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摘要：制定一部中國行政程序法，已成共識。對于制定行政程序法要不要憲法為基礎，中國憲法能否作為基礎，又如何作為基礎的問題，則眾說紛紜，莫衷一是。探究歷史可以發現，制定行政程序法需要以憲法基礎。沒有憲法的成功實踐，沒有對憲法價值的廣泛認同，行政程序法就不會成為一種需求，也不會成功制定。隨著對行政權運作要求的提高，憲法文本及其所體現的價值必然要被激活，最終要在憲法成功實踐所形成的社會基礎之上制定出行政程序法來。憲法為行政程序法的制定提供正當性的基礎，同時又控制著行政程序法的制定，使其不致于偏離憲法的要求。中國憲法的規定和價值及其實踐也正在為行政程序法提供基礎。它重視對人權的保障，也重視程序對人權保障的作用，它還為行政程序法諸多原則提供了依據。滿足這些要求，才可以構成行政程序法正當性的基礎。

關鍵詞：中國行政程序法，憲法基礎，憲政關懷下的行政法學

一、引言

中國制定行政程序法已經提上議事日程進入立法程序了。行政法學界對行政程序法已經傾情十五年，發表了大量的論文，出版了好幾本專著，這是一種可喜的現象。中國制定行政程序法需要行政法學者的積極參與。然而，閱讀十五年來的主要法學刊物上的文章和相關的論著，卻發現多數學者談論的比較多地集中在行政程序法的涵義和功能、目標模式、立法模式、基本原則和基本制度等問題。對于各國或者某一國行政程序法的立法背景、立法過程，尤其是行政程序法的憲法基礎，論述不多，或不夠充分。這個問題還沒有引起廣泛的重視。憲政是中國人的一個夢想，對憲法豈可漠視？本文試圖沿著“憲政關懷下的行政法學”的研究進路，對制定中國行政程序法的憲法基礎作出一點探討，因為筆者以為這關系到制定行政程序法的動力源泉和基本的立法價值取向問題。

需要說明的一點是，本文所講的“憲法基礎”，不僅僅是憲法所提供的文本基礎，還包括憲法所提供的社會基礎和價值基礎。考察行政程序法的憲法基礎，僅有憲法文本一個方面是不充分的，論證力度也是不足的。憲法文本是制憲者意志的結晶，憲法價值蘊含于憲法文本之中，但又不拘泥于憲法文本。憲法實踐將憲法文本和憲法價值轉化為活生生的社會現實，并推動憲法的發展，催生其他的法律。這三者雖保有各自的相對獨立性，但也相互聯系相互推動。正如美國學者所言，“當法律受社會條件條件、思想、個人和團體的影響而產生的時候，它們自身也對文化產生影響。這一過程繼續下去，又會產生新的法律。”[①]

二、憲法為制定行政程序法提供基礎[②]

在法學領域中，憲法學與行政法學聯系最為緊密。兩者都將國家權力尤其是行政權和公民權利之間的關系作為研究的對象，在保障人權的價值取向上也是一致的。曾任聯邦德國聯邦行政法院院長的弗立茲。韋納教授認為“行政法乃具體化之憲法”。[③]日本行政法學者對此亦深有感觸。“伴隨著制定日本國憲法取代明治憲法，行政法的基本原理發生了根本的變化。概言之，明治憲法之下中央集權、官僚的、警察國家的色彩濃厚，而日本國憲法之下，行政法中英美式的地方分權、民主的、法治國家的色彩必然變得濃厚起來。”[④]“行政法的使命就是：根據（新）憲法的基本原理對行政權力給予嚴密的監視，并對其加以正確的限制和導向，以此來保證國民的自由、權利和幸福。”[⑤]我國學者龔祥瑞先生認為，“憲法是行政法的基礎，而行政法是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態部分。”[⑥]行政法應將憲法的規定和精神落實下來，對其進行具體化。相應地，行政法學的研究不能脫離憲法原理，不能缺乏憲政的關懷。

