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摘要：目前，我國正在處社會轉(zhuǎn)型期，各方面矛盾大量涌現(xiàn)，據(jù)我國《憲法》、《刑法》、《刑事訴論法》等法律規(guī)定，檢察機關(guān)享有對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)視的獨特權(quán)力，但法律監(jiān)視權(quán)是一種有約束力的監(jiān)視權(quán)。如何正確行使行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)視權(quán)，需在檢察實踐中不斷探索與完善。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視實踐

行政執(zhí)法是指行政主體為維護經(jīng)濟與社會生活秩序，實現(xiàn)行政目標(biāo)，按法定權(quán)限和程序?qū)嵤┓伞⒎ㄒ?guī)等法律規(guī)范的具體行政行為。行政執(zhí)法機關(guān)是保障國家經(jīng)濟秩序正常運行，保障社會良性循環(huán)的重要氣力，它既是國家法律、法規(guī)的保衛(wèi)者和執(zhí)行者，又是國家與人民群眾密切相連的橋梁。因此，行政執(zhí)法機關(guān)及其工作職員是否嚴(yán)格依法行政，直接關(guān)系到人類社會的健康發(fā)展和人民群眾的親身利益。目前，我國的行政執(zhí)法還有很多不盡如人意的地方，這一定程度影響著我國依法治國進(jìn)程以及***社會建設(shè)。之所以出現(xiàn)目前這種現(xiàn)狀，最根本的癥結(jié)就是對行政執(zhí)法行為缺乏有效的制約與監(jiān)視。正如恩格斯所說的那樣：“隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生以維***律為職責(zé)的機關(guān)”，法律的有效實施需要完備的法律監(jiān)視和制約機制。盡管各級政黨部分、權(quán)力機關(guān)、政府內(nèi)部、新聞部分及社會公眾等氣力對行政行為進(jìn)行了不同方式的監(jiān)視，并發(fā)揮了一定的積極作用，但其監(jiān)視局限性也較為明顯。檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)視機關(guān)，承擔(dān)起對行政執(zhí)法行為的監(jiān)視作用，這既是對中國當(dāng)前憲政體制的實際落實，也是法律監(jiān)視本意的回回。

一、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視的必要性

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，即由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現(xiàn)和相互交織，這對公共行政治理特別是行政執(zhí)法提出了更高的要求。從實際情況看，當(dāng)前行政執(zhí)法存在很多簿弱環(huán)節(jié)，給我國經(jīng)濟社會帶來了一定的危害，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是違法行政增多，正常執(zhí)法秩序遭到破壞；二是無人主張訴權(quán)，國家利益或公共利益遭受損失；三是引發(fā)社會矛盾，影響***社會建設(shè)。

二、開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視的法理依據(jù)

（一）憲法依據(jù)

我國《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民***是國家的法律監(jiān)視機關(guān)。”，國家以根本***的形式作出這一規(guī)定，一方面闡明了法律監(jiān)視制度是中國國家制度的一項重要內(nèi)容，同時確立了人民***在履行法律監(jiān)視職責(zé)中的特殊地位，即檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)視機關(guān)。這意味著檢察機關(guān)承擔(dān)國家的法律監(jiān)視職能，對國家法律實施的各個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)視，既要監(jiān)視司法機關(guān)的執(zhí)法行為，也要監(jiān)視行政機關(guān)的執(zhí)法行為，這既符合立法本意，也為檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)視提供了根本法上的依據(jù)。

（二）單行法律依據(jù)

我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定，人民***通過查處行政執(zhí)法工作職員瀆職、侵權(quán)犯罪，而對違法行政行為進(jìn)行監(jiān)視。當(dāng)行政執(zhí)法工作職員的違法行政行為達(dá)到構(gòu)成犯罪的程度，人民***就會依照刑事法律往追究其瀆職、侵權(quán)犯罪責(zé)任，在追究瀆職、侵權(quán)犯罪的過程中，行政執(zhí)法活動自然會同時就受到強有力的監(jiān)視。《中華人民共和國行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民***對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)視程序提出抗訴。”這是人民***行政檢察間接監(jiān)視行政執(zhí)法活動方式。以上這些規(guī)定均表明，檢察機關(guān)具有監(jiān)視行政執(zhí)法行為的職責(zé)。

