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內容提要：現代化的國家是法治國家，現代文明的社會是法治社會，公正性構成法治社會的重要特征，公正執法是公安執法的重要原則，其公正與否直接影響著人們對國家法律制度、社會制度的信賴，同時還影響著公安機關自身的形象，切實做到公正執法，須從觀念、制約機制等方面加以完善。

要害詞：公安執法行政處罰公正

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，十六大報告中關于加強社會主義法制建設中著重講到：加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。公安機關作為行政處罰最主要的實施機關（據有關部門統計，國家行政處罰80%以上是由公安機關作出的），公安行政執法的公正與否，直接影響行政相對人合法權益的保障和人們對法律的信仰。然而公安行政執法在實體、程序和濫用自由裁量權等方面都存在著一些不公正的問題，本文試就公安執法的實際情況，分析當前公安行政執法不公正的表現形式、危害和原因，就如何規范執法行為，促進執法公正提出具體對策。

一、公安行政執法中存在的不公正問題

（一）漠視處罰程序規定。《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條明確規定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。該法第三十二條同時還規定：當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和依據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由及依據成立的，行政機關應當采納。但在公安具體行政執法實踐中，有的民警往往忽視和漠視相對人的訴訟權利，隨意侵犯公民的權利。只強調依法制裁的功能，不考慮法律的保護功能；還有的民警對相對人知情權和救濟權的保護不重視，在辦理案件中不依法履行告知程序和聽證程序，不聽取相對人的陳述、申辯，在處罰決定作出后不依法告知相對人救濟權。總之重實體輕程序，重刑事輕行政的思想不同程度地影響了治安行政案件的查處。

（二）濫用自由裁量權，行政處罰不合理。自由裁量權是法律靈活性與原則性的結合體。正確、合理行使自由裁量權能夠彌補法律的局限性，體現法律的人性化，但是所謂“自由”是相對的，絕對的“自由”是不存在的。正如美國大法官弗蘭克福特的話來講，“自由裁量權，假如不設定行使這種權力的標準，即是對專制的認可。”當前我國大量的行政法律法規呈現出原則性強、彈性大、條文可操作性差等特點，造成行政處罰中許多濫用自由裁量權的現象。

一是自由裁量在行政處罰中顯失公正、畸輕畸重。《行政處罰法》第四條明確規定：行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程序相當。但有些辦案民警在實際操作中卻往往過多地考慮政治、身份、職業以及戶籍所在地（即外地人和本地人）等不相干的因素，使得處于同等責任的行為人有不同的處罰結果。例如就目前社會各界普遍關注的賭博及案件來看，對外地人和本地人處罰不一樣；對女和嫖客處理不一樣，一般對嫖客即處以罰款或治安拘留了事，而對女則往往要處以收容教育六個月的處罰。

二是自由裁量行為未遵循行政慣例。個別民警在利益驅動下濫用行政處罰權利，不問輕重，朝上限靠或頂格罰，從而導致執法活動中在把握法律規定、采取處罰措施時出現偏差。

三是行政訴訟法律、體制對濫用自由裁量權的寬容。雖然行政訴訟法規定可以對行政處罰的合理性（是否顯失公正）進行審查。但司法實踐中，由于行政權力對司法審判的干預，導致行政訴訟往往只審查行政行為的合法性而忽視對合理性的審查，以至于行政處罰的自由裁量權缺乏司法監督。

（三）適用法律不準，效力把握不當。具體表現為該用甲法卻錯用了乙法，該用此條文卻錯用了彼條文；該同時援引數個條文卻引用不全；如共同違法行為沒有援引《治安治理處罰法》第十七條第一款之規定。還有些民警對公安行政法律規范沖突時的引用規則不清楚，該用高層級規范卻引用了低層級規范、該用新規范卻用舊規范、該用非凡規范卻引用了一般規范。

（四）少數民警法制意識和群眾觀念淡薄，執法水平不高，辦案能力偏低。有的民警立警為公、執法為民意識不強，群眾觀念淡薄，對群眾報案、求助反應冷淡，責任不實，效率不高，該立案的不立案，不該立案的任意立。對公民而言，“法無明文禁止即自由”，公民權利是無限，除非法律禁止；對公安執法而言，恰恰相反，除非法律授權，否則就無任何權力。故此公民權利要保護，公安職權是義務，職權為公民權利服務。