行政程序法與憲法之間關系也是相當密切。在行政程序法的地位上，我國臺灣學者葉俊榮認為，“行政程序法……乃準憲法的法律。”“同樣是法律，某些法律的規定內容與憲法理念與制度的實現有直接的關聯，這些法律即是憲法理論上所謂‘準憲法’的法律（quasi-constitutionalstatue）。”“此種論點乃是考量行政程序法內涵對行政權行使的程序要求，往往是憲法上正當法律程序的延伸，或權力分立原則的落實，負有實現憲法精神的機能。”[⑦]行政程序法要將憲法對人權的承諾更加圓滿地實現，從而有助于在人權保障中消除事先控制（權限界定）的乏力性和訴訟機制的滯后性。有學者認為，我國行政法的研究“不應該只限于法源部分對憲法的簡略的闡述，而應該確立以憲法研究帶動行政法學研究、以憲政原則指導行政法原則的研究作風，確保行政法學研究始終圍繞憲法原理展開。關于行政程序法的研究，和行政實體法研究一樣，必須首先研究其憲政基礎。”[⑧]下面筆者將沿著歷史和邏輯兩條軌道對此進行探究和歸納。

從歷史的角度來看，憲法為制定行政程序法提供了基礎。這里我們選取美國和日本兩個國家來考察。前者憲法當中有明確的關于正當法律程序的規定，而后者憲法當中則沒有。這里先來看看美國1946年聯邦行政程序法（APA）的制定過程。制定APA的動議始于1916年。從1929到1940年國會議員曾先后提出四個議案。但由于模仿大陸法系的行政訴訟制度，要設置統一的聯邦行政法院系統，司法色彩過于濃厚，未考慮行政程序的特殊性，且與美國憲政制度不相符合，而未獲通過。1939年設置的行政程序委員會于1941年提出研究報告，將正反兩方面意見提交國會。之后，麥卡蘭沙幕納法案提交國會，經廣泛討論，最終達成妥協，于1946年獲得通過。[⑨]美國行政程序法的立法背景，大致有以下四個方面：（1）民主憲政的發展已相當可觀。美國憲政已順利發展了一百多年，以最高法院為代表的司法體系已站得住腳，并獲得民眾的認同，國會制度也已相當成熟，民間社會的活力也已達到一定規模，民間團體的活力也相當充沛，法學教育已相當有基礎，而律師族群在社會上的影響力也很大。（2）經歷新政與二次大戰的高度變革與轉型。新政時期和二戰期間所實施的行政措施，程序極為簡易，雖可應付危機，但有失常規，缺乏對公民權益的保障。（2）行政權高漲，獨立管制機構普遍設立。自19世紀下半葉以來，美國獨立管制機構急劇增加，集立法、行政、司法三權于一身。權力混合，與憲法的分權原則和正當法律程序有某種程度的不合。（4）法律族群力量雄厚，強力運作立法。[⑩]

值得一提的是，美國憲法文本中有“正當法律程序”（DueProcessofLaw）的規定（修正案第5、14條）。這是從英國法當中繼受而來的。1354年愛德華三世公布的大憲章中首次使用“DueProcessofLaw”。愛德華。柯克大法官將其界定為要求“起訴、控告善良守法的公民，接著審理定罪”的過程。“實際上，與傳喚被告到庭的令狀相聯系，正當法律程序只是一個非常狹窄的權利。”美國憲法第五修正案在通過之后的一個世紀里基本沒什么用處。直到1856年最高法院才在一起案件中對其進行界定。Curtis代表法院發表一致意見，認為這一條款是對立法的依照限制，即國會不能隨意立法來剝奪公民的自由和財產，而必須符合普通法。[11]這種實質性正當程序約于阻撓和反對。沒有對憲法的廣泛認同，沒有憲法的成功實踐，沒有產生嚴格控制行政權的強大壓力，行政程序法是難以成功制定的。

制定行政程序法是需要以憲法為基礎的，其中最重要的一個原因就在于，行政程序法對整個行政法制會有一個很大的觸動，為防止行政機關的抵觸和行政相對人的不滿，行政程序法需要尋求廣受服膺的憲法的支持。憲法為行政程序法的制定提供了正當性的基礎。一部法律如果能在憲法當中找到基礎，得到憲法的支持，必然能獲得廣泛的認同，這樣法律的制定和實施也就能獲得可靠的保障。行政程序法的重要功能之一就在于規范、制約、監督行政主體的行政行為，使行政權真正置于程序規則的約束之下。行政權為何要受此種約束，行政主體又如何能夠接受這種約束，需要作為體現最廣泛民意的憲法為此提供依據和基礎，需要成功的憲法實踐給以壓力。行政程序法的另一功能是提高行政效率。而要提高行政效率，其具體途徑多種多樣，包括實施所謂的職權調查主義，規范行政相對人的行為等。行政相對人要受到何種約束，什么程度的約束，憲法為此提供了標準。行政程序法的根本目的在于保障行政相對人的合法權益。行政相對人的哪些重要的基本的合法權益必須得到保障，保障到什么程度，作為人權保障書的憲法也對行政程序法提出了明確的要求。達到憲法所提出的要求，行政程序法的制定才有其合憲性正當性的基礎。

