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[內容提要]偵查監督系指監督機關對刑事偵查行為實施法律控制。在我國，由于刑事訴訟法將刑事立案作為一個獨立的訴訟環節，因此檢察機關的偵查監督工作可分為兩個部分：刑事立案監督和刑事偵查活動監督。前者是在偵查權的發動以及偵查程序的開啟上實施的監督，而后者則是就立案后的偵查過程實施法律監督。立案監督問題既是一個法律問題，又是一個程序問題，凡符合立案監督條件的案件均應納入立案監督的范圍，立案監督活動同其它法律活動一樣，始終貫穿著對公平正義的價值追求。刑事偵查活動的監督，是指人民檢察院對公安機關等偵查機關的偵查活動是否合法所實行的專門法律監督，其目的是確保偵查活動的正常進行，以維護司法公正。偵查監督活動是檢察機關法律監督權得以實施的具體體現。本文擬以立案、偵查監督活動中存在的問題為切入點，對英美法系、大陸法系以及我國的警檢關系的優缺點進行比較分析，以探尋構建具有中國特色的偵查監督機制之途徑。

刑事偵查活動是刑事訴訟活動的重要組成部分，在刑事訴訟過程中，偵查活動的極易損權性決定了刑事偵查監督的必要性和重要性。為了維護司法公正、有效地懲罰犯罪和最大限度地保護人權，我國《憲法》第129條賦予了檢察機關法律監督的職權，《刑事訴訟法》第87條亦進一步明確規定了檢察機關在偵查監督活動中的立案監督權。但是，目前我國檢察機關偵查監督機制的運行，尚處于磨合階段，有許多尚待梳理、完善之處。因此，筆者擬以立案、偵查監督活動中存在的問題為切入點，就偵查監督的界定與運作做一探析。

一、立案、偵查監督活動中存在的問題

目前，我國的司法實踐中，由于公安機關在行使偵查權時存在很大的自由裁量權，作為法律監督機關的人民檢察院，在行使立案、偵查監督職責時的難度非常之大。同時由于現有監督制度的缺失、監督權限的困鎖，加之法律監督價值取向的過于理想化，導致各地程度不同的存在監督的形式化、空洞化，以致出現監督不力、糾正違法不到位，及由于過分強調監督的數量而出現監督質量不高、不應當監督的案件被監督，應當強化監督的案件得不到有效監督的情況。

（一）立案監督活動中存在的問題

《刑事訴訟法》第87條規定，“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案?！庇纱丝梢?，我國檢察機關立案監督的對象僅限于有立案偵查職責的公安機關。但實踐中我們發現，公安機關的立案活動是有其局限性的，如行政執法部門查處的違法案件中，已涉嫌犯罪的案件，由于行政執法部門未依法移交立案，公安機關則難以啟動立案程序。另外，目前的立案監督活動還存在獲取立案監督線索難度大和立案監督的范圍過寬、過亂的問題。如檢察機關在立案監督活動中，對負有立案職責的公安機關所掌握的接警記錄、相關案卷，缺少查閱、調取的法律依據，以及由于對立案監督界限的模糊認識，司法實踐中時常出現對公安機關尚未發現犯罪事實，本屬于偵查監督部門新發現的案件線索，不該實行立案監督的案件，卻啟動立案監督程序等問題。

由于出現不該監督而監督的情況，致使立案監督的數量上升、質量下降，甚至導致公安機關對立案監督效果的質疑，致使偵查監督部門將立案監督的范圍局限在對“重大案件和社會反映強烈的案件”的監督上，從而又使眾多應當實行立案監督的案件得不到有效監督。

立案監督問題既是一個法律問題，又是一個程序問題，凡符合立案監督條件的案件均應納入立案監督的范圍，立案監督活動同其它法律活動一樣，始終貫穿著對公平正義的價值追求。筆者認為：立案監督過程中出現上述情況，是我們對“立案監督”實質內涵理解認識上的偏差所致。因為《刑事訴訟法》第87條規定的應當進行立案監督的案件，已經明確的界定在“應當立案而不立案”的范圍，刑事訴訟法賦予檢察機關立案監督權的目的，就是為了從根本上解決公安機關“有案不立”、“不破不立”等“不作為”或枉法不追訴的問題，其監督范圍并不是僅限于“重大案件和社會反映強烈的案件”范圍之內。若僅將立案監督限定在“重大案件和社會反映強烈的案件”范圍之內，公平正義的價值追求將難以實現。同樣將不應當實行立案監督的案件納入立案監督的范圍，也勢必引起立案監督的混亂，甚至導致對人權的侵犯。

