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一、我國工傷保險制度實施的現狀

文化水平與技能培訓方面，僅有初中學歷的農民工人數占61.1%，沒有參加過農業技術和非農職業技能培訓的農民工人數占68.8%。就業行業方面，農民工從業仍以制造業、建筑業和服務業為主，其占比分別為36.0%、17.7%和12.2%。勞動時間方面，高達84.5%的外出農民工每周工作時間超過勞動法規定的44小時［2］。可見，近年來農民工“年長化”，文化程度依然較低，技能培訓相當有限，工作又苦又累而且工作時間偏長，這一切都可能導致工傷事故或者職業病增多，對于工傷保險的需求更為緊迫。外出受雇農民工的居住負擔方面，有高達41.3%的農民工雇主或單位不提供住宿也不給予住房補貼。2011年，外出農民工月均收入2049元，比上年增加359元，增長21.2%。其目前的收入水平顯然難以靠自身能力應對重大工傷事故或者職業病帶來的經濟損失。

二、我國工傷保險制度存在的問題

1、工傷保險預防與康復功能嚴重不足

工傷保險制度的發展歷程中，我國尚未形成“預防重于賠償”的理念，工傷預防費用的提取、使用與管理辦法尚待研究出臺。而許多農民工用工單位也沒有重視安全生產教育與培訓，沒有推行科學的安全管理，沒有建立事故責任追究制度以降低工傷事故與職業風險。很多地區的參保企業對工傷康復的認識嚴重不足。同時，由于我國康復醫學起步較晚、起點低，康復人才、技術和基礎設施等資源都相對匱乏，社會康復資源遠遠不能滿足受工傷的農民工日益增長的康復需求。工傷康復機構的定位與相關經費支出安排也尚沒有成熟的經驗。

2、工傷保險基金統籌層次較低，基金結余未被充分利用

截止2012年底，全國已基本實現了工傷保險市級統籌，但是只有8個省區市實現了省級統籌。工傷保險基金共濟能力、抗風險能力有待進一步提高，保障能力有待進一步增強。由表1可知，近幾年我國工傷保險基金結余每年增長約70億元，基金沒有遵循以支定收、收支平衡的原則，人社部未對基金結余進行合理的規劃安排和充分利用。3、行業費率劃分不科學，浮動檔次太少我國行業劃分依據為《國民經濟行業分類和代碼表》，層次較少，只有風險大、中、小三類企業，沒有按照生產經營活動的風險大小進行詳細分類。全國除大連市采用19檔費率外，其他省市的工傷保險的費率檔次均未超過8個，浙江省、陜西省和云南省所采用的7檔費率算是數目較多的，各檔次之間的差別一般僅在0.3%左右，顯然沒有做到風險與費率相匹配。因此，我國迫切需要研究并修訂工傷保險費率政策，細化工傷保險行業差別費率檔次，進一步完善工傷保險費率浮動辦法。

三、農民工參加工傷保險面臨的阻礙

1、農民工簽訂勞動合同的比例很低

2010年以來，農民工簽訂勞動合同的比例略有提高，但仍有一半以上的農民工沒有簽訂勞動合同。農民工申請工傷認定時，往往不能提供與用人單位存在勞動關系的證明材料，致使自己的合法權益不能得到及時有效的維護。據國家統計局報道，2011年外出受雇農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.8%，比2010年提高1.8%。分行業來看，從事建筑業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，占73.6%，從事制造業、服務業、住宿餐飲業和批發零售業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例分別為49.6%、61.4%、64.6%和60.9%。雇主或單位為農民工繳納工傷保險的比例為23.6%，比上年略降。隨著個體工商戶和私營企業的快速發展，工傷發生量逐年增加，特別是建筑類、裝卸搬運、加工制造等勞動密集型高危行業發生工傷事故率明顯偏高。因此，只有迅速提高農民工與用工單位簽訂合同的比例，才有利于工傷保險業務的操作與推廣。

2、農民工流動頻繁

農民工流動頻繁也是其參加工傷保險率較低的原因之一。很多農民工深受勞動力市場供求關系以及不同行業工種季節性(如水產養殖業)的影響，需要經常根據行業情況和自身經濟、體力等情況更換工作崗位，甚至跨城市流動。特別是建筑業的農民工，隨著工程項目的遷移一年可能奔走于幾個單位之間。有些企業認識不到為勞動者繳納工傷保險是用人單位必須履行的法定義務。渭南市臨渭區人社局的調查結果顯示，各類用人單位普遍存在參加工傷保險“不夠本”和“不劃算”的錯誤認識。有些企業只顧眼前既得利益，“節約”企業成本而不愿為農民工參加工傷保險，且在農民工發生工傷事故時，許多企業不但不積極救治，反而百般拖延、拒絕向農民工支付補償、醫療救治等合法費用。