（三）法規(guī)依據(jù)

2001年7月國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年12月最高人民***制定的《人民***辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，均明確指出，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不移送時，檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)視；《人民***民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定，人民***可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議，說明檢察機關(guān)在辦案時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行政情況的，可以通過發(fā)檢察建議的形式提出意見，促使行政機關(guān)自行糾正，這本身就是在履行監(jiān)視職責(zé)；全國人大常委會批準(zhǔn)國務(wù)院的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民***對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)視。”，我國的勞動教養(yǎng)制度被以為是一種行政處罰，勞動教養(yǎng)機關(guān)在隸屬關(guān)系上也屬于行政機關(guān)，上述規(guī)定充分說明現(xiàn)行法授權(quán)檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為直接進(jìn)行監(jiān)視方面邁出了現(xiàn)實中重要一步，也為檢察機關(guān)監(jiān)視行政權(quán)提供了有力的法規(guī)基礎(chǔ)。

以上幾點，為檢察機關(guān)監(jiān)視行政執(zhí)法行為提供了具體的法律依據(jù)，充分說明檢察機關(guān)享有對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)視的獨特權(quán)力，同時，也說明開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視，是檢察機關(guān)的神圣職責(zé)。

三、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視的司法實踐

2004年，洛陽市人民***提出對行政執(zhí)法行為開展民事行政檢察監(jiān)視，2006年4月，又制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強探索對行政執(zhí)法行為開展民事行政檢察監(jiān)視工作的意見》，宜陽縣院在深刻理解法律監(jiān)視內(nèi)涵和市院精神的基礎(chǔ)上，針對行政機關(guān)不當(dāng)行使行政權(quán)利的手段不同、程度不同、損害的對象不同、致害程度以及社會影響的不同等，積極嘗試運用檢察建議、監(jiān)視起訴、直接起訴、抗訴、查處職務(wù)犯罪等五種不同的方式對行政執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)視，取得了良好的法律效果和社會效果。高檢院2005年第18期《民事行政檢察工作情況》轉(zhuǎn)發(fā)了我們的經(jīng)驗。我們的做法是：

（一）運用檢察建議監(jiān)視行政機關(guān)正確履行職責(zé)

針對違法行政行為損害明確具體的行政相對人，或者損害了公共利益、弱勢群體的利益但受損后果較輕，或可以彌補的行為，運用檢察建議的方式，監(jiān)視行政責(zé)任主體糾正違法行政行為，停止侵權(quán)，消除侵害。如：物價部分違反價格鑒定程序?qū)σ黄鸨I竊案件涉案贓物（系兩輛摩托車）進(jìn)行價格鑒定一案。今年4月份，物價部分在未對涉案贓車有關(guān)資料進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查的情況下，僅憑辦案部分對贓物的描述，就輕率地出具了一份價格鑒定報告，認(rèn)定涉案宗申摩托車價值1000元、“建設(shè)100型”摩托車價值970元，并將此鑒定報告交付公安機關(guān)，作為刑事訴訟證據(jù)使用。了解情況后，我們向物價部分發(fā)出檢察建議，糾正了該部分違法行為，建議其完善了鑒定工作制度。2004年以來，運用檢察建議手段，我們還監(jiān)視糾正了環(huán)保部分行政不作為，致使華龍助劑廠（該廠系以生產(chǎn)五氧化釩化工原料為主要產(chǎn)品的重度污染企業(yè)）將生產(chǎn)后的廢渣、廢水排進(jìn)洛河河床，造成洛河河體環(huán)境嚴(yán)重污染案以及礦管部分為企業(yè)辦理耐火粘土采礦許可證，卻答應(yīng)企業(yè)開采鋁石，致使國家礦產(chǎn)資源流失等違法行政案件5起。