（二）偵查監督活動中存在的問題

目前，偵查監督過程中，通過審查批捕、提前介入的監督方式盡管取得了一定的效果，但其局限性是明顯的。一是審查批捕過程中的監督僅限于公安機關提請批準逮捕的案件，其他案件難以納入偵查監督的視野；二是由于審查批捕過程中的監督帶有明顯的滯后性，偵查機關偵查活動中的違法行為，一般不會自案卷中得到反映，因而導致監督活動的被動性。另外，批捕后由于缺乏跟蹤監督的措施，使偵查監督活動事實上處于失控狀態；三是介入偵查帶有局限性和盲目性，所謂局限性系指偵查監督部門“介入偵查”線索來源的局限性，因為決定是否提前介入的第一手材料，大多來源于公安機關擬提請批準逮捕的重大疑難案件。所謂盲目性系指偵查監督部門，在尚不掌握公安機關立案底數和案件性質及強制措施適用的情況下，導致“介入”方向的盲目性。四是法律對“介入偵查”缺乏明確的具有可操作性的規定，如介入后如何引導偵查、如何實施監督，及監督的程序、措施等均未有明確的規定，致使檢察機關的介入流于形式；五是現行法律對偵查監督權缺乏硬性的規定，即使發現偵查機關的活動中有違法行為也難以得到糾正，如公安機關對檢察機關已經批準逮捕的犯罪嫌疑人變更逮捕措施不當的，檢察機關缺乏予以糾正的程序和權力?！缎淌略V訟法》第73條規定:“公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院?！币虼耍拥酵ㄖ娜嗣駲z察院即使發現公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施不當，也無能為力，即使檢察機關事后發《檢察建議》予以糾正，但為時已晚，更何況《檢察建議》僅是建議而已，缺乏法律的約束力。再如公安機關立案后無法定理由終止偵查的，偵查監督機關亦無硬性措施依法予以重新啟動偵查程序。

傳統的審查監督模式，盡管可以監督公安機關偵查活動中存在的問題。但該監督模式僅局限于公安機關移送的案件，而且是事后監督，在有些方面已經于事無補。而且就監督的內容而言，也是很不全面的，受制于案件審查的局限性。如偵查人員在偵查活動中“有無徇私舞弊，放縱、包庇犯罪”、“有無利用職務之便謀取非法利益”、“有無不應當撤案而撤案”、“有無刑訊逼供、違法取證”，是否存在“無法定理由立案后終止偵查”的情形等，難以實施有效的監督。

另外，就司法實踐而言，偵查監督的運作及其效果，還取決于法律對檢警關系的定位以及檢警之間對檢警關系的認識、理解和把握。

二、偵查監督活動中的檢警關系

偵查監督涉及檢察權與偵查權之間的運作、協調關系，即檢警關系。當前世界上存有以下幾種模式。

（一）檢警結合模式。在這一模式下，檢察官對司法警察享有領導權、指揮權，檢察官主導案件的偵查程序。這一模式為傳統的大陸法系國家所采用，目前以法國、德國為主。法國《刑事訴訟法》規定，“司法警察職權，由本篇所指定的官員、公務員和行政職員在共和國檢察官的領導下進行”。在德國，偵查始終被認為是檢察官的職權，司法警察只是檢察官的輔助機構，其《刑事訴訟法》第160條規定由檢察機關主導偵查程序；第163條規定，警察在偵查過程中，只能作出“不允許延誤的決定”，對自己的偵查結果應“不遲疑地”送交檢察機關，由檢察機關進行進一步偵查。

在該種模式下，偵查權就是檢察機關本身所具有的職權，故而偵查監督就不會以外部形式表現出來。其優勢在于使國家行使追訴權享有極大的主動性，從而讓檢察官參與并指揮偵查活動，以達到使檢察官準確地作出是否予以起訴的目的，體現了訴訟過程的合理性、便捷性。缺點在于檢察官對案件不可能事必躬親，不能參與并指揮每件案件的所有偵查活動，有時的決策不一定正確，影響了警察的偵查積極性。

