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關(guān)鍵詞:司法體制/行政審判/獨立性/行政法院

內(nèi)容提要:我國行政審判體制不僅缺乏獨立性，也未顧及行政訴訟的專業(yè)性要求；建立行政法院，改革行政審判體制既可彌補(bǔ)行政訴訟專業(yè)性的不足，也有利于提升行政審判機(jī)關(guān)的獨立地位；這同時構(gòu)成推動司法體制改革、促進(jìn)司法機(jī)關(guān)整體實現(xiàn)獨立的必要策略選擇。

現(xiàn)行司法體制嚴(yán)重影響司法公正和獨立，但對于不同類型的案件、在不同的審判領(lǐng)域，由于相關(guān)變量的制約，這種影響不盡相同。為更深進(jìn)、具體地熟悉不同司法領(lǐng)域?qū)w制的實際要求和相關(guān)制約因素，需要對不同審判領(lǐng)域?qū)λ痉w制的要求進(jìn)行類型化的討論。這種類型化分析的具體結(jié)論，或許有助于我們在一般了解司法體制的基礎(chǔ)上熟悉其表現(xiàn)形式的復(fù)雜性，擺脫在改革思路及方案設(shè)計上泛泛而談的誤區(qū)，從而為全面推進(jìn)司法體制改革提供一個適當(dāng)而可能的突破口。以下就行政審判對司法公正與獨立的特殊要求出發(fā)，分析建構(gòu)行政法院型的行政審判體制對于司法體制改革的意義以及關(guān)于行政法院的一些具體構(gòu)想。

一、行政審判對司法體制的一般要求

（一）司法獨立是行政訴訟有效運(yùn)行的基本條件

行政訴訟是司法機(jī)關(guān)以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊(yùn)含的公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的矛盾納進(jìn)和平的司法程序理性解決，化解和渲泄了公民等因行政權(quán)不法行使產(chǎn)生的怨恨和不滿，有效維護(hù)、回復(fù)了正常的社會、法律秩序，既是對公民權(quán)益的救濟(jì)手段，又是國家權(quán)力對其正當(dāng)性的自我回復(fù)機(jī)制。行政訴訟的發(fā)達(dá)程度是衡量一國法治發(fā)達(dá)程度與社會文明程度的重要標(biāo)尺。出于公正解決行政糾紛這一基本目的考慮，司法獨立是行政訴訟作為一種訴訟制度的基本要求。

行政訴訟的基礎(chǔ)是立法權(quán)和司法權(quán)尤其是后者對行政權(quán)的制約，權(quán)力分立或分工和司法獨立構(gòu)成其制度基石。由于只有在立法和行政分離后，才可能以國家的立法來制約國家的行政，才可能由獨立的司法機(jī)關(guān)以國家法律為依據(jù)來審查行政活動的正當(dāng)性。在獨裁集權(quán)統(tǒng)治下，不僅在觀念上任何符合國家利益這一目的性的活動也必然符正當(dāng)律，而且在實踐中，獨裁統(tǒng)治者作為行政首腦在偏離法律時，以立法主體的身份隨時可以為此而更改法律，使得不可能作為行政行為的行為倒作為立法行為而具有效力。司法機(jī)關(guān)的審查更是無從談起。就運(yùn)行機(jī)制而言，司法獨立狀況制約著行政訴訟的運(yùn)行，獨立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟正常運(yùn)行的必要條件。

從實證角度分析，各國行政訴訟的形成與發(fā)展，因所處歷史背景及社會政治基礎(chǔ)不同呈現(xiàn)不同的形態(tài)，早期深受“行政制度”的影響，晚近則為法治主義及人權(quán)保障左右。在這一制度變遷過程中，司法權(quán)對行政權(quán)的制約或監(jiān)視始終是其運(yùn)行的基礎(chǔ)，司法權(quán)與行政權(quán)在國家政治、社會生活中地位的消長對比直接制約著行政訴訟制度的運(yùn)行模式及價值取向。（注：法國行政訴訟制度的發(fā)展史可資說明。參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第553-556頁。）