（二）督促、幫助行政機關(guān)積極履行職能，以監(jiān)訴人支持幫助提起行政訴訟

對于行政機關(guān)怠于行使職權(quán)或由于其不作為，造成國有資產(chǎn)流失的行為，我們不僅運用檢察建議手段，敦促行政機關(guān)積極履行職權(quán)，保護國有資產(chǎn)，而且對通過實施行政權(quán)不能有效保護國家財產(chǎn)的情況，根據(jù)實際需要，對行政機關(guān)提供法律支持或幫助，必要時，以監(jiān)訴人的身份支持參加訴訟。1993年以來，部分企業(yè)和個人違反合同，長期使用借貸的財政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金不予回還，造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。針對這一現(xiàn)狀，我們一方面建議財政部分積極行使債權(quán)，追討國有資產(chǎn)。另一方面，對拒不履行還款義務(wù)的企業(yè)和個人，支持財政局通過法律途徑主張債權(quán)。如：洛陽亞東淀粉開發(fā)有限公司違反合同拒不回還縣財政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金一案。1998年該公司在當(dāng)?shù)刎斦糠纸柚мr(nóng)周轉(zhuǎn)金130萬元，合同期三個月，但合同到期該一直占用至今不還。2004年，檢察機關(guān)督促財政部分追繳未果，遂以監(jiān)訴人的身份支持財政部分向人民法院起訴，后經(jīng)過法院判決確認(rèn)，該資金被依法追繳。

（三）代表國家提起公益訴訟

對違法行政侵害國家利益和社會公共利益，用檢察建議和其它方法不足以制止其侵權(quán)的，代表國家提起公益訴訟。如工商局在1998年1月至2004年3月期間，利用行政職權(quán)，向300余家企業(yè)及工商戶違法收取未鑒證合同鑒證費56萬元，對此群眾反映強烈，社會影響較大。但是，各工商戶和企業(yè)作為被治理單位，不愿、不敢訴諸法律，我們以原告人的身份代表國家對縣工商局依法提起訴訟。縣法院開庭審理后，依法支持了我們的訴求主張。

（四）依法抗訴

對行政機關(guān)違法行政，而在行政訴訟中法院又作出錯誤裁判，支持行政機關(guān)的錯誤決定的，依法進(jìn)行抗訴。如：尋村鎮(zhèn)某村第二村民組不服縣法院行政判決一案。該村第二和第三村民組因2.8畝土地回屬發(fā)生爭議。1993年至1994年，二、三組土地分別承包他人建磚廠使用，致地界標(biāo)志滅失，兩組通過協(xié)商達(dá)成口頭界址協(xié)議。后三組反悔，向縣政府提出申訴。縣政府以三組單方提供證據(jù)為準(zhǔn)將爭議的2.8畝土地確權(quán)為三組所有。二組不服政府處理決定，提出行政訴訟。縣法院作出判決，支持縣政府的處理決定。二組不服縣法院的判決，多次組織集體上訪，后經(jīng)人大指定，檢察機關(guān)對該案進(jìn)行審查，并以一審判決認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足向法院提出抗訴。縣法院經(jīng)再審后，撤銷了原審判決和錯誤的行政決定，使一起長期上訪案件得以平息。

（五）查處職務(wù)犯罪

針對在辦案中發(fā)現(xiàn)的裁判不公背后的職務(wù)犯罪案件線索，我們積極進(jìn)行初查，對構(gòu)成刑事案件的，移交自偵部分進(jìn)行查處。

實踐證實，運用以上五種監(jiān)視手段對行政執(zhí)法行為加以監(jiān)視，不僅彌補了現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法行為制約機制的疏漏，而且具有較為明顯的現(xiàn)實意義。具體表現(xiàn)在：

（一）可以有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)依法行政

對違法行政行為，單靠主管部分或其他平行的監(jiān)視機關(guān)，不能達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)視效果。而被侵害群體迫于行政權(quán)的強制力，多數(shù)不愿、不敢或不便尋求司法救助，尤其當(dāng)違法行政行為侵犯的對象是公共利益時，更是無人主張訴權(quán)。檢察機關(guān)以公權(quán)力加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)視，有效地彌補了行政治理部分治理的滯后性和受侵害主體的被動性，從而有效地規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)依法行政。