（二）檢警分立模式。為英美法系國家所采用。檢察機關不介入偵查程序，不對案件的偵查活動進行指揮。對偵查機關的影響甚微，例如檢察機關認為被移送的案件證據不充分時，可以要求補充偵查，如果警察機關不同意補充偵查，檢察機關不能干涉這種自由裁量權，予以制裁的方式只是結束案件的訴訟。明確區分偵查權和起訴權是英國皇家檢察院賴以建立的原則之一。①美國、加拿大也基本采用此制度。

該種模式可以充分發揮偵查機關偵查活動的獨立性和積極性，同時也使得檢察官對案件的審查更為客觀，缺點是難以實現訴訟過程的公正快速實現，妨礙國家追訴權正確有效地行使。檢察官難以了解案件的真實情況，只能在偵查機關提供的案件材料和證據基礎上決定是否起訴。為改變檢察官沒有偵查權、監督權的被動局面，在最近的司法改革中，檢察機關開始向警察部門派遣律師，以便在收集證據上向偵查人員提出建議，但只是具體的司法實踐探索，沒有立法規定。由此可以發現，該種檢警模式下，因偵查權與檢察權互不干涉，檢察機關無法客觀對偵查活動進行有效監督。

（三）檢警混合模式。混合模式是檢警結合和檢警分立的結合體。目前以日本為這一模式的典型代表。日本法律規定，在偵查程序中，檢察機關和警察應相互協助；同時在偵查程序中，檢察官是具有參與權和指揮權的。因此，在該種模式下，是不存在偵查監督的。這種模式能很有效地避免前兩種模式的弊端。在偵查案件中，總體上保障檢察官的主導作用和地位，又在一定程度上保持了司法警察的獨立性。

與上述三種模式而言，我國的檢警關系在刑事訴訟中獨具特色。在案件的整個刑事訴訟過程中，檢察機關與偵查機關、法院分別行使偵查、起訴、審判的職權；由于我國憲法賦予了檢察機關的法律監督職權，檢警關系主體特色體現在以下幾個方面：1、檢察官與警察各司其職，均保持有很大的獨立性，公安機關負責絕大多數案件的偵查，檢察機關只就少數由法律規定的幾類刑事案件行使偵查權。檢察機關對公安機關的偵查活動沒有領導指揮權。2、檢警之間存在一定的制約關系。具體表現在檢察機關中偵查監督部門的三大職責：立案監督、偵查活動監督、審查批捕；公安機關對檢察機關的不批準逮捕或不起訴的決定有異議時，可以要求復議、復核。這是根據檢察機關是我國的法律監督機關以及分工負責、互相配合、相互制約的原則確立的。

繼1999年最高人民檢察院刑事檢察廳一分為二，成立審查批捕廳和審查起訴廳，2000年這兩個廳又分別更名，將審查批捕廳改名為偵查監督部門，并規定其職權分為對公安機關及本院自偵部門的立案監督、對公安機關及本院自偵部門的偵查活動的監督、審查批捕三部分。說明隨著依法治國方略的確立，檢察機關對偵查監督有了重新的認識和提高。偵查監督工作已經成為檢察機關的工作重點之一。

當前世界上存在的檢警結合模式、檢警分立模式、混合模式等既有其可行之處，也有其弊端。鑒于我國憲法賦予檢察機關法律監督的職責，筆者認為，我們應依據我國憲法，結合本國的實際情況，逐步完善具有中國特色的檢警關系，即“檢警配合、制約模式”。需要說明的是：“檢警配合、制約模式”的核心內容應當是“制約”，因為“制約”才是“檢警配合”的最好形式，檢警之間只有形成有效的監督制約機制，才能更好地體現檢警之間的配合關系，從而保證偵查活動依法進行，進而達到打擊犯罪、保護人權、維護司法公正的目的。