另一個方面，憲法對行政程序法的制定也有一個控制的作用。僅從法律體系的統一性角度來說，行政程序法的制定必須符合憲法的規定，而不能與之相違背。憲法需要將整個法制控制在它所形成的價值秩序之中。“憲法作為國家基本制度的根本法，提供行政權存在與活動的依據，使行政權的運作從屬于憲法的基本原則。這一關系決定了行政法對憲法的從屬性，以及行政法的局限性。”行政法具體化憲法，但“具體化本身不是無限制的，客觀上存在一定的限度，超越其界限而得到具體化有可能影響憲法對行政法的制約功能，使行政法失去合理存在的基礎。”[21]行政程序法的制定涉及到的是對行政權的控制，對行政相對人的合法權益的保障，是行政權力與行政相對人行政權利的平衡問題。其間的標準和界限應該劃在哪里，憲法已經提出了一個基本的要求。憲法體現的是人類社會政治共同體的最高價值準則。在法治社會中，下位階的法律不得與之相抵觸。憲法所提出的要求必須予以滿足并加以保障。行政程序法的制定不能違背憲法規定的基本原則。違反憲法規定或者達不到憲法所提出的標準的行政程序法是欠缺正當性合憲性的，是得不到廣泛認同的。這勢必會使行政程序法的價值大打折扣。即使是在行政程序法制定之后，仍然存在著憲法對行政程序法的控制問題。各種力量仍然可以對行政程序法或者其某些條款的合憲性提出質疑。在行政程序法的實施過程中，出現了立法疏漏，也應該按照憲法規定及其基本原理對行政程序法予以補充。在行政程序法的實施過程中，出現了需要解釋的問題，憲法也是具體解釋所必須遵循的一項基本前提，解釋必須按照憲法的指引進行。憲法的控制和保障不會隨著行政程序法的制定過程的結束而結束。

三、中國憲法為制定中國行政程序法提供基礎

在目前，探討制定中國行政程序法的憲法基礎，似乎必要性不大，似乎又是一個假大空的文章。其實筆者倒是以為，中國要制定行政程序法是必須要以憲法的規定和精神及其成功實踐為基礎的。不以憲法的成功實踐為前提，制定行政程序法就不會成為一種需求，就缺乏堅實的社會基礎；不以憲法的規定和精神為依據，行政程序法就不會獲得廣泛的認同。而且，一旦我國違憲審查制度運作起來之后，探討行政程序法的憲法基礎，其意義自然可以凸現。行政程序法的制定應該根據憲法，符合憲法，而不得與之相抵觸，并且應該努力達到憲法價值提供的標準，這是法治國家的一個基本要求。

美國憲法修正案第5條、第14條為APA的制定提供了明確而有力的憲法依據，這著實讓人稱嘆不已。反觀中國憲法，人們不禁產生疑問，我們的憲法能否作為制定行政程序法的依據和基礎呢？

有部分學者一方面認為憲法應該成為行政程序法的基礎，另一方面又認為中國的憲法文本難以成為行政程序法的基礎。從一些著述中可以看出持該論點的大致有：楊海坤和黃學賢[22]、王學輝[23]、楊寅[24]，以及皮純協主編的《行政程序法比較研究》[25]等。其主要理由有：（1）我國憲法中既沒有出現“正當法律程序”或“自然正義”之類的提法，也沒有反映“正當法律程序”和“自然正義”基本要求的憲法精神；（2）憲法第2條第3款規定非常抽象，所關注的只是一種目標或目的正義；（3）憲法第27條第1款規定的主要是關于行政機關的內部工作程序；（4）憲法規定不明確、不直接，不能發揮強有力的促進和指導作用。概言之，現代行政程序法得以產生的憲法性原則在我國還未真正建立起來。中國憲法中某些條款可以成為憲法性基礎，但比較間接，且過于牽強。