（二）司法體制類型的選擇受到行政爭議特殊性的影響

獨立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟制度功能據(jù)以實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。假定這一宏觀條件已經(jīng)得到滿足，在行政爭議所涉具體題目的情境中，司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系表現(xiàn)為另外一種景象：如同行政不能干預(yù)司法一樣，司法也不能干預(yù)行政的自主性，行政審判對行政行為的審查與監(jiān)視必須適度，這個“度”構(gòu)成行政訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的另一重關(guān)系。不同國家在特定歷史條件下對該關(guān)系的不同熟悉和實踐，形成了行政審判體制的不同類型。

行政審判的特殊性主要表現(xiàn)為：行政爭議所蘊(yùn)含的題目有時具有專業(yè)性與技術(shù)性，且往往涉及行政裁量權(quán)的行使，其性質(zhì)并非純粹的法律爭議；而行政審判就其運(yùn)行機(jī)制而言是司法權(quán)對行政權(quán)的制約，這種制約不可避免地在一定程度上要影響行政的效率，并可能影響行政權(quán)運(yùn)行的自主性。實踐中，這兩方面往往交織在一起。假如法院不具備對行政爭議專業(yè)性題目的審查能力，審查不僅是不必要的，而且會阻礙行政的效率與自主運(yùn)行；即使法院具備對行政爭議的審查能力，也往往需要留意所審查題目的性質(zhì)與審查的強(qiáng)度，否則同樣會對行政的運(yùn)行有不利影響。不過后一題目在前一題目解決后更多地表現(xiàn)為司法的自我克制，通過一系列具體制度加以保證，如事實題目與法律題目的區(qū)分、正當(dāng)性審查與公道性審查等等。

西方國家的行政審判體制主要有行政法院型與普通法院型，分別以法、德和英、美為代表。（注：日本的行政審判體制較為例外。在美國的強(qiáng)制性改造下，日本廢除了戰(zhàn)前的行政法院，同時設(shè)立了較多的行政委員會作為行政裁判機(jī)構(gòu)，司法制度采取英美法系的單制度；但同時又針對行政訴訟程序制定行政事件訴訟法，其行政審判可以說是揉和德制的行政法理與訴訟思想，而憑借英美的普通法院系統(tǒng)來進(jìn)行的。這是一種“新瓶裝舊酒”式的改制。參見陳新民：《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第310頁。）在法國，設(shè)立行政法院的特殊歷史原因時過境遷，但行政法院卻基于其崇高的歷史聲譽(yù)和行政審判的專業(yè)性繼續(xù)存在；行政審判的專業(yè)性與對分權(quán)學(xué)說的理解，也是德國行政法院設(shè)立的最初緣由，其目的均在兼顧增進(jìn)行政效率與解決行政正當(dāng)性題目。英美兩國夸大司法權(quán)不應(yīng)割裂，不設(shè)立專門的行政法院審理行政爭議，其司法審查依循著一條完全不同于法國、德國行政訴訟的道路發(fā)展，并形成了另外一種模式：在行政裁判機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的普通法院型行政審判體制，行政裁判機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)解決行政爭議中的技術(shù)性題目，普通法院主要負(fù)責(zé)正當(dāng)性審查。

從功能比較的角度看，法德行政法院體制與英美普通法院體制并不代表他們有多大的實質(zhì)區(qū)別，在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制可能是行政法院的功能性替換物或?qū)?yīng)物；二者的區(qū)別可能僅僅在于，各國根據(jù)本國現(xiàn)實的政制、法律、社會需要以及法律文化傳統(tǒng)，以不同的手段和方式彌合了現(xiàn)存制度與客觀需要之間的差距與裂縫，即出于對解決行政爭議客觀要求的考慮，在本國既有制度的基礎(chǔ)上建立適合國情的科學(xué)協(xié)調(diào)的行政爭端解決體系。

從司法體制的角度分析，行政審判體制固然是一國司法體制的組成部分，但從行政爭議的解決看，則又是行政救濟(jì)或監(jiān)視體系中最為重要的部分，正是后者所具有的特別意義使得不同國家的司法體制在原初狀況的基礎(chǔ)上發(fā)生了或大或小的變化。無論法德的行政法院體制還是英美在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制，都是行政審判的特殊性在各國既定歷史條件下對司法體制發(fā)生影響的結(jié)果。二、我國建立行政法院、改革行政審判體制的必要性分析

