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[要害詞]立案監(jiān)督通知立案標準

立而不查自偵案件監(jiān)督

[摘要]在司法實踐中，由于立法過于原則、缺乏程序性的具體規(guī)定和相應的保障措施，至使刑事立案監(jiān)督工作存在一些難以解決的問題。本文結合紅河州檢察機關在立案監(jiān)督實務工作中反映出較突出并帶有普遍性的問題，如通知立案的標準、對通知立案案件立而不查、檢察機關直接受理案件的立案監(jiān)督等問題，在剖析研究的基礎上，提出筆者的觀點。

修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》，賦予了人民檢察院對刑事訴訟實施監(jiān)督的職能，并把其作為我國刑事訴訟的一項基本原則寫入法典。刑事立案作為刑事訴訟程序的初始階段，是刑事訴訟監(jiān)督的重要內容。人民檢察院依法對公安機關的刑事立案進行監(jiān)督，強化了人民檢察院的刑事訴訟法律監(jiān)督職能；有利于打擊和懲罰刑事犯罪、防止罪犯逃避刑事懲罰，保護國家、社會和人民的利益，維護國家法制的統(tǒng)一。但是，由于立法過于原則，缺乏程序性的具體規(guī)定和相應的保障措施，實踐中碰到一些辣手問題。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會于1998年1月19日聯(lián)合頒布的《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》，也只就立案監(jiān)督中公安機關說明不立案理由的時限、接到《立案通知書》后的立案時限和有關材料移送問題作了規(guī)定。在此情況下，最高人民檢察院出臺了自己的《刑事訴訟規(guī)則》，但對一些具體問題仍未作明確規(guī)定，解決不了刑事立案監(jiān)督實際工作中的一些具體問題（如監(jiān)督立案的條件標準、公安機關被通知立案立而不查等問題），使檢察機關的立案監(jiān)督工作難以發(fā)揮其應有作用和效果。本文擬根據(jù)紅河州檢察機關開展刑事立案監(jiān)督工作以來碰到的，帶有普遍性的問題①，進行探討，并提出一管之見。

一、刑事立案監(jiān)督中，通知立案的條件問題

刑事案件的立案，是指公安、檢察機關對報案、控告、自首等線索材料進行審查，認為有犯罪事實依法需要追究刑事責任而決定進入刑事訴訟程序并交付偵查的活動。立案條件是確定刑事案件成立所必須具備的條件，《刑事訴訟法》第83條和86條作了明確規(guī)定，即有犯罪事實并依法需要追究刑事責任的應予立案。由于立案處于刑事訴訟程序的初始階段，決定了立案必須具備的條件在各個刑事訴訟程序中要求。

①筆者對XX市檢察機關開展立案監(jiān)督工作以來的案件作了全面的分析（受理案件178件，其中要求說明不立案理由的90件，發(fā)出《通知立案書》15件36人），對監(jiān)督工作中存在和反映出的問題，采取調卷和與承辦部門探討的方式進行調研。