另外還有一種觀點認為，“憲法不能成為我國行政程序法的淵源。”[26]也就是說，憲法中的規定并沒有對行政機關的法定程序的要求。該觀點認為從憲法中尋找行政程序法的憲法基礎（如第2條、第27條、第38條等）有一定意義，但由于這些規定：（1）過于抽象、不是對行政程序法的直接表述；（2）以人民整體作為規范對象，帶有很強的政治色彩，是對國家機關工作方法的一種規定，而不是對公民個體權利的直接保護；（3）憲法在我國不能作為法院判案的直接依據，沒有對行政機關發揮實際的約束作用。

上述觀點基本上都是從憲法文本上來分析的行政程序法的憲法基礎問題。雖然支持者不多，但它們的存在使人不得不對中國憲法能否充當制定行政程序法的基礎問題進行深刻的思考。僅從憲法文本一個角度是否妥當姑且不論，我們以為上述觀點主要存在著兩個大的方面問題。

第一，需要分析形式與實質之間的界限。誠然，中國憲法當中沒有出現“正當法律程序”、“自然正義”之類的字眼，但是認為中國憲法沒有提供相應的憲法原則和精神，“正當法律程序”非修憲而不可得的觀點，筆者以為還是欠妥當的，形式主義的做法是不可取的。學界不應妄自菲薄，而需進行深入思考，探討“正當法律程序”的實質內容。我們的憲法可能有這樣那樣的缺陷，我們的憲法學也受到了歷史因素的諸多影響，但這并不影響我們認識中國憲法中所體現出來的基本原則和基本精神。我們應該認同作為根本法、人權保障書的憲法崇高價值，應該逐漸形成對憲法的信仰。“立法機關制定的法律是否有效，取決于受其影響的人民的信仰和踐行。”[27]“行政法應更主動地依據憲法原理構筑行政法自身體系，合理地理解與解釋憲法原則與精神，以合憲性作為其存在的基礎。”[28]中國憲法并不缺乏正當法律程序的實質要求，我們缺少的是在我們的憲法當中去尋找的現實。

第二，需要分析應然與實然之間的界限。確實，我國的憲法某些條文比較抽象，政治色彩也比較濃厚。原則、抽象、政治性，這是憲法本身的特征，不能簡單地說就是中國憲法的缺陷。其實，這些正好為憲法解釋、為使憲法與時俱進順應時展創造了較大的空間。是憲法本身就不能充當行政程序法的基礎，還是憲法在現實中由于某種原因未能發揮它的應有作用，這是必須要分清的問題。

當然，多數學者還是認為我國憲法為行政程序法的制定提供了基礎。如應松年、江必新和周衛平、傅華宗等、楊建順、章劍生、姜明安等。至于憲法如何提供基礎的，則又眾說紛紜。大致有如下幾種觀點：（1）單一條文說。這又分為三種。其一，可稱之為“傾聽人民意見說”（第27條說），認為憲法第27條第2款為行政程序法上建立聽證程序奠定了憲法基礎；[29]其二，可稱之為“公民參與說”（第2條說），認為憲法第2條第3款的規定是制定行政程序法的憲法依據。因為行政程序法所規定的程序，最主要的是公民參與決策。[30]其三，可稱之為“法治原則說”（第5條說），認為憲法第5條提出依法治國，建設社會主義法治國家，行政程序法是實現該目標的重要手段。[31]（2）兩個條文說。該說認為，憲法第2條第3款是在行政程序法中設立參與原則的憲法依據，第27條第2款是建立聽證制度的憲法依據，而聽證又是整個行政程序的核心內容。[32]（3）五個條文說。認為憲法第2條第3款是對行政程序法中民主原則的確定，第5條是對行政程序法中依法行政原則的確定，第27條第1款是對效率原則的確定，第二章包含行政程序法中尊重公民權利的原則，同時憲法第27條第2款、第41條為行政程序法的兩大基本制度（即事前的公聽和聽訊制度、事后的申訴和賠償程序）提供了實質內容和基本準則。[33]

憲法基礎，見仁見智。對此進行探討，其意義就在于成功地制定行政程序法，更好地實現憲法的價值，實現兩者之間的良性互動發展。上述學者基本上都是從憲法文本上尋找制定中國行政程序法的基礎的。筆者以為，中國憲法是能夠成為制定行政程序法的基礎的，而且制定行政程序法也不能沒有憲法作為基礎。但尋找行政程序法的憲法基礎，既不能脫離中國憲法的條文，但又不能拘泥于憲法條文。中國憲法為制定行政程序法提供的基礎，不僅有憲法文本（包括原則和規范）上的基礎，還有憲法價值上的基礎，以及憲法實踐所形成的社會基礎。三者的結合才是一個比較完整的憲法基礎。[34]