（一）建立行政法院是解決現(xiàn)行行政審判體制專業(yè)性不足的要求

我國目前是在普通法院內(nèi)部設(shè)行政審判庭專門審理行政案件的體制。從整體看，與英美國家體制仿佛，與日本最為類似，但沒有專門的行政裁判機(jī)構(gòu)適用準(zhǔn)司法程序做出行政決定或者裁決行政爭議的程序，行政復(fù)議更多體現(xiàn)的是一種行政性的層級監(jiān)視，行政爭議在形式上得不到較有效而公正的解決。從行政庭的設(shè)置上分析，似乎是鑒戒法德的行政法院體制以專門法庭的組織形式解決行政爭議，但由于沒有特別規(guī)定行政法官的知識構(gòu)成，且在現(xiàn)行法官治理體制下不同專業(yè)審判庭法官之間的活動非常輕易，專業(yè)性并不凸顯，在制度上似乎也無意加以保障，不盡適應(yīng)行政審判的專業(yè)性需要。

假定以上行政法院體制和在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制窮盡了解決行政爭議的基本模式，改進(jìn)我國行政審判體制的功能可有以下選擇：或者在堅持由普通法院行政審判庭審理行政案件的基礎(chǔ)上，設(shè)立類似于英美的行政裁判機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT性法院作為初審機(jī)構(gòu)解決行政爭議中的專業(yè)性題目、裁量權(quán)的運(yùn)用及行政政策的同一，對其裁決不服可向普通法院行政庭上訴；或者在普通法院之外設(shè)立行政法院系統(tǒng)，并對其法官的知識構(gòu)成提出特別要求，從而能夠勝任行政爭議專門性題目的解決。

選擇前一方案，首先需要對行政復(fù)議體制進(jìn)行根本性的變革，更多地設(shè)立類似商標(biāo)評審委員會、專利復(fù)審委員會的行政裁判機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步完善其職員組成與裁判程序；同時，在行政程序法的目標(biāo)模式選擇上，應(yīng)當(dāng)更多地注重權(quán)利保護(hù)，加強(qiáng)審判式聽證程序在一般行政程序中的應(yīng)用，減輕法院審查行政行為的難度與壓力。這一方案除需要設(shè)置行政裁判機(jī)構(gòu)、增加大量裁判職員而增加巨大本錢外，可能導(dǎo)致的更嚴(yán)重的弊端是在行政權(quán)本來就相當(dāng)強(qiáng)大的我國，行政部分的權(quán)力更加膨脹。從長遠(yuǎn)看并結(jié)合歷史經(jīng)驗分析，行政權(quán)過分強(qiáng)大并不是法治國家的福音，更不利于法治國家的建設(shè)。

假如行政審判由另行設(shè)置的行政法院負(fù)責(zé)，在技術(shù)上可以突出行政審判的特殊性，對行政法官提出明確的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，更有效地實現(xiàn)對行政法官的選任和治理，以適應(yīng)解決行政爭議的專業(yè)性需要，這是設(shè)立行政法院的最大優(yōu)點。

在法國，行政法院比較重視行政審判的專業(yè)性需要，對法官提出行政經(jīng)驗和法律知識的雙重要求并通過一系列人事、組織方面的制度安排得以實現(xiàn)。最高行政法院高級成員主要來自高級文官，極少數(shù)來自外界。在判決做出方面，一個案件在經(jīng)過幾次調(diào)查研究后結(jié)正當(dāng)律專家和行政專家的意見才做出判決，其質(zhì)量往往有保證，且符合實際行政的需要。

在德國，在行政法院的初創(chuàng)階段，一些具有高級行政職務(wù)資格的公務(wù)員能夠被任命為行政法官，盡管現(xiàn)在具有行政治理經(jīng)驗、從事過行政工作不再是被任命為行政法官的條件條件，但人們也一致以為，行政治理經(jīng)驗對于行政法官來說具有重大意義。在各級法院中很多在行政機(jī)關(guān)或部分中有長期工作經(jīng)歷的人被任命為法官。另外年輕的行政法官在其3年試用期內(nèi)均有在行政機(jī)關(guān)實習(xí)幾個月的機(jī)會。有些地方甚至規(guī)定，不經(jīng)過一段這樣的實習(xí)期，不可能被任命為終身法官。可見，行政爭議的專業(yè)性對法官的知識構(gòu)成有重大影響。