二、公安行政處罰不公正的社會危害性

一般來講，不公正的公安行政處罰雖說是有法律依據的，但不能說真正合法，只有符合立法本意條件執法，才是合法的。講公安行政合法，同時還要講合理，使之合法與合理統一。法治社會的價值在于實現公正。不公正的公安行政處罰是不符合法治精神的，它有悖于構建社會主義和諧社會的要求，其危害性是顯而易見的。

（一）公安行政處罰的不公正，會挫傷公民的遵紀守法意識，從而阻礙推進依法行政。公民自覺遵紀守法是法治的一個基本內涵，是法治社會的應有義務。公安行政處罰的不公正會影響法律在公民中的剛性形象，會傳遞給公民這樣一個信號，公安行政處罰只不過是在法律框架下執法者自由意志的結果，而非法律的規定。法律的確定性和剛性形象被大打折扣，結果，必然會損害公民對法律的信仰，挫傷公民遵紀守法的自覺性，公民的違法系數增大，必然會阻礙依法行政的推進。

（二）公安行政處罰的不公正會損害政府的形象或威信，增加上訪上訴。公安行政處罰是國家行政處罰的主要形式，是公民了解、接觸國家行政處罰的主要窗口，是國家行政處罰質量的主要體現途徑。一個公民假如在一次公安行政處罰中受到不公正的待遇，他必然會對其以后受到公安或其它行政處罰產生“合理懷疑”，并且產生“馬太效應”，通過人際交往，不斷地將這種信息向其四面的人傳遞，造成公眾對政府的不信任，影響政府的威信。公民會因為“合理懷疑”而進行上訪、上訴。近幾年上訪、行政訴訟大量攀升，一個重要原因就是政府威信下滑，公民“合理懷疑”增多造成的。

（三）公安行政處罰的不公正會導致腐敗的滋生。現在的腐敗從某種程度上來講是越來越隱蔽，是因為它一改過去那種明目張膽的公然違法的粗放形式，披上了“合法”的外衣，而在公正性上做文章，一些人為達到減免處罰的目的，小到請客送禮，大到行賄，一些執法者則為了關系人隨意減免處罰，必然會導致腐敗的滋生。

（四）公安行政處罰的不公正會損害公民的合法權益。行政處罰實質是對公民某一合法權利的剝奪和限制，不公正的行政處罰必然是對公民造成不正當的剝奪或限制，會損害作為被處罰人的公民合法權益。如在相同情況下，對甲公民處500元罰款，對乙公民處1000元罰款，相對甲而言，對乙公民造成了500元的財產損失。

（五）顯失公正的行政處罰會導致行政訴訟敗訴。一般情況下，法院只審查具體行政行為的合法性問題，而不審查具體行政行為的公正性問題。但也不是絕對，為了確保社會正義的實現，以及司法裁決的終局性所決定的司法負有維護社會正義最后一道防線的職能，決定了司法應當對具體行政行為公正性問題進行適度干預。于是行政訴訟法第54條規定行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更。公安行政處罰被人民法院判決予以變更，意味著公安機關在行政訴訟中敗訴，將承擔相應的法律后果，給工作帶來被動。

三、影響公安行政執法公正的原因

公安行政執法辦案出現上述問題，究其原因是復雜的，歸納起來既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。

（一）主觀方面的原因

正確的執法思想和良好的執法觀念是確保嚴格、公正、文明執法的要害，假如在這方面出現偏差，那么執法過錯就在所難免，長期以來，由于受到傳統執法理念的影響，再加上受制于現實復雜執法環境的困擾，一些民警沒能及時樹立起適應當今公安執法工作要求的執法理念，反而有一些嚴重的熟悉誤區，主要表現有：

1、重打擊、輕保護。在一些民警的思想里，公安機關是人民民主專政的工具，是“國家機器”，是政府的“刀把子”，公安執法就應下狠心來“嚴打”，只有嚴厲的懲處違法犯罪分子，才能保護好人民，至于保護違法犯罪分子的合法權益，他們認為那只是口頭上講的，不能認真執行，否則會削弱打擊力度，更會束縛辦案。

2、重公權、輕私權。公權是權力，私權是權利，權力須依法行使，權利應受法律保護。在一些民警心目中，為誰掌權，為誰執法，為誰服務的思想不明確，他們以管人者自居，濫用警察權，隨意侵犯公民私權，這些都是“重權力”，“輕權利”的思想表現，也是沒有樹立法治的基本理念和基本價值的執行思想，其執法后果非常不恰當的。

