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行政法的價值取向或曰價值目標在行政法理論中是十分重要的問題。學者們由于在行政法理論基礎這一基本問題上觀點不同,莫衷一是,所以在行政法的價值取向問題上往往也做出迥然不同的回答。本文結合我國行政法發展所面臨的社會、法律環境和學者的學說,試就這一問題談一點粗淺的看法。

一、在行政法價值取向上幾種觀點介評

80年代初以來,學者們圍繞行政法的理論基礎這一問題提出了諸多有益的見解和觀點。這些觀點中包含或主要回答了行政法的價值取向問題,以下僅就幾種主要觀點做簡要介紹和評價。

1.行政法是控權法。強調行政法對行政權力的控制。認為行政法就是對行政權力進行控制之法。這一主張主要被英美行政法所采納。“行政法就其精華而說(它是在保持政府效率的同時)是控制政府權力行使的法律。簡而言之,行政法即‘控權法’。”①美國由于19世紀下半葉以來行政管理機構大量出現,其權力行使往往不利于保護人民的權利和自由,并且隨著行政擴張出現了行政立法、行政司法脫離國會控制的趨勢。為了防止行政專權,1946年通過了《聯邦行政程序法》,標志著美國在行政法的價值取向上部分接受了“控權”的觀點,與英國行政法的發展極為相似。

控權論以權利為本位主張對行政權力進行控制,它對于防止行政權力的濫用,保障行政相對方的權利起到了積極作用。但是也應該看到,片面地強調控權往往導致過多的強調司法審查和行政程序的作用,不注意行政效率,忽視了現代行政實踐時積極行政的行政法要求,在實踐中往往陷入被動。而且就我國目前的實際情況而言,社會變革日新月異,行政對象的變化性比較大,客觀上需要對之行使有效的管理調節,而控權說在許多現實問題面前則顯得束手無策,尷尬不堪。

2.行政法為管理法。主張行政法是管理公民的法。歷史上這一觀點曾經在德國、法國、日本等風行一時,戰后前蘇聯也采納和發展了這一理論。有些學者認為管理說回避了行政法的本質,對行政法無價值判斷,對行政法與行政學無明確之區分。②但我認為,從這一基本觀點中仍然可以評判它對行政法之價值取向所做的判斷,即:強調行政法在于注重國家利益的實現,適當地約束個體利益。這一觀點對于維護行政行為的權威,有效進行行政管理是有一定積極意義的。但它本身是有缺陷的,表現為強調了行政主體的權威,忽視了行政相對方的權益,打破了權力的制衡機制,與現代法治發展的方向是背道而馳的。當前我國改革開放的內在動力很大程度上來源于人民群眾的創造性,而這一觀點會在實踐中不利于群眾創造性的發揮。

3.平衡論。該說80年代在我國由羅豪才教授首倡。它主要主張在行政主體與相對方之間實現權利義務的統一,公共利益與個體利益兼顧③。這一理論試圖從行政法理論基礎的高度來說明行政法的本質,但并不為多數學者所首肯。皮純協、馮君先生在《關于‘平衡論’疏漏問題的幾點思考》④一文中認為:“平衡論如要證明自身價值就必須放棄原來的思想,回到自己應有的位置,即把自己定位在我國體制轉軌時期行政法的理論基礎上。”但我認為,“回到自己應有的位置”當不是皮、馮二先生所稱之“轉軌時期行政法的理論基礎”而是要回到說明、論證我國行政法當前追求的價值取向上來。因為“平衡論”并沒有系統回答行政法的本質、背景和原因以及行政法的特征、目標等問題,而僅僅就行政法的價值取向做了理論上的探討。設計了行政法價值的結構模式,即“總體平衡”思想。它認為在實體法上行政主體與相對方不平衡、程序上二者不平衡以及司法審查關系中原、被告權利義務不平衡三種主要態勢是行政之客觀存在。但后兩種不平衡與前者相比,形成一種“倒置的不平衡”,通過此倒置,行政主體與相對方可在全過程上趨于平衡。⑤

通過以上論述我們可以認為:平衡論僅僅回答了如何通過總體平衡模式調整行政相對方與行政主體之間的權義失衡問題,它所構建的也僅僅限于在法律關系中所體現的權利義務這一純粹法律意義的層面上所要解決的行政法價值取向問題,即:法律關系雙方的權利、義務是什么,要實現怎樣的法律調整效果。

以上我們把平衡論定位于回答行政法的價值取向是什么的一種觀點。那么僅就這個層面而言,它是否正確回答了行政法的價值取向問題呢?我認為對此亦不好做簡單回答。誠然,這一觀點設計了比較理想的行政法規范下的行政管理的理想狀態,但就實際操作、對行政法體系構建的指導作用、具體制度的可行性等諸多問題都有待進一步探討。關于這一點,容留下文詳述。