最低有犯罪事實，是指危害社會的行為已經(jīng)存在，即危害社會的行為已經(jīng)發(fā)生；危害行為已達到犯罪程度；犯罪事實有一定的證據(jù)予以證實。但此時的證據(jù)并不要求達到充分的程度，也不要求一定要查獲犯罪人或犯罪事實確鑿無誤是嫌疑人所為，更不要求查明全部案件的事實和情節(jié)。依法需要追究刑事責任指根據(jù)刑法規(guī)定，對行為人需要追究刑事責任。即追究的行為在法律上已構成犯罪；追究行為人的刑事責任確有必要。據(jù)此，立案的條件可以理解為，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)證實有犯罪嫌疑存在，不具有無罪或不追究刑事責任的法律依據(jù)，但要進行審查批捕、審查起訴、交付審判等刑事訴訟尚需通過偵查手段進一步查證屬實的，就具備立案條件應該立案。據(jù)此不難看出，按《刑事訴訟法》第87條的規(guī)定，檢察機關在立案監(jiān)督工作中，通知立案的條件也即公安機關應該立案的條件。但高檢院要求：為了確保立案監(jiān)督的質量，人民檢察院通知公安機關立案的案件應從嚴把握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件。②這種給立案監(jiān)督的調查提出過高過嚴標準，將訴訟活動中批捕、起訴、判決等環(huán)節(jié)對證據(jù)要求的不同標準，等同于立案監(jiān)督標準的做法有悖于《刑事訴訟法》關于立案監(jiān)督的立法原意。由于高檢的這一要求，使得各地檢察機關所制定的"立案監(jiān)督暫行規(guī)定"，對通知公安機關立案的條件都不同程度有所提高。究其原因，一是檢察機關沒有正確熟悉監(jiān)督立案后的撤銷案件問題，認為自己通知公安機關立案的案件，一定要能夠批捕、起訴并被判決有罪才是監(jiān)督成功的，而監(jiān)督立案后通過偵查查明沒有犯罪事實或達不到逮捕條件的，就是沒有把握好監(jiān)督立案的條件；二是司法實踐中確實存在有的公安機關對檢察機關立案監(jiān)督工作不理解，在行動上不支持、不配合的情況。檢察機關通過初步調查認為嫌疑人有犯罪嫌疑，需要立案偵查進一步查清全案，要求公安機關說明不立案理由，如認為理由不能成立而發(fā)出《通知立案書》，公安機關被通知立案后帶有情緒，不認真進行偵查工作，采取立而不偵，將犯罪嫌疑人直接報捕，如通知立案時的條件低于批準逮捕的條件，這種立案后不加以偵查而直接報捕的情況，就只能作出不批準逮捕決定。因檢察機關在審查批捕環(huán)節(jié)不再享有退回補充偵查或另行偵查職權③。必然造成自己通知立案的案件作出不批準逮捕決定的尷尬局面。如某縣院監(jiān)督公安機關立案的張某涉嫌盜竊案，犯罪嫌疑人乘被害人醉酒之機，將其裝在褲包內的人民幣4000余元竊走（有目擊證人的證實，但證人不能證實錢的數(shù)額），檢察院發(fā)出《說明不立案理由通知書》后，認為公安機關以被盜人民幣數(shù)額只有被害人報案時的陳述，而且沒有明顯的作案現(xiàn)場的理由不能成立，通知立案后，公安機關雖作了立案處理，但不作必要的偵查就將犯罪嫌疑人報檢察院批準逮捕，導致該案監(jiān)督立案后又作出了不批準逮捕決定。正是基于上述原因，檢察機關在確定通知立案的條件上，有從嚴把握提高立案條件標準的做法。筆者認為：檢察機關監(jiān)督立案的條件即是《刑事訴訟法》中規(guī)定公安機關應該立案的標準，否則，必然導致《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機關應監(jiān)督立案的案件，與實際監(jiān)督之間相互銜接不上，出現(xiàn)空白，因此，不應隨意提高通知立案的條件。這需要解決一個觀念問題，轉變監(jiān)督立案的案件一定要能夠批準逮捕、起訴甚至要求都應做到有罪判決的要求。從刑事訴訟程序來看，立案的結果并不是唯一確定的，立案后引起的訴訟程序是進一步查明犯罪事實，達到逮捕條件的報請審查批捕、審查起訴、交付審判等；而對于查明犯罪情節(jié)顯著稍微或沒有犯罪事實存在的，依法撤銷案件④，這是法律明文規(guī)定的，不能認為是監(jiān)督立案的質量有問題，工作不慎重。當然對于檢察機關經(jīng)審查認為撤銷案件不當?shù)模瑧斠婪m正。只有解決好熟悉問題，才能在立案監(jiān)督實務工作中正確執(zhí)行法律，正確把握好"應該立案"的條件，做到不偏不倚。