在比較法的意義上，法國和德國行政法院法官的來源與英美普通法院法官的來源極為相似，且發(fā)揮了類似的制度功能。英美國家普通法院法官來源于執(zhí)業(yè)在一定年限以上的律師，這保證了法官對法律的熟稔和對實務(wù)中的題目較深刻的理解，而且也使得法官與律師作為職業(yè)共同體對法律有共同的理解與體驗。法國和德國行政法院法官具有行政經(jīng)驗，了解行政活動中的實際題目，有助于其判決符合實際行政需要。二者共同體現(xiàn)了對不同題目專業(yè)性的公道考慮和滿足。法德對行政審判的這種熟悉和制度安排在英美國家以不同的形式表現(xiàn)出來，行政裁判機(jī)構(gòu)的行政法官承擔(dān)審查技術(shù)性題目，普通法院法官負(fù)責(zé)審查法律題目。

針對我國行政審判專業(yè)性的缺失，通過特別的行政法院體制實現(xiàn)對行政法官法律專業(yè)知識和實際行政經(jīng)驗的要求和培養(yǎng)，有利于造就高素質(zhì)的行政審判職員，促進(jìn)行政訴訟的發(fā)展。行政法官除必須通過國家同一司法考試具有從事司法職業(yè)的一般資格外，還應(yīng)有一定的專門行政知識或?qū)嶋H行政經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)在法官遴選、培訓(xùn)時著重突出后一要求。

這樣的要求在現(xiàn)行行政審判體制下也是迫切而公道的，題目是現(xiàn)行體制無法達(dá)成這樣的目的。

（二）設(shè)立行政法院更是克服行政訴訟遭遇的體制障礙的需要

獨立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟得以有效運(yùn)行的必要條件，然而，我國因種種因素的制約這一條件是不甚充分的。

政府“法外行政”的傳統(tǒng)意識深刻影響它對法治的接受能力、限度、速度，新中國建立的行政主導(dǎo)型的國家、社會體制強(qiáng)化了政府的權(quán)力，司法因諸多政治、歷史因素的制約并沒有取得和形成在現(xiàn)代國家所應(yīng)有的獨立性和尊榮地位，反而被融進(jìn)行政體系之中，導(dǎo)致其依附性，更遑論權(quán)威性。

在行政訴訟實踐中，行政機(jī)關(guān)作為行政爭議確當(dāng)事人，因親身利益所在較之其他訴訟對法院的干預(yù)有更強(qiáng)的驅(qū)動力，而由于行政部分在地方黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位，司法體制的地方化實際上主要表現(xiàn)為地方政府部分對法院人事、財政的控制以及由此而來的對法院獨立審判的實際干涉。（注：基于黨管干部的原則，在法院組成職員由人大選舉或任命前，需由本級黨委討論同意，上述職員的免職亦由本級黨委或組織部分向人大提出。而由于政府領(lǐng)導(dǎo)職員通常在同級黨委中占多數(shù)，地方政府實際上嚴(yán)重影響著司法職員的任免。在地方各級法院的財政倚賴同級政府供給時，地方政府控制了地方法院的生活，也就在很大程度上控制了其意志。）司法機(jī)關(guān)無論在物質(zhì)供給還是在人事安排等方面都沒有足夠的自主權(quán)，無法排拒來自行政的干預(yù)，憲法、法院組織法、行政訴訟法關(guān)于法院依法獨立審判的規(guī)定因無具體制度的保障難以落實。另一方面，行政審判庭作為法院的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受制于法院自身對之的重視程度。一些法院為獲得人事安排、財政撥款等方面的某些利益，往往在行政審判方面加以讓步。法院在行政訴訟中受理難、審理難、判決后執(zhí)行難，充分體現(xiàn)了司法權(quán)面對行政權(quán)橫加干預(yù)的無奈。就公民等原告方而言，行政訴訟極高的撤訴率則反映出他們對法院權(quán)威的不信任和被告行政機(jī)關(guān)對原告對之正當(dāng)反對的不容忍。

弱小的司法權(quán)在沒作必要預(yù)備的情況下，應(yīng)建想法治國家之需被推向前臺，勉為其難地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)視強(qiáng)大的行政權(quán)依法而“治”的使命，可謂“任重道遠(yuǎn)”。而在現(xiàn)行體制下，司法的獨立性遭到嚴(yán)重傷害，難以承擔(dān)這一使命。除非通過體制改革加強(qiáng)并維護(hù)司法權(quán)的獨立性，行政訴訟將無出路。

