社會保險管理內部控制問題與策略
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摘要：社保基金的安全與否，關系到廣大參保人員的切身利益，關系到社會和諧與穩定。加強社保基金內部控制對于提高基金管理水平，規避基金運行中存在的風險，有著極其重要的作用。文章將深入探討目前社保基金管理內部控制中存在的問題及其成因，并從制度建設等方面提出完善內部控制的意見建議。
引言
社會保險基金管理內部控制，是指社會保險經辦機構為了合理保證社會保險基金的安全，財務信息的真實完整，通過制定制度、實施措施和執行程序，對基金管理風險進行防范和管控。目前，許多縣級經辦機構全年社保基金收支規模都超過10億元。如果發生損失，金額可能非常巨大，社會影響將極其惡劣。內部控制不到位，社保基金更容易因違規操作、貪污挪用等行為而發生損失。筆者將針對目前內部控制中存在的問題，探究其產生的原因，并有針對性的提出幾點意見建議。
一、社保基金管理內部控制中存在的問題
（一）內控制度不健全。2007年，原勞動部出臺《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》（勞社部發[2007]2號）（以下簡稱《暫行辦法》）。對財務管理與核算、賬務核對、崗位分離等方面做出了明確規定。近些年，隨著保障范圍不斷拓展，基金規模不斷擴大，以及以信息技術為支撐的財務業務一體化運用，內部控制在保證基金安全中的作用日趨明顯。2017年，新修訂的《社會保險基金財務制度》（財社[2017]144號）第四條規定，基金財務管理的任務包括加強基金財務監督和內部控制，確保基金運行安全、完整、可持續。2018年，人社部下發《關于加強社會保險基金管理風險防控工作的意見》（人社部發[2018]43號），從票據管理、待遇發放等方面對健全內部控制、加強基金管理提出了新要求。但整體而言，內控制度還不完善，難以滿足基金管理風險防控的需求。例如：內部控制相關的制度文件沒有對預算控制等方面提出明確要求。目前，預算控制已經成為一項重要的內部控制措施。《企業內部控制基本規范》（以下簡稱《企業規范》）和《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《行政事業規范》）對于預算控制都有明確規定。由于制度不健全，絕大多數地區僅僅將社保基金預算作為年度績效考核指標，并沒有發揮其內部控制的作用。
（二）內控意識不足。許多社保基金違法案件的發生，究其根源就是部分領導扭曲的政績觀和對內控重要性缺乏必要的認識。（1）“唯擴面征繳”政績觀。前些年，片面的強調“擴面征繳論英雄”、“保費收入排座次”在許多地區比較普遍。一些經辦機構始終將繳費人數的增長，保費收入的增加作為社保經辦工作的核心。為了提高保費收入，個別基層經辦機構違規將不符合條件的人員納入了躉補繳范疇，甚至存在貪污受賄行為。例如：某區社保基金管理中心工作人員翁某等人，收受他人財物，為791名不符合補繳條件的人員違規辦理補繳手續。案發時已有153人辦理了退休手續，領取養老金300余萬元。這些本可通過內部控制發現的問題，卻在以保費收入增長為重的觀念下，沒有得到及時的糾正。（2）輕視內控執行。一些領導將基金安全寄托于工作人員的道德修養，而非內控制度的嚴格執行，從而導致“要么不出事，出事就是大事”。例如：2015年1月至5月期間，某縣城鄉居民社會養老保險中心出納段某某，擅自填寫現金支票，多次從基金戶支取現金，短短幾個月就挪用社保基金2468萬元。
（三）內控手段單一。社保基金管理內部控制的主要目標是合理保證社會保險基金的安全。根據內部控制先進地區的經驗，通過手工控制與自動控制相結合，更有利于實現這一目標。但目前大多數地區，基金收支主要依賴授權審批，而對于自動控制應用較少。隨著人口老齡化，許多地區的退休職工達數十萬人，全年養老金支出數百億元。養老待遇發放單筆業務少則數千萬元，多則上億元。通過人工授權審批很難發現其中存在的問題，內部控制效率極低。即使將一名退休職工工資增加數十倍，由于退休人數太多，總發放金額也沒有明顯變化，所以授權審批時，難以發現異常。個別社保經辦機構工作人員還利用業務量大，人工授權復核效率低的漏洞，騙取社保基金。例如：2017年12月至2019年3月，楊某利用擔任某縣醫療保險管理局、醫療保障局出納的職務之便，先后40次以開具虛假業務委托書、虛列支出名義等方式，竊取醫保基金共計350萬元。