三、偵查監督的界定與運作

偵查監督系指監督機關對刑事偵查行為實施法律控制。在我國，由于刑事訴訟法將刑事立案作為一個獨立的訴訟環節，因此檢察機關的偵查監督工作可分為兩個部分：刑事立案監督和刑事偵查活動監督。前者是在偵查權的發動以及偵查程序的開啟上實施的監督，而后者則是就立案后的偵查過程實施法律監督，因此可統稱為偵查監督②。筆者贊同以上觀點，因為立案與偵查畢竟處于訴訟前、后的兩個不同的階段，所以將偵查監督分為廣義的偵查監督和狹義的偵查監督，這既符合我國現行法律的規定，又便于司法實踐中的理解和運作。

所謂廣義的偵查監督，它包括檢察機關對公安機關偵查活動的監督和刑事立案的監督兩部分，其說明我國檢察機關偵查監督活動的內容就是檢察權行使的內容；狹義的偵查監督則不包括立案監督，它是就偵查過程實施的法律監督，是檢察機關對公安機關立案后的偵查活動是否合法所實行的專門法律監督，它有利于偵查監督活動的具體實施。

（一）立案監督的界定與運作

首先，筆者認為，我國司法界對立案監督的范疇的界定值得商榷，如《人民檢察院刑事訴訟規則》第378條將檢察機關對“不應當立案而立案”的監督納入立案監督范疇，司法實踐中亦將“應當立案而不立案”與“不應當立案而立案”的監督納入“立案監督”的同一框架之中。筆者認為：檢察機關對公安機關“應當立案而不立案”的監督與“不應當立案而立案”的監督是兩個不同的概念。偵查監督是檢察機關對公安機關偵查活動的合法性而實施的監督。立案監督，即偵查的發動，它是檢察機關針對公安機關的“不作為”而實施的監督。另外，就刑事訴訟程序的時間段而言，刑事立案監督活動開始于刑事訴訟程序啟動之前，結束于刑事立案之后，目的是為了解決偵查機關有案不立的問題。而“不應當立案而立案”則表現為偵查機關違法立案、違法辦案，使“不應當立案而立案”的案件被錯誤地納入了刑事訴訟軌道。此時，刑事訴訟程序已經啟動，公安機關的偵查活動已經開始，其在客觀上已侵害了當事人的合法權益。顯然，檢察機關的監督活動只有通過對偵查機關的違法行為實施監督和糾正，才能實現法律監督的效果。同時，鑒于檢察機關的偵查監督活動開展于偵查機關的偵查階段，檢察機關對偵查機關“不應當立案而立案”的問題，只有通過對偵查機關的偵查活動的監督才能發現和解決。再者，盡管公安機關“不應當立案而立案”的行為看似屬于“立案”的范疇，但立案后其偵查活動已被合法化，當事人已被錯誤地納入刑事訴訟軌道，其人身權利已不可避免地受到侵害，檢察機關的監督活動也不可避免地始于偵查監督環節，此時若不將其納入偵查監督范圍運作，將使偵查機關已有的偵查活動游離于檢察機關的監督之外，單一地糾正公安機關的“不應當立案而立案”，并不能從根本上糾正公安機關偵查活動中的違法行為。檢察機關只有通過偵查監督活動才能有效地糾正和解決偵查機關違法立案、違法偵查的問題。

《刑事訴訟法》第86條規定，“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案。并且將不立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申請復議?！备鶕@一規定，一是具備兩項條件可以立案。其一是有犯罪事實，即立案的事實條件；其二是需要追究刑事責任，即立案的法律條件。二是根據法律規定，公、檢、法三機關按照各自的管轄范圍，對已發生的刑事案件有立案的權利和義務。由此可見，刑事立案監督是指檢察機關對公安機關應當立案而沒有立案的監督，它是刑事訴訟程序啟動前的監督。因此，筆者認為刑事案件發生后，納入刑事司法程序的法定形式，是偵查機關就案件事實所作出的立案決定。檢察機關的立案監督的范圍，應注重從偵查機關行使立案權力方面予以設計和界定，以解決公安機關有案不立，受害人狀告無門的問題。因此，檢察機關進行立案監督活動的時間段，應界定在刑事案件發生后至公安機關立案前，立案監督的案件應界定在偵查機關應當立案而不立案的范圍之內，進而明確立案監督的時間和范圍，使已發刑事案件及時納入刑事訴訟軌道。