二、確立行政法價值取向應考慮的幾個因素

考察以上諸多觀點我們不難發現,盡管學者們都試圖在自己的理論中說明行政法追求的目標,體現的價值。但由于觀察的視角不同,加之這一問題本身的復雜性,各種觀點到目前為止均只能稱為“一家之言”,欲達成共識,尚為時過早。我認為要比較全面地回答行政法的價值取向,需要考慮的因素至少包括以下幾個。

1.體現行政法在我國民主、法治建設中的特殊作用。社會主義民主與法治的關系在馬克思主義法學中已經得到科學的概括:“社會主義民主是社會主義

法治的政治基礎,政治民主建設內在的需要法治的保障,因此民主建設必須納入法治軌道。”⑥從行政法的局限看,它在社會主義民主和法治建設中的作用很大程度上表現為協調。從本質上社會主義民主與法治是并行不悖的,但就某個特定階段而言,比如,在當前我國向社會主義市場經濟體制轉軌過程中,則需要考慮現實可以提供的可供選擇的并進模式。一方面,就中國目前生產力發展水平的狀況來講,法治的民主性又不可能推進得過快。民主和效率雖然不是截然矛盾的,但民主如果脫離生產力的發展水平而推進過快,公民個人權利的保障如果脫離社會公益的維護而強調過分,就確實可能影響效率,影響經濟發展速度,不利于社會生產力的發展;⑦另一方面,在轉軌時期,行政管理面臨大量的、復雜的調整任務,如何在行政法大有作為的特殊歷史過程中,規范不同的利益主體,促進社會的健康發展,就使得民主與法治的價值尤為重要。所以在確立行政法的價值取向時必須充分考慮到現實提供的可能性與現實需要的有機結合。

2.體現行政管理的內在規律和原則。行政法作為以行政管理為主要規范領域的部門法主要應以行政管理的內在規律為出發點。可以說,行政管理的內在規律反映到法律上便是行政法應體現的原則。學者們對于行政管理的內在規律亦是眾說紛紜。考察西方國家的行政立法和行政管理實踐,我們會發現依法合理行政不僅是行政管理的規律性要求也是行政法應堅持的原則。而且事實上雖然人們在行政法的價值取向上意見不同,但不難發現都圍繞著如何有效地行使行政權力,如何保護行政相對方的利益等問題展開討論。控權說如此,管理說如此,平衡說亦如此,只不過它們強調了不同的側面而已。從依法合理行政本身的內涵看,合理行政是行政管理中內在的、本質的東西,它根源于人類對公平、正義的追求。依法行政是合理行政在法律上的反映和體現。只有做到了依法行政方能使行政主體、行政相對方的地位明確,各自的權利有所依據,有所保障,才能真正實現合理行政。所以,依法不僅僅是行政法形式上的要求,而且更是合理行政內在規律的要求。

3.體現行政法的價值目標的時代性與地域性。法的價值目標為適應不斷的社會變遷也應不斷變遷。這與法的穩定性并不矛盾。法的穩定性所要回答的是維護法的權威性、有序性問題,而法的變動,尤其是價值目標的變動則是維持法的活力、體現法的適應性問題。雖然提出問題的角度不同,但都體現和反映了法作為調節社會關系的手段的有效性。所以行政法的價值目標不是一成不變的,在不同的時期會有所側重,這已為各國行政立法的長期實踐所證明。法的目標的地域性是指法在不同的國別、地區,同一法律部門,甚至同一法律規范所反映或要實現的調控目標會有所差別。由于各個國家,不同民族的文化背景不同,社會發展方向、水平各異,這一點是顯而易見的。行政法在這方面顯得尤為突出。許多行政法理論和規范在不同的社會制度,不同的地域所面對的行政環境不同,所要確立的管理秩序各異,故而其價值也就不同。

同時還要看到,即使在同一地區,不同時代下同一行政法規范所面對的法律環境也是不同的。比如我國建國時期,改革開放以前和以后的行政環境就不同,行政法所要實現的目標也有很大差別。

4.體現行政法的實際可操作性。這雖然僅是一個行政法立法技術上的因素,但不無現實意義。胡建淼先生曾指出:在當前的行政法學研究中存在把行政法學體系憲法學體系和行政學體系化的傾向。⑧這從一個側面反映著當前行政法學研究的現狀。僅從行政法的價值取向上看,增強行政法規范,乃至整個行政法體系的實際可操作性,使之脫離其它學科在研究方法、理論特點、立法技術和價值取向上的影響,形成自己獨立的特征是必要的。行政法是應用性極強的部門法,它不應像憲法那樣僅從宏觀角度對基本制度、原則做抽象性的規定,也不應過多的偏重于行政學的理論探討,而應立足于行政實踐中汲取經驗教訓,形成自己靈活高效、協調統一的規范體系。我還認為考慮到行政法規范的廣泛性和變動性,亦不應將行政法法典化,如果那樣會過多地窒息行政法自身的活力,不利于具體操作。