二、公安機關接到《通知立案書》后拒不立案或立而不查的監(jiān)督問題

由于《刑事訴訟法》對立案監(jiān)督缺乏程序性的具體規(guī)定和相應的保障措施，司法實踐中，檢察機關立案監(jiān)督工作難以開展。

有這樣一個案件，犯罪嫌疑人王某因與妻子的矛盾被其岳父指責而腦羞成怒，揚言要用手榴彈炸死岳父，并身背裝有手榴彈的垮包進行威協(xié)鬧事。公安機關接報案后趕到現(xiàn)場，經(jīng)多次喊話未果后強行從窗子進入屋內，從王某身背的垮包中繳獲6枚軍用手榴彈（王某未反抗）。事發(fā)后因其家庭矛盾已緩解和一些其他原因而未作立案，檢察機關把握情況后，要求公安機關說明不立案理由，公安機關答復已經(jīng)立案（事實上未立），檢察機關多次進行監(jiān)督都被對方以已經(jīng)立案正在偵查而搪塞，該案自1997年發(fā)案至今未進入刑事訴訟程序。公安機關對于刑事犯罪案件拒不立案的做法檢察機關如何監(jiān)督？還有的公安機關對刑事犯罪案件線索采取"立而不查"的做法。如我州紅河縣檢察院通知公安機關立案的一件涉嫌故意傷害案，公安機關被通知立案后，由于有抵觸情緒，采取消極態(tài)度立而不查，僅批準逮捕后的執(zhí)行逮捕就拖了11個月近一年的時間，在檢察機關多次監(jiān)督的情況下才予執(zhí)行。對這類形式上作了立案決定，而實質上不進行偵查，中止刑事訴訟程序的做法，檢察機關又如何監(jiān)督？

對于刑事犯罪案件拒不立案，或采取形式上作立案決定，而實質上不積極開展偵查，久拖不決的做法如何監(jiān)督，《刑事訴訟法》未作明確規(guī)定，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對屬于國家機關工作人員利用職權實施的公安機關管轄的重大犯罪案件，作了明確規(guī)定，即報請省級檢察院批準直接立案偵查，但對不是國家機關工作人員的案件未規(guī)定，按高檢院的解答⑤，人民檢察院應發(fā)出糾正違法通知書予以糾正。仍不予糾正的，報上一級檢察機關商同級公安機關處理或報同級人大常委會。這一解答實質上是一種妥協(xié)的做法，以檢察機關刑事訴訟監(jiān)督應有的地位極不相當。我們認為：人民檢察院通知公安機關立案，公安機關拒不立案的，人民檢察院應當報請省級檢察院批準直接立案偵查。《刑事訴訟法》明確規(guī)定人民檢察院通知公安機關立案的，公安機關應當立案。公安機關拒不立案是違反《刑事訴訟法》的，此時人民檢察院直接對案件立案偵查是符合法律規(guī)定精神的，亦是與人民檢察院的法律監(jiān)督職能相適應的。人民檢察院對監(jiān)督公安機關無果的直接立案偵查，與《刑事訴訟法》第18條關于公、檢管轄案件范圍的分工并不矛盾，前者是屬于刑事訴訟監(jiān)督的范疇，后者屬刑事案件管轄問題，人民檢察院監(jiān)督公安機關立案正是根據(jù)《刑事訴訟法》第18條的規(guī)定，案件屬于公安機關管轄，人民檢察院通過法定監(jiān)督程序將公安拒不立案的案件直接立案偵查，這在性質上已不屬于案件管轄問題，而是屬于履行法律賦予的立案監(jiān)督職能，應明確規(guī)定這一職能。對立而不查的問題，理論上看通過加強對偵查活動的監(jiān)督是能夠避免的，但在刑事訴訟程序中，立案后，報捕前的偵查活動，檢察機關很難實施有效監(jiān)督，因為這一訴訟階段的偵查工作開展情況檢察機關不可能很清楚，對立案后偵查活動監(jiān)督的滯后性，弱化了檢察機關對刑事立案的監(jiān)督職能。要從根本上解決上述問題，保證刑事訴訟法的統(tǒng)一貫徹實施，一是必須由全國人大常委會對《刑事訴訟法》作出明確、具體的立法解釋，對公、檢、法等各部門制定的執(zhí)行《刑事訴訟法》的《解釋》、《規(guī)則》、《規(guī)定》進行統(tǒng)一，尤其是各部門需要相互銜接而又熟悉不一致，各持己見的地方必須統(tǒng)一。只有這樣才能避免部門各自解釋，各持己見，互不相讓的情況，保障法律的統(tǒng)一和尊嚴。二是檢察機關應建立完善、具體的立案監(jiān)督制約機制，切實加強對通知立案案件的跟蹤監(jiān)督。對監(jiān)督立案的重大案件和影響大的案件，應提前介入，了解把握立案后的查辦情況，符合逮捕條件的，建議公安機關提請逮捕。對已批準逮捕的監(jiān)督立案案件，審查批準部門要介入偵查活動、督促辦理。