3、農民工賠償程序復雜，申請賠償成本較高

2010年我國修訂了《工傷保險條例》，對農民工維護權益起了積極作用，但是在實際操作中，工傷賠償程序復雜且漫長，申請賠償成本較高。賠償程序需要經過勞動認定、工傷認定、勞動能力鑒定和工傷賠償四個階段，特別是當農民工用工單位不服有關認定、不服行政復議或者不服法院一審判決的情況下，農民工維權將曠日持久，十分艱難。按照現行規定，從工傷認定到訴訟結束，整個程序持續的時間在360－510天之間(不包括農民工獲取證據和需求法律援助的時間)［4］。因此，有的農民工選擇“私了”來處理工傷事故，這顯然不利于工傷保險制度的有效實施和農民工權益的保護。四、優化工傷保險以保障農民工權益的政策建議1、擴大工傷保險對農民工的覆蓋面為擴大農民工參與工傷保險的覆蓋面，人社部需要進一步加強與財政、統計、工商、稅務等相關部門聯系協調，健全考核制度，加大政策宣傳，優化經辦服務，合力推動農民工參加工傷保險。督促用人單位嚴格按照《勞動合同法》與農民工簽訂勞動合同，減少不簽合同、不參保等違法現象的發生。從發生工傷的行業來看，建筑、裝卸搬運、加工制造等勞動密集型高危行業發生工傷事故率較高，因此各省份應大力推進這些行業農民工的參保工作，將尚未參保的各類礦山、建筑施工企業納入工傷保險。同時繼續推進商貿、餐飲、住宿和家政服務等服務企業的農民工參保工作，加大有雇工的個體工商戶參加工傷保險的力度。通過專項檢查，調查各單位農民工參加工傷保險的情況，盡快為未參加者辦理繳費參保。對一些不與農民工簽訂勞動合同、不給農民工參加工傷保險、發生工傷后不承擔醫療費、不賠償的用人單位，將其違法行為作為不良記錄存入其誠信檔案，在單位資質認定、招投標、行政許可、銀行貸款等方面給予相應制約。值得推廣的經驗是河北省為企業建立了參保登記與稅務登記、工商登記的定期比對制度，以及不同險種之間的信息比對制度，從而督促應保未保人群和單位依法參保登記。今年將重點推進中小微企業、雇工的個體工商戶、非公有制經濟等組織和靈活就業的農民工參加工傷保險。

2、大力提升工傷保險管理的規范化，力爭及時賠付

利用部際“工傷保險部門協調機制”工作平臺，加強政策研究，編纂參考性案例，指導各地實踐工作。各地應積極創造條件，建立工傷保險部門協調機制，加強對工傷認定重點難點問題的研究，提高工傷認定的質量和時效。實現工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險經辦業務間的功能銜接和信息共享。進一步提高工傷保險聯網上報數據的質量，推行工傷認定、勞動能力鑒定網上申請管理服務模式。各級勞動保障部門要加大對農民工參加工傷保險的宣傳和督促檢查力度，積極為農民工提供咨詢服務，促使農民工參加工傷保險，并完善農民工在不同地區之間的關系轉移和工作續接機制，使其不因工作流動而難以享受工傷保險待遇。適當定期或不定期展開工傷保險宣傳活動也有利于推廣該保險制度。例如，2013年4月下旬寧夏、銀川市人社部門聯合開展了工傷保險政策法規宣傳周活動。工作人員在銀川市人流集中的場所設宣傳點，發放材料，解答群眾咨詢;有的則直接到企業中為農民工提供面對面幫助。最多的一天全區人社系統共出動宣傳人員800多人，發放各類宣傳資料3萬多份，解答群眾咨詢2000人次，效果十分明顯。北京、上海、黑龍江和廣西等省份也開展了類似的宣傳活動。又如，2012年8月河南省基本已實現了網上查看工傷保險檔案。工作人員可以隨時查閱100多萬名參保人員的檔案信息，700多家參保單位可在網上借閱本單位電子檔案，參保人員也能通過查尋機輸入身份證號碼，查看自己的檔案信息。要認真做好工傷認定、勞動能力鑒定工作，對侵害農民工工傷保險權益的行為進行嚴肅查處，切實保障農民工的合法權益。為了工傷農民工能得到及時救治與保障，可以采取以下措施:第一，建立工傷保險案例數據庫，對同類型的勞動以及工傷保險爭議案件進行模塊化處理。第二，應該由工傷保險機構先行給付工傷保險待遇，繼而取得代位求償權，就給付金額向加害人追索賠償。目前工傷保險覆蓋率極高的德國和日本都是實行先行賠付制度，在德國，工傷事故發生之后不考慮雇主是否向同業公會繳納了工傷保險費，傷殘人員或遺屬都可以享受工傷保險待遇。在日本，如果工人在未繳納保險費期間發生了工傷，工傷保險基金一方面支付給員工保險金，另一方面向雇主征收同額或部分“特別費用”。第三，對建筑行業試行相關創新舉措。建筑業的農民工流動性特別大，建筑工程層層轉包，農民工權益難以維護。可以采取以工程項目為單位，實行不計名和不計人數方式，直接根據建筑工程總價，按一定的比例一次性繳納工傷保險費，建設主管部門和社會保險經辦機構配合，把參加工傷保險作為企業申辦施工許可證和安全監督手續的前置條件。如果企業沒有辦好工傷保險，就不得開工建設。