3、重實體，輕程序。從歷史的角度看，重實體，輕程序是中華法系的傳統特點，它的影響力至今猶存，從現實的角度看，由于公安機關面臨著復雜的社會治安環境，治安行政治理客觀上也有著快捷、實效的要求，所以，部分民警就以實體為終極目標，重結果，輕過程，片面認為程序法只不過是實體法的工具，在程序上面面俱到不僅費時費力，而且還會影響打擊效果。

4、重判定，輕證據。在辦案中輕易形成主觀臆斷，先入為主，我們部分民警在辦案中就偏重主觀判定，忽略客觀證據所反映的法律事實，只要有人被指控違法犯罪，自己看著也不象“好人”，于是就斷定是“壞人”，想方設法要處理，如有一民警在辦理一起偷竊案時，就認定被指控的嫌疑人肯定偷了報案人的東西，在做訊問筆錄時，也不管違法嫌疑人怎么陳述，自己就按照自己的判定寫筆錄，然后讓嫌疑人簽名（嫌疑人是文盲），在被發現問題后，該民警說如不這樣，豈不讓“壞人”全部抵賴掉而不能處理。

（二）客觀方面的原因

1、法律制度缺陷。法律制度方面的缺陷主要表現有三個方面，一是公安行政法律多而且雜，缺乏系統性和統一性，公安機關行政處罰中常用的法律、法規就多達三十余種，這些法律、法規之間內容有的有重復，有的有抵觸，這就使得民警難以熟練把握和準確適用。二是公安行政法律中程序法欠缺，目前公安行政執法還沒有可適用的統一的程序法典，《公安機關辦理行政案件程序規定》也不過是部門規章且不能涵蓋所有案件的辦理，有的法律法規沒有程序規定，有的實體規定與程序規定沒有明確劃分，而且標準不統一，實際執法時很難操作，有的程序規定又不近合理。三是實體法規范不適當，除部分法律法規所規定的內容已嚴重滯后外，如有關勞動教養的規定，大部分法律法規所規定的處罰幅度太大，從而賦予了執法主體過大的自由裁量權。如對者的處罰，《治安治理處罰法》規定處十日以下拘留或者五百元以下罰款。如按照《關于嚴禁的決定》的規定，一次還可以收容教育六個月到二年，對一次的人來講其情節差異應該說不是太大的，但是這么一個處罰幅度卻不能不說是不大，對違法情節相當的人來說，有的罰款，有的拘留，有的收容教育六個月以上，引起當事人不服。

2、證據制度缺陷。盡管現行的三大訴訟法和《公安機關辦理行政案件程序規定》都規定了多種法定證據形式，但我們現行辦案中所依據的證據形式絕大部分還是筆錄，而筆錄作為證據使用就不可避免的存在著諸多的缺陷（如真實性、完整性、準確性等都存在欠缺），這種缺陷恰恰是在“紙上談兵”式的審核和審批中所難以發現的問題，這客觀上也為民警涂涂改改的“繪畫式”辦案提供了方便。

3、考核機制缺陷。上級部門對下級部門進行業務考核，這是促進工作的有效手段，它對下級的工作思路、工作側重點有著明顯的“指揮”作用，假如考核的機制缺乏科學合理性，那么它也會給工作帶來不利的影響，為完成指標而重數量輕質量。在目前我省的執法質量考評中也存在著一些問題，一是定位偏差，即把執法質量考核評議工作沒有作為所有考核評議工作的主線，這樣各業務部門各自為政的考核就不會在“提高執法質量”這個公安工作的主題上形成合力，有時反而還會造成不利于執法的現象。二是考核方式方法有待完善，現在的執法考核主要還是集中在對書面案件的書面審核上，這既輕易造成考核作弊，又難以發現深層次的執法問題。三是考核標準不統一，考核對基層執法有著強有力的執法指引作用，假如考核標準不統一，無疑會造成基層的執法混亂，但由于缺乏統一的行政辦案程序規定再加上不同考核人員的不同理解，在執法考核中對同一個問題存在不同的要求標準十分常見。四是考核內容重點不突出，在目前的執法考評考核內容規定上表現為大而全，重點不突出，在具體操作中往往還表現為查找細小問題，這就輕易給基層民警形成一種為考核而考核，為扣分而扣分的印象。