三、檢察機關直接受理案件的立案監(jiān)督問題。

人民檢察院直接受理案件的立案監(jiān)督，《刑事訴訟法》未作規(guī)定，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條規(guī)定了審查批捕部門和審查起訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應當建議偵查部門報請立案。與針對公安機關的立案監(jiān)督相比有所區(qū)別，主要是：

1、從監(jiān)督對象上看，針對的是自偵部門不報請決定立案的行為。人民檢察院對公安機關的立案監(jiān)督，針對的是公安機關應當立案而不立案的行為，而人民檢察院內部各部門，都是在檢察長統(tǒng)一領導下開展工作的，對案件是否立案，也都是由偵查部門報請檢察長決定的。但是，對于一些重要線索，本應報請檢察長決定立案，假如偵查部門初查后不予報請，檢察長就無法決定。所以，偵查部門是否報請立案，對人民檢察院是否決定立案偵查起著非常重要的作用，是檢察機關有案不立內部監(jiān)督的一個要害環(huán)節(jié)。因此，人民檢察院內部的立案監(jiān)督，針對的主要還不是本院偵查部門應該立案偵查而不立案偵查的行為，而是本院偵查部門對應當立案偵查而不報請決定立案偵查行為的監(jiān)督。

2、從監(jiān)督措施上看，不是通知立案，而是報請檢察長決定。人民檢察院對公安機關的立案監(jiān)督措施是通知其立案，公安機關接到通知后應當立案。而人民檢察院的偵查部門并沒決定立案的權力，且人民檢察院內部的立案監(jiān)督針對的只是偵查部門不報請決定立案的行為。所以，檢察機關審查批捕或者審查起訴部門假如認為本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請決定立案偵查的，不是向偵查部門直接發(fā)出通知，而是寫出《建議立案偵查書》報主管檢察長審批后轉偵查部門。如建議不被采納，也不能通知立案，而是報檢察長決定。

3、從監(jiān)督的線索來源看，只規(guī)定了審查批捕部門和審查起訴部門審查案件中發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的。與對公安機關的立案監(jiān)督相比，對應于被害人認為公安機關應當立案偵查的案件向人民檢察院提出的，人民檢察院應當進行監(jiān)督的內容，沒有規(guī)定。即對人民群眾舉報、控告的屬于人民檢察院直接受理偵查的犯罪線索，最先受理的控告申訴檢察部門對應當立案而未報請立案的監(jiān)督未作規(guī)定。

從以上區(qū)別的特點可以看出，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對檢察機關直接受理偵查的案件進行立案監(jiān)督的規(guī)定，是基于人民檢察院內部關系而制定的。前兩點區(qū)別于對公安機關的規(guī)定是與檢察機關內部關系相適應的，但第3點未規(guī)定檢察控告、申訴部門對舉報、控告案件線索有向分管檢察長建議本院自偵部門立案偵查的內容，是《刑事訴訟規(guī)則》對自偵案件進行立案監(jiān)督規(guī)定的一個欠缺，對未移送審查批準逮捕的自偵案件，立案監(jiān)督工作無人問津，從全州檢察機關開展刑事立案監(jiān)督的情況看，共受理178件針對公安機關的立案監(jiān)督，而對自偵部門的立案監(jiān)督還是空白。

檢察機關直接受理的案件，因其性質決定了控告、舉報絕大多數(shù)是匿名的，控告申訴檢察部門受理后按歸口治理移送本院自偵部門，如自偵部門初查后發(fā)生應當立案偵查而不報請決定立案偵查的情況，審查批捕部門和審查起訴部門是不一定能夠審查到的，只有最先受理控告、舉報的控告申訴檢察部門把握一定情況，該部門與本院自偵案件立案監(jiān)督脫節(jié)的現(xiàn)狀，勢必造成自偵案件立案監(jiān)督的漏洞，造成自偵案件從初查到移送審查批捕之間的一個監(jiān)督空白帶。筆者認為，對檢察機關直接受理自偵案件的立案監(jiān)督，除現(xiàn)行規(guī)定的以外，對控告申訴檢察部門受理后，按歸口治理移送自偵部門辦理的舉報、控告案件，也應建立相應的立案監(jiān)督機制，可以考慮規(guī)定控告申訴檢察部門在向自偵部門移送案件線索的同時，送本院審查批捕部門備案，使審查批捕部門對自偵部門報請立案活動的監(jiān)督由過去的移送審查批捕時提前至自偵部門對案的初查階段。