作者以為，鑒戒大陸法系國家的經(jīng)驗設(shè)置獨立的行政法院審理行政案件，至少有以下優(yōu)點：

行政法院獨立設(shè)置，監(jiān)視政府行政行為的正當(dāng)性，這種地位與性質(zhì)使其依法獨立審判的要求與實際上屢遭干涉的矛盾在實踐中不可避免地凸顯出來。獨立性要求的彰顯，一方面會使立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對行政法院履行職務(wù)的保障，從而使行政法院在制度上確有能力排拒行政非法干預(yù)；另一方面也會引起社會對行政審判的重視，社會***對行政審判的監(jiān)視與評價，有利于防止司法***，客觀上也遏制著行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判的沖動，有利于行政法院借助與公眾的氣力與行政機(jī)關(guān)的干涉抗衡；最后，行政法院作為獨立主體會增強(qiáng)審判職員的自身凝聚力，從而在整體上加強(qiáng)排拒行政干預(yù)維護(hù)獨立審判的意識。

當(dāng)然，為確保行政法院能夠獨立行使審判權(quán)，還必須從法院的設(shè)置、產(chǎn)生、經(jīng)費(fèi)來源等方面保障其在制度上能夠排除行政機(jī)關(guān)的干涉，以及對行政法官予以職務(wù)、薪金等方面的保障，同時建立科學(xué)公道的司法責(zé)任追究制度，保證法官既能安心從事審判工作，又不致違法亂紀(jì)，損害行政法院的聲譽(yù)。如此，可以逐漸建立起司法權(quán)有效監(jiān)視行政權(quán)依法而治的機(jī)制，并終極培養(yǎng)行政法院的權(quán)威。

三、設(shè)立行政法院對于推進(jìn)司法體制改革的意義

（一）設(shè)置行政法院是推進(jìn)司法體制改革的必要選擇

行政法院的設(shè)置不僅是行政審判體制改革的具體內(nèi)容，還關(guān)系到司法體制整

*體改革的內(nèi)容、步驟與方向的選擇。就此而言，設(shè)置行政法院是否必要，是尤其需要特別回答的題目。

我國司法改革應(yīng)當(dāng)是全面的改革，但由于諸多制約因素，欲使改革確有成效，必須在改革的步驟、方向和具體領(lǐng)域等方面確定適當(dāng)而可能的突破口。就改革的具體進(jìn)路而言，主要是兩種形態(tài)：

其一是將某一或某些措施在全國范圍內(nèi)全面推行，通過具體制度的不斷變革一點一滴地實現(xiàn)改革目標(biāo)。這一漸進(jìn)式的變革收功于無形，自然極有成效，題目是面對司法領(lǐng)域的嚴(yán)重題目不免有遠(yuǎn)水不解近渴之虞，再則不區(qū)分不同司法領(lǐng)域的實際要求與具體矛盾，改革措施若過于一般化則有隔靴搔癢之嫌。

其二是通過分析不同司法領(lǐng)域的實際要求與現(xiàn)實矛盾，類型化地討論各自的題目與對策，而后確定合適的領(lǐng)域，縱深突進(jìn)，以局部變革推進(jìn)整體改革。這一思路在目前是較為科學(xué)和可行的。

行政訴訟是我國目前唯一以權(quán)制權(quán)的訴訟形態(tài)，對司法權(quán)的獨立性與權(quán)威性的要求相對最高?；诖耍F(xiàn)行行政審判所處的窘境是司法體制的缺陷最集中、最深刻的顯現(xiàn)，是影響司法獨立的最主要矛盾所在，從而是司法體制改革最需要突破的領(lǐng)域。

所以，以行政審判體制為改革方向是可行的，建立行政法院型的行政審判體制是必要的。（注：需要指出，英法美等國選擇不同的行政審判體制主要是為公道解決行政爭議，因歷史傳統(tǒng)的原因，在這些國家司法獨立不成其題目，通過建立行政法院促進(jìn)行政審判機(jī)關(guān)的獨立性，實在是出于其想象力。）