司法實踐中，公安機關所謂“不立案”主要有下列三種情況：一是由于對案件的定性、罪與非罪的界限把握不準而“未立案?！比缡菑娂檫€是通奸、是合同詐騙還是經濟糾紛等；二是由于尚未發現犯罪事實而“未立案?！比绫缓θ宋吹焦矙C關報案、行政執法部門未向公安機關移交案件等；三是明知應當立案而“不立案?！比鐬榱颂岣摺捌瓢嘎省焙蜏p輕破案的壓力而“不破不立”、為使犯罪嫌疑人免受追訴，徇私枉法“不立案”等。筆者認為，上述三種情況中，第一、二種情況檢察機關不應實行立案監督，因為公安機關在主觀上并不具有“明知應當立案而不立案”的故意，其不應被視為公安機關的“不作為”。上述兩種情況，檢察機關受理舉報或發現犯罪事實后，應作為案件線索向公安機關提供，并共同就案件的定性進行分析和把握。但是檢察機關認為應當立案，要求公安機關立案而不立案的，檢察機關應啟動立案監督程序。第三種情況應屬檢察機關立案監督的范圍。因為公安機關“明知應當立案而不立案”，直接阻礙了訴訟程序的啟動，侵犯了司法機關的正常活動。

上述情況說明，檢察機關對公安機關的立案監督，應界定在公安機關明知“應當立案而不立案”的范圍之內，檢察機關只有將立案監督明確鎖定在“明知應當立案而不立案”的范圍，才能取得實質性的監督效果。

另外，就檢察機關對公安機關立案活動的監督途徑而言，有效地掌握案件的第一手材料是實施立案監督的前提，除在審查案件、受理群眾來訪的過程中發現線索外，走訪調查、調取案卷及對公安機關的接警記錄、報案記錄的全面掌握是發現立案監督線索的有效途徑。但落實上述問題，特別是偵查監督部門初查權的配置、“調取案卷”和“對公安機關的接警記錄、報案記錄的全面掌握”等，尚缺監督權及其程序設計上的支持。面對公安機關的“不破不立”、枉法“不立案”等情況，法律應賦予檢察機關的偵查監督部門必要的初查權和刑事案件偵查權，同時賦予偵查監督部門調取偵查機關相關案卷、調取公安機關的接警記錄、報案記錄的權力，以及對公安機關的違法行為給予糾正和對職務犯罪進行初查的權力。同時對于行政執法部門不移交刑事案件的問題，亦應當納入立案監督的范疇，因為行政執法部門不移交刑事案件，直接阻卻了刑事訴訟的啟動。筆者認為，檢察機關作為法律監督機關，有權要求行政執法部門說明不移交刑事案件的理由，不移交刑事案件的理由不能成立的，檢察機關應通知其移交公安機關立案。檢察機關向行政執法部門發出的《移交公安機關立案通知書》與向公安機關發出的《立案通知書》具有同樣的法律效力，公安機關接到行政執法機關移送的案件后應當立案。因為檢察機關對行政執法機關“不移交刑事案件”的監督，事實上是立案監督的延伸，但這需要通過法律手段作進一步的規范。

（二）偵查活動監督的界定與運作

刑事偵查活動的監督，是指人民檢察院對公安機關等偵查機關的偵查活動是否合法所實行的專門法律監督③，其目的是確保偵查活動的正常進行，以維護司法公正。偵查活動監督，其對象包括行使偵查權的公安機關、檢察機關中的自偵部門。因此，偵查機關的偵查活動及偵查權的行使均應納入被監督的范圍。

筆者認為，檢察機關對偵查機關偵查活動實施監督的時間段，從廣義上講，應自偵查機關立案始至公訴機關提起公訴止，偵查機關的偵查活動均在檢察機關的監督之下。但是，鑒于公訴審查階段的監督屬事后監督，明顯帶有滯后性，因此，筆者認為在偵查監督時間段的界定上，要注重強調“同步監督”的效果，應將偵查機關立案至偵查機關偵查終結這一時間段，作為偵查監督部門實施監督的時間段予以界定，這樣更便于對偵查監督機關的職責和監督程序進行設計，也便于偵查監督部門有效的實施監督。