3、創建預防、補償與康復“三位一體”的工傷保險制度體系

三位一體的工傷保險制度已經是法制國家的主導理念，例如新西蘭進一步將工傷預防與康復的重要性置于賠償之前。根據國際勞工組織預測，每年大約234萬人死于工傷事故和職業病。從全球角度來看，每年大約發生1.6億個新職業病案例。只要職業病導致工作能力下降，它就會成為社會保障體系的一大挑戰。調查表明，非致命工作場所事故發生率(包括接觸致癌物、石棉和二氧化硅等)正處于不斷上升趨勢。因此獲得工傷保險支付的被保險人需要進行相應的體檢，并組織對職業病工人的持續跟蹤，通過扣減工傷保險費率提供獎勵，以便激發雇主采取預防措施的積極性［8］。工傷預防方面，我國需要監督用人單位加大資金投入力度，改善勞動條件，完善必要的防護措施，減少工傷事故發生。強化農民工維權意識，通過各種手段，強化農民工技能和安全培訓工作，以優化農民工發生工傷事故后證據收集、工傷賠償程序為重點，提高農民工安全防范和維權意識。近年來，甘肅大力推進職業病防治工作，以農民工為重點保護對象，加大對采礦、化工、水泥生產企業等重點行業的職業衛生檢查力度，嚴肅查處了一批違法違規企業，職業病發生率得到了有效遏制。在推進職業病防治工作下鄉鎮、進社區的過程中，甘肅省衛生、安監、人社等部門將農民工群體作為工作重點，除了對農民工進行職業病防治知識宣傳外，還要求用工企業定期對其進行體檢，并建立健康檔案。預防措施做得越好，越能減少工傷事故，從而降低保險賠償率。工傷康復方面，我國應加強對該工作的規范化管理。盡量著力于消除或者緩解工傷對農民工工作能力和社會生活的影響，逐步建立和完善醫療康復、職業康復和社會康復三位一體的工傷康復體系［10］。各省份人社部要制定切實可行的康復管理辦法和評估辦法，細化與康復機構簽訂的協議內容，探索工傷康復費用結算方式，確保工傷保險基金順暢與安全運行。各地可以探索選擇適合農民工工傷康復制度的運作模式:有的城市(如廣州、南昌)采取政府直接興建工傷康復專門機構的模式;有的城市(如烏魯木齊、肇慶和鄭州)則利用社會資源合作興辦工傷康復機構;而北京、深圳等地則委托醫療機構提供醫療康復服務。

4、推進工傷保險基金省級統籌，合理使用基金結余

我國工傷保險基金統籌層次尚有待持續提升，統籌層次越高，農民工參加該保險的可能性越大。尚未實行省級統籌的地區要進一步完善省級調劑金制度，加大基金調劑力度，解決區域內基金收支和結余不平衡問題。由表1可知，我國工傷保險基金每年收入大大超過支出，基金累計結余快速增長，可以考慮從中分別提取10%作為預防工傷事故與職業病的基金和康復基金。另外，探索各統籌中心工傷保險基金的投資管理辦法。在注重安全性的前提下，通過債券投資、協議存款、購買保值型的證券投資基金等方式實現保值增值。

5、實行更科學的行業費率和更有效的浮動費率調整機制

境外可借鑒的先進經驗中，德國根據行業的不同特點設立了35個行業工會，根據風險大小設立了700多個費率等級;類似地，意大利設立了627個費率等級;日本的工傷保險則按行業差別劃分為8大產業，進一步細化為53個行業，行業間差別費率最高達25倍;加拿大的安大略省將其行業劃分為27個大類，再細分為109個行業風險類別;我國臺灣則將其行業劃分為16大類和61小類。工傷保險費率浮動調整，是以上年度用人單位工傷保險待遇支出與繳納工傷保險費額度的比率，即支繳率這一量化指標作為主要依據。用人單位工傷事故多發或發生重大傷亡事故，導致工傷保險待遇支出額超過繳費額，上浮工傷保險費率;未發生事故，費率則下浮。這有利于促進各用工單位重視安全生產，防控工傷事故和職業病。農民工既是我國經濟建設的主力軍，又是社會地位上處于相對弱勢的群體。優化我國的工傷保險，以覆蓋更多的農民工參與工傷保險，更好的維護其權益可謂任重道遠。

作者：童元松單位：蘇州大學商學院無錫市廣播電視大學