城務工的農民工，只要其繼續在原籍參加農村養老保險的繳費并能提供參保繳費證明，就業地政府社保管理部門就應該承認其已經建立的養老保險關系。對這部分進城務工的農民工不必再繳納城鎮職工養老保險，但應參加城鎮職工失業保險繳費并以此建立失業保險關系。同時終止實施現行的農民工失業保險一次性生活補助金制度，農民工失業后按照失業保險金支付標準和支付周期的規定領取失業保險金。對打算在城鎮長期就業，在城鎮定居的農民工，只要本人愿意轉換身份，允許其參加城鎮職工社會保險，同時停止農村社會保險的繳費。

作者：張勇單位：浙江財經學院財政與公共管理學院