四、實現公安行政執法公正的途徑

（一）加強對執法民警的綜合素質教育。社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義，民警自身的執法素質直接影響了執法活動的公正性，因此建立一支高素質的執法隊伍是實現公正執法的要害。一是要端正執法思想，樹立以尊重和保障人權為核心的現代執法理念。牢固樹立人權意識，以民為本的執法理念。把尊重和保護人權放在執法的首要位置；進一步增強程序意識，切實轉變“重實體、輕程序”的觀念，以程序保公正；進一步強化證據意識：以復議和訴訟為標準，提高執法辦案質量。二是要加強民警基礎法律學習，適時進行有效的培訓，推行執法資格認證制度，不斷提高民警法律素質和執法水平。新時期的公安工作需要民警既要有扎實的法律基礎知識又要不斷學習和把握與公安工作密切相關的法律法規，使廣大公安干警養成良好的法律知識接受能力和思維方式，注重對法律理念、法律精神、法律原則的整體領悟，具備面對紛繁復雜的實踐工作能靈活駕馭法律法規的素質。三是提高民警的法治意識，注重培養對法律的忠誠，要建設一個法治社會，必須樹立法律至高無上的權威，使法律成為人們的信仰，法律必須被信仰，否則他將形同虛設。對于一個執法者而言，在執法中要做依法行政的表率。通過公正的執法活動，影響人民群眾的行為規范和對法律的信仰。

（二）完善執法監督體制。權力失去監督就必然會產生腐敗，就會產生失誤與過錯，因此要實現公安行政執法公正需加強公安機關依法行政的監督，尤其是做好內部執法活動的監督。一是要做到“陽光作業”，克服暗箱操作。要拓寬警務公開的內容和范圍，完善警務公開的方法，對有異議、影響重大或情況復雜的治安案件、交通事故等要實行公開聽證，公開調解、公開裁決，增加工作透明度。二是要加強內部執法的審核監督。首先，在公安機關內部要理順監督體制，調整法制、監察、督察、信訪等部門執法監督工作中某些業務交叉，職能重疊或分散的缺陷以便于形成合力，增強監督成效，要以事前監督為主，輔之以事中的審核把關監督和事后的執法檢查和行政救濟，把經常性的執法檢查和突擊性檢查監督相結合，把行政執法的各個環節都納入到完整的內部執法監督體系中。其次，要增強審核監督部門的權威，近年來公安機關內部執法監督部門權威雖有提高，但權威性與決定權尚不足，必須賦予審核監督部門調查權與處分的實質性建議權，在監督中發現問題、解決問題。此外還應該健全行政執法責任制，切實實行錯案責任追究制度，把公正執法的標準和要求落到實處。三是內部監督與外部監督相結合。公安機關內部監督還要與包括人大、檢察機關、審判機關、黨政機關、人民團體、新聞媒介等外部監督結合起來，構成一個完善的監督網絡。按照依法治國和以德治國的要求，積極進行理論創新和體制創新，建立起能夠適應時代要求的有效約束力、預防腐敗的真正管用的反腐敗監督機制。

（三）嚴格處罰程序，規范處罰行為。程序行政行為作為行政行為的一方面同樣必須遵循行政法基本原則，即合法性與合理性原則。行政處罰程序是行政處罰的生命線。行政處罰法明確了行政處罰的操作要求和規程，不按此程序規定處罰，就有可能出現程序違法。行政處罰法規定不告知當事人陳述權和申辯權，行政處罰無效。但長期形成的重實體輕程序的思維定勢在一定時期內較難扭轉。要真正做到嚴格按處罰法辦事，要害要解決熟悉問題，要熟悉到不按程序處罰，訴訟中要承擔敗訴的后果。

（四）樹立法無明文規定不違法，法無明文禁止不處罰的理念。做到發現證據，及時固定和收集證據，同時對各種證據查證屬實，才能作為定案的根據。認真做好事實部分的調查取證，提高證據的收集與不同證據的綜合分析判定能力，使處罰的證據無懈可擊。

公安行政執法的公正與否直接影響著公安機關的形象，決定了公安工作目標的實現，同時也左右著人們對國家法律制度、社會制度的信賴，這是一項艱巨而刻不容緩的任務。公正不能通過一種意志活動隨意地創造出來，不僅需要理論的研究與討論，重要的還是付諸于實踐。