需要指出,這四個標準不是孤立的,在確定行政法的價值取向時,必須同時兼顧這些因素才不至有失偏頗。

三、當前我國行政法的價值取向

楊建順教授在《從哲學、憲政學、法學的視角反思行政法之理論基礎》⑨一文中說:“對行政法的理論基礎的研究,起碼應包括哲學理論基礎,憲政學理論基礎和法學理論基礎三部分。”這里我們不涉及其設計的理論基礎的內容,僅借鑒其分析問題的形式來界定當前我國行政法之價值取向。我認為這種借鑒是合理的,因為它大致包括了我們以上提出的幾個因素。

1.行政法在哲學意義上的價值取向。孟德斯鳩曾經說過:“一切有權力的人,都容易濫用權力。這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方為止。”這段論述表明行政法必須以規范、監督、制約行政權力,保護個人權利為第一要旨。特別是在轉軌時期,與計劃經濟體制相比社會主義市場經濟體制強調經濟、社會各項事業發展的內

在規律性,注重人民群眾創造歷史的合力。只有有效地保護群眾的權益,才會激發群眾的積極性,創造性,取得人民群眾的配合。所以行政法必須為個人權利的保護提供適當、充分的機制。

2.行政法憲法意義上的價值取向。這里有兩重含義:一是憲法統一的價值要求;二是行政法自身的特點和規律。區分二者的主要原因就在于行政法所能達到的價值目標取決于憲法的根本要求和行政法在現實條件下所能提供的有效的法律調整機制的結合。具體而言,憲法規定的“一切權力來源于人民”是行政權力的憲法依據和歸宿。但行政法作為調整社會關系的一種工具只能在其本身所能提供的機制范圍內、程度上貫徹這一原則。這往往導致理想狀態與現實狀態的偏差。所以行政法追求的憲政目標應當是盡量減少這種偏差。

3.行政法在法律意義上的價值取向。在這個層面上,可以區分行政法在法律形式上的和法律內容上的價值取向。在法律形式上行政法追求的主要價值應是具備較強的協調統一性和實際可操作性。我國以往的行政法律、法規往往出現“政出多門”的現象,就同一問題多頭立法,相互脫節甚至矛盾,導致法律系統內部失調。這樣既不利于執法也不利于守法,且往往為濫用行政權力提供機會。所以有效規范行政立法的程序和權力勢在必行。行政法在形式上又缺乏實際可操作性,法律條文本身的含糊不清,或過于抽象導致實踐中雖有法可言,但無法可依,解決不了實際問題。

在法律內容上行政法追求的主要目標應該合乎行政效率、行政公正、行政合法的要求。行政法本身的特點表明行政主體和行政相對方的權利義務在不同情形下是不平衡的;但不管這種不平衡在多大程度上、多大范圍內存在著,行政法都應當以提高行政效率,保證行政公正和堅持行政合法為要求來確定行政主體和相對方的權利義務。我國行政法規在不同歷史時期執行不同的行政管理任務,其立法的出發點也不同。就當前形勢看,行政法規作為國家管理社會經濟文化事業的重要手段,更多的應考慮從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中的效率、公正問題,如行政效率和經濟效率,實質公正與形式公正等。在這里行政法價值目標遵循行政管理內在規律因素體現無遺。

我們注意到,以上對我國當前行政法價值取向的分析并沒有完全集中于控權、保權或平衡上,而是在較為廣泛的意義上說明這一問題的。這樣做主要是因為行政法的價值目標本身是多層次的,客觀上需要從不同角度加以論述,我想這也是符合這一問題的本來面貌的。

注釋

①參見《外國行政法概論》,人民大學出版社1990年版,第135頁。

②楊解君《關于行政法理論基礎若干觀點的評析》,載《中國法學》1996年第3期。

③羅豪才《現代行政法的平衡理論》,北京大學出版社1997年版,第3頁。

④參見《中國法學》,1997年第2期。

⑤皮純協、馮君《關于‘平衡論’疏漏問題的幾點思考》,載《中國法學》1997年第2期。

⑥孫國華《法理學教程》,人民大學出版社,1994年版,第314頁。

⑦姜明安《行政處罰立法價值目標模式的確立》,載《行政法研究》1995年第2期。

⑧胡建淼《中國行政法學理論體系的模式的評判》,載《中國法學》1996年第1期。

⑨羅豪才《現代行政法的平衡理論》,北京大學出版社1997年版,第388頁。