（二）設(shè)置行政法院對于司法改革的其他意義

行政法院獨立設(shè)置，無疑會大大加強(qiáng)其依法獨立審判的能力。在行政審判中司法權(quán)地位的提升除有利于實現(xiàn)行政審判自身目的外，這種權(quán)力博弈還將會在整體上逐步改變司法權(quán)和行政權(quán)在國家政治法律生活中的地位對比，進(jìn)步法院在國家中的實際地位，為司法權(quán)整體真正實現(xiàn)獨立審判提供范例、奠定基礎(chǔ)。

對于司法來說，其最深厚的根基在于民眾的擁護(hù)，其權(quán)威來自于公眾的信賴。英美普通法院被堅信為公民權(quán)利的庇護(hù)人，這是其確立普通法院型行政審判體制的重要原因；法國最高行政法院經(jīng)過長期的發(fā)展，成為保護(hù)公民權(quán)利的堅強(qiáng)堡壘，這是行政法院得以繼續(xù)存在的社會基礎(chǔ)。在目前人民法院的聲譽(yù)因司法***和不公屢屢蒙塵之際，行政法院以其卓而不群的姿態(tài)與行政機(jī)關(guān)抗衡，忠實保障公民等的正當(dāng)權(quán)益，監(jiān)視行政權(quán)依法而治，有助于確立法院是人民權(quán)利庇護(hù)人的形象，樹立司法權(quán)威。

行政法院是審判體制類型化的表現(xiàn)，這說明不同的題目解決方案不盡相同。在司法體制改革過程中，我們應(yīng)當(dāng)對不同審判領(lǐng)域的題目進(jìn)行類型化的研究，以避免陷進(jìn)泛泛而談的誤區(qū)。如此，可確保改革目標(biāo)早日實現(xiàn)。行政法院在具體設(shè)置中所碰到的題目及對之的解決，也會為以后法院整體的設(shè)置改革方案提供有益經(jīng)驗。

四、我國建立行政法院的可行性及具體設(shè)想

（一）建立行政法院的可能性分析

憲法和法院組織法中沒有關(guān)于行政法院的規(guī)定，盡管可以通過解釋“專門法院”為行政法院的設(shè)置提供合憲性基礎(chǔ)，但行政訴訟法第3條第2款：“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”究竟是對設(shè)置行政法院的直接約束。這可以借修轉(zhuǎn)業(yè)政訴訟法的契機(jī)消除原來限制設(shè)置行政法院的法律約束，并在行政訴訟法中確立行政法院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、組織等事項。

10余年的行政審判實踐造就了大批行政審判實務(wù)職員，行政法學(xué)20年來的發(fā)展也培養(yǎng)出相當(dāng)數(shù)目的理論研究職員，行政法院所需的專業(yè)審判職員在來源方面不存在多大困難。考慮到在現(xiàn)行體制下法院內(nèi)部普遍設(shè)立行政審判庭，而行政法院將根據(jù)實際需要設(shè)置，從而會減少很大一部分行政審判機(jī)構(gòu)和職員，設(shè)置行政法院所實際支出的本錢相對數(shù)值不會很大。

行政訴訟案件只占我國法院審判案件的極小部分。有統(tǒng)計資料表明，行政訴訟法施行以來，全國均勻每個法院受理的行政案件不到20件（2001年為均勻33件），有的法院全年沒有一件行政案件。率先設(shè)立獨立的行政法院制度，對現(xiàn)行司法體制的沖擊不會過于強(qiáng)烈，因此這一嘗試在短期內(nèi)可以實現(xiàn)。

我國自清末以來主要向德日學(xué)習(xí)，在法律機(jī)構(gòu)設(shè)置和法學(xué)理論上基本上屬于大陸法系；新中國在建國后學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)，但前蘇聯(lián)本身就受到大陸法系的深刻影響。確立大陸法系的行政法院體制在法律制度方面有容納的可能，在文化方面有接納的基礎(chǔ)，不致發(fā)生因制度移植而導(dǎo)致錯位與斷裂。

（二）行政法院的設(shè)置設(shè)想

在現(xiàn)行憲法下設(shè)置的行政法院應(yīng)屬于專門法院，這決定不可能有與最高人民法院平行的最高行政法院，最高行政法院最多只能是最高人民法院的內(nèi)設(shè)性法院。不過二者的具體關(guān)系可以靈活處理，如最高行政法院可以在實際上是行政案件的最高審級，最高人民法院對其判決予以尊重不予過問。