（二）避免國家利益或公共利益遭受損失

對于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關(guān)系原則的制約，公民無法起訴。尤其是對當(dāng)事人雙方惡意串通致使國有資產(chǎn)流失的情況，無人監(jiān)視就會造成大量國有資產(chǎn)流失。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)視，有效地避免了因法律規(guī)定的制約機制的疏漏、而造成國家利益或公共利益的損失。

（三）維護處于弱勢地位群體的正當(dāng)利益，促進(jìn)社會***穩(wěn)定

作為國家司法機關(guān)的檢察機關(guān)，利用司法權(quán)對行政執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)視，在出現(xiàn)訴訟時，參與訴訟，并以監(jiān)訴人參加訴訟，切實保護了公民的正當(dāng)權(quán)益及公共利益，化解了社會矛盾。

事實證實，我們開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視是成功的，具有良好的政治效果、法律效果和社會效果，黨委、人大和社會各界均給予了很高的評價。宜陽縣委一主要領(lǐng)導(dǎo)說：“***通過開展行政執(zhí)法行為監(jiān)視，優(yōu)化了宜陽縣的執(zhí)法環(huán)境”。縣人大2005年還專門就此項工作聽取了匯報。尤其是對一些個案進(jìn)行監(jiān)視，在群眾中樹立了檢察機關(guān)的良好形象。如：物價部分違反程序?qū)ι姘岗E物進(jìn)行價格鑒定一案，嫌疑人妻子曾對其鑒定結(jié)論提出異議并欲申請重新鑒定，我們以檢察建議手段督促物價部分糾正不當(dāng)行為后，嫌疑人妻子非常滿足，她感激地說：“你們“民行”可真行！為老百姓主持公道，連公眾部分都敢得罪！”。

四、對行政部分執(zhí)法行為檢察監(jiān)視的立法建議

（一）增加檢察建議執(zhí)行效力的剛性條款

盡管檢察機關(guān)有提出檢察建議的權(quán)利，但因現(xiàn)行法律未對檢察建議的執(zhí)行效力作出剛性規(guī)定。司法實踐中，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議，個別單位不積極采納、落實，虛于應(yīng)付，檢察機關(guān)雖幾經(jīng)催促，其結(jié)果也很不理想。因此，建議明確規(guī)定檢察建議的執(zhí)行效力剛性條款，比如行政執(zhí)法部分不落實檢察建議時，應(yīng)當(dāng)主動以書面形式向檢察機關(guān)說明理由。

（二）增加檢察機關(guān)提起公益訴訟權(quán)

由于行政訴訟在原告資格上作了較為嚴(yán)格的限定，即只有以為具體行政行為侵犯公民、法人、或者組織正當(dāng)權(quán)益時才有權(quán)提起訴訟，也就是說，只有私人(包括法人)的權(quán)益受到侵害時，才能提起訴訟。顯而易見，這就排除了行政行為侵犯國家或社會公利益時提起訴訟的可能性。從現(xiàn)實情況看，行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)視、糾正的情況大量存在。按照法院“不告不理”原則，無起訴人的案件是不會自動進(jìn)進(jìn)訴訟程序，獲得司法審查的，也就是說違法行政行為對國家利益、社會公共利益造成損害后，難以獲得有效的救濟。因此，建議賦予檢察機關(guān)的提起公益行政訴訟權(quán)，即對于因行政權(quán)的違法行使國家利益和社會公共利益遭受損失的，檢察機關(guān)有提起訴訟的權(quán)力。

（三）建議對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視的參與方式及范圍加以明確

實踐中，一方面由于具體行政行為數(shù)目宏大，對具體行政行為進(jìn)行隨時隨地的全程監(jiān)視難以實現(xiàn)。另一方面，因行政權(quán)具有強制性特點，行政執(zhí)法職員往往習(xí)慣于監(jiān)視別人而缺乏被監(jiān)視意識，加之現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視規(guī)定的不具體性，部分行政執(zhí)法部分及職員往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式消極對待行政執(zhí)法檢察監(jiān)視。因此，建議對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)視的參與方式及范圍加以明確，具體來講就是參與方式應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人或者其他組織的控告、申訴為原則，以主動參與為例外，監(jiān)視的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于是國家利益和社會公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議，主要包括以下案件：地方和部分保護主義的行政行為和不作為案件；造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件。