（四）內控措施執行難。目前，一些地方的內控措施在實際工作中執行困難，難以有效發揮應有的作用。（1）關鍵崗位長期不輪換。定期崗位輪換制度是減少職務犯罪，規避道德風險的有效手段。但是在實際工作中，大多數經辦機構沒有嚴格執行定期輪崗制度。尤其是基層經辦機構，情況更加嚴重。許多工作人員甚至在同一崗位工作了一輩子。究其原因：一是部分崗位的專業性比較強。例如：從事會計工作需要具備所需的專業技能，尤其是財務負責人需要有比較豐富的財會工作經驗。掌握這些知識和技能需要較長的學習和實操時間，不可能通過階段性集中培訓在短時間內大幅提高。而許多基層經辦機構中財務人員屈指可數，所以難以定期輪換。二是工作人員輪崗積極性不高。定期崗位輪換除了可以有效降低風險，還是提高工作人員能力，培養復合型人才的重要手段。但是社保經辦機構工作人員的薪酬與崗位輪換沒有直接關系，部分人員不愿意學習新知識、新業務。（2）不相容崗位難分離。不相容崗位相互分離是內部控制的重要措施，使不同崗位之間能夠相互監督、相互制約，形成有效的制衡機制。但在一些基層經辦機構，不相容崗位未分離問題較為突出。其主要原因是基層經辦機構編制有限，一人身兼多職情況比較普遍。定期崗位輪換制度無法落實和不相容崗位未分離極易造成社保基金貪污挪用。例如：2007年8月至2015年4月間，某市醫保中心會計吳某某，在近八年的時間里，先后669次從基金賬戶挪用公款共計5466萬元。2006年4月至2008年12月，某縣醫療保險局李某利用其一人保管單位法人名章、財務印鑒及支票憑證的便利條件，多次挪用醫保基金累計達258萬元。
二、健全完善社保基金管理內部控制的幾點建議
（一）制定《社會保險經辦機構內部控制規范》。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，實現基本養老保險全國統籌，推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌。統籌層次的提高，對于基金管理工作也提出了更高的要求。建立與基金管理相匹配的內部控制規范已經迫在眉睫。《社會保險經辦機構內部控制規范》的制定可以參考和借鑒《行政事業規范》的相關內容。主要理由：（1）內部控制目標相似。社保基金管理內控目標提到的“社會保險基金的安全，財務信息的真實完整”與行政事業單位內控目標中“資產安全和使用有效、財務信息真實完整”的要求相似。而且基金管理內部控制的重要作用就是預防職務性犯罪，與行政事業單位“有效防范舞弊和預防腐敗”的內控目標趨同。（2）組織架構一致。社保經辦機構是公共服務性質事業單位，其內控建設的組織與實施等方面可以參照《行政事業規范》的相關規定。（3）法律依據相近。《行政事業規范》是以《會計法》、《預算法》等法律法規和相關規定為基礎。社保基金管理內部控制的法律基礎也是《會計法》、《預算法》及《社會保險法》等法律法規。
（二）完善內部控制考核指標和責任追究機制。近幾年，各省市將內部控制執行情況納入到社保基金管理工作考核范疇，每年組織風險防控檢查，定期對業務流程進行梳理，及時發現風險漏洞。各級社保經辦機構領導也不再僅僅關注擴面征繳的短期效應，越來越意識到內部控制對于基金管理長期安全的重要性。（1）細化內控考核指標。例如煙臺市規定，堅持日常核查與重點核查相結合，每月對上月業務隨機抽取不少于10%進行核查，高風險業務要重點核查。高風險崗位必須任用正式在編人員，連續任職原則上不超過五年。（2）建立內控責任追究機制。應明確各崗位內部控制職責，并制定詳細的責任追究處理措施。處理方式包括通報批評、經濟懲罰、紀律處分等。
（三）建立全國社保基金財務平臺。截至2020年，絕大多數省市的企業職工基本養老保險已經實現省級統籌，許多省市也隨之搭建起省級社保基金財務平臺。隨著“十四五”期間，基本養老保險實現全國統籌和全國社保公共服務平臺服務范圍的不斷拓展，全國社保基金財務平臺建設已箭在弦上。財務平臺應包括內部控制、賬務處理等功能模塊，并實現內部各模塊之間，外部與業務平臺、公共服務平臺的數據互聯互通。內部控制模塊應包括收支風險預警等事中控制與業務抽查與監督等事后監督功能。（1）收支風險預警功能。通過設置關鍵參數，對基金收支各項業務數據進行自動篩查。例如：養老待遇發放。除待遇政策性調整月份外，每人的月退休待遇不會發生變化。由系統對每人當月發放金額與上月金額進行比對，將其中不一致的數據標注為異常數據，進行人工二次復核。這樣既減輕了人工復核強度，又便于及時發現存在的問題。（2）業務抽查與監督功能。首先根據金額、授權層級等因素界定高風險種類。然后由系統篩選出每筆業務涉及的高風險種類。涉及種類越多，抽取比例越高。最后由系統按設定好的比例進行隨機抽取。這樣既有利于高風險業務的抽查與監督，又有效避免了人為干擾。
（四）人才引入與培訓模式改進并舉。目前，經辦機構的財務人員缺乏和以老帶新等傳統培訓方式的效率不高，導致不相容崗位分離、定期輪崗等內控措施難以實施。
（1）標準化建設與現場指導相結合。基金收支等重復性工作大多操作比較簡單，各地市可以通過制定操作規程，推進標準化建設和柜員制改造等方式，再配以現場指導，大幅提高培訓效率，以有利于定期輪崗制度的實施。（2）激發職工輪崗積極性。對于參與輪崗人員，可在輪崗年度給予適當的表彰獎勵，以提高工作人員的輪崗積極性。（3）制定專項審計方案。暫時不具備定期輪崗條件的經辦機構，應該采用專項審計等控制措施，確保基金安全。（4）充實財務人員。基金管理科室應保證足夠的在編人員，以實現不相容崗位相互分離。對于財務人員比較缺乏的地區，在人員招錄時，應對財會崗位予以適當傾斜。
作者：李阜東 單位：煙臺市社會保險服務中心