行政法院系統(tǒng)可以考慮由最高行政法院、高級行政法院、行政法院組成，采二審終審制。最高行政法院屬于最高人民法院的內(nèi)設(shè)性法院，其他行政法院在組織上獨立，與其所在行政區(qū)域的普通法院系統(tǒng)無關(guān)。高級行政法院和行政法院通過劃分司法區(qū)設(shè)置。在某些地域遼闊、交通不便、行政案件少的地區(qū)可以根據(jù)實際需要設(shè)立行政法庭管轄一審行政案件，對其判決不服的，可以直接向高級行政法院上訴。

最高行政法院和高等行政法院可均由全國人大常委會產(chǎn)生。行政法院和行政法庭通過全國人大常委會授權(quán)最高行政法院和／或***任命組成職員。全國人大常委會、最高行政法院和／或***任命的法官必須出自于國家法官遴選委員會確定的名單。各級行政法院的經(jīng)費(fèi)都來源于中心財政，由最高行政法院匯總各級行政法院的初步預(yù)算方案通過最高人民法院向全國人大提出，具體內(nèi)容如預(yù)算的確定、經(jīng)費(fèi)的治理、撥付等可暫由行政訴訟法加以規(guī)定。

考慮到司法區(qū)的劃分非常復(fù)雜，需要綜合論證，這一方案暫時不具有可行性。目前可行的是在目前省級行政區(qū)域內(nèi)打破司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的重疊設(shè)置專門法院性質(zhì)的行政法院。

具體方案是：在最高人民法院設(shè)置具有相對獨立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級；在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個上訴行政法院和若干行政法院，行政法院的設(shè)置首先要打破目前司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，其次考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)目等實際需要。為方便當(dāng)事人訴訟，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若干巡回法庭。巡回法庭由所屬行政法院法官組成，主要組成職員實行定期輪換。巡回法庭作出的判決、裁定是所屬行政法院作出的判決、裁定。

各級行政法院由院長一人和法官若干人組成。高等行政法院院長和法官由最高人民法院院長提名，全國人民代表大會常務(wù)委員會任命；上訴行政法院、行政法院的院長、法官由高等行政法院院長提名，全國人民代表大會常務(wù)委員會任命。擬任命的法官人選需出自國家法官遴選委員會確定的名單。為符合行政審判的專業(yè)性需要，在行政法院組建之初，高等行政法院和上訴行政法院的部分法官可以考慮從具有高級職稱的行政法學(xué)研究職員、局級以上公務(wù)員中考錄選任。

存在兩個法院系統(tǒng)的情況下，行政案件由行政法院管轄，其他案件由普通法院管轄，所出現(xiàn)的題目首先是不同法院系統(tǒng)的審判權(quán)限沖突；其次是行政法院和普通法院在

*審理案件時因?qū)徟袡?quán)限不同而產(chǎn)生的審判條件題目；最后還有不同系統(tǒng)法院判決的沖突及某一系統(tǒng)法院的判決在另一系統(tǒng)法院的效力題目。這些題目在我國現(xiàn)行司法體制下也不同程度地存在，因只有一套法院系統(tǒng)這些題目顯得不是那么突出。這些題目需要另作研究，在此提出以引起學(xué)界的關(guān)注。

注釋:

［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論.米健、朱林譯，中國大百科全書出版社，1997.131-132.

翁岳生.行政法.蘆翰圖書出版公司，2000.1120.

王名揚(yáng).法國行政法.中國政法大學(xué)出版社，1988.556-557.

［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論.米健、朱林譯，中國大百科全書出版社，1997.134.

王名揚(yáng).法國行政法.中國政法大學(xué)出版社，1988.608、641.

［德］韓內(nèi)持.德國的行政司法.宋冰.程序、正義與現(xiàn)代化——外國法學(xué)家在華報告錄.中國政法大學(xué)出版社，1998.61.

高樹德.設(shè)立行政法院應(yīng)該是最佳選擇.中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會1999年年會提交論文.張步洪.中國行政法學(xué)前沿題目報告.中國法制出版社，1999.278-280.

應(yīng)松年.修轉(zhuǎn)業(yè)政訴訟法勢在必行，法制日報，2002-3-3.劉飛.建立獨立的行政法院可為司法獨立之首要步驟.行政法學(xué)研究，2002（3）:25