首先，中國憲法是尊重人權的。實現憲法對人權保障的承諾，是制定行政程序法所要達到的目標。多年的憲法實踐，正在為行政程序法的制定奠定堅實的社會基礎。

我們知道，憲法結構的安排與憲法的指導思想、與本國的具體情況等因素密切相關。從篇章結構來看，1982年憲法將“公民的基本權利和義務”作為第二章，將“國家機構”作為第三章，體現了人權的本源性。權力來源于權利，服務于權利。從新中國制憲史來看，1954、1975、1978年憲法均將“國家機構”置于“公民的基本權利和義務”之前，1982年憲法將此順序予以顛倒。這是對歷史教訓的記取，體現了尊重權利的憲法價值。[35]有人或許要反駁說，這種順序的顛倒并不能說明國家對權利的尊重，美國憲法關于公民權利的規定還是作為憲法修正案附于憲法之后的。確實，從靜態的憲法結構即章節的先后是看不出憲法是否尊重人權的，但是聯系一下歷史，就可以發現：為什么魏瑪憲法是將“德國人民之基本權利與基本義務”作為第二編，而1949年德國基本法卻在第一章規定了“基本權利”？為什么我國1982年憲法以1954年憲法為基礎修改卻又改變了基本權利與國家機構的編排順序呢？從動態的角度來看，這前后的變化皆因歷史的教訓而起，對人權的尊重一目了然。另外，根據歷史的經驗和“”的教訓，我國憲法關于公民的各項基本權利的規定，不僅恢復了1954年憲法的內容，而且規定得更加切實和明確，還增加了新的內容。例如關于公民的人格尊嚴不受侵犯的條文，是新增加的；關于公民的人身自由，宗教信仰自由，公民住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護，以及公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有提出申訴、控告或檢舉的權利，等等，都比過去規定得更加具體。為了保證公民權利的實現和逐步擴大，憲法還規定了國家相應的基本政策和措施。[36]這些都體現了對人權的尊重。彭真同志在憲法修改草案說明當中指出，“憲法修改草案關于公民的基本權利和義務的規定，是《總綱》關于人民民主專政的國家制度和社會主義的社會制度的原則規定的延伸。我們的國家制度和社會制度從法律上和事實上保證我國公民享有廣泛的、真實的自由和權利。”他還認為，“憲法修改草案中關于公民的基本權利和義務的許多條款，實際上同時包含著建設社會主義精神文明的要求。”而且國家機構的規定所遵循的方向和所體現的要求首先就是要“使全體人民能夠更好地行使國家權力。我們國家政治體制的改革和國家機構的設置，都應當是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權力，真正成為國家的主人。”[37]國家設立相應的國家機關特別是行政機關，其目的就在于“為人民服務”（憲法第27條）。凡一切有利于達到這一目標的方式，都是符合憲法的要求的。行政程序法的制定，就是這樣一種方式，它將有力地規范行政權的行使，從而讓行政機關更好地為人民服務，最大程度地實現對人權的保障。

應該說，我國現行憲法文本可以折射出對人權的尊重。但由于立憲技術等原因，憲法文本中對人權的規定還不夠完善，還未能最大程度地體現出對人權的尊重。但這并不影響我們對憲法的理解和對憲法價值的追求。法的目的決定著法的發展方向。憲法文本、憲法價值以及憲法實踐必然相互推動，從而能達到協調統一發展的狀態。

1988年修憲將私營經濟寫入憲法，1993年修憲將社會主義市場經濟的目標寫入憲法，1999年修憲又將非公有制經濟提高到社會主義市場經濟的重要組成部分的地位。這些均有利于多元利益主體的出現，有利于權利意識的形成和發展。近幾年來的涉憲訴訟又讓人關注憲法，關注憲法的發展。受教育權、平等權、生育權、隱私權、生命權等一些基本權利得到了深刻的體驗和積極的追求。我國憲法把個人當成熟公民來看待，自治精神貫穿于憲法之中。這些年來，民族區域自治、特別行政區自治、基層群眾自治深入開展，人民的自治意識也日益高漲。選舉制度幾經改革，正朝著平等、普遍、直接、秘密的方向在前進，部分地方還在制度框架下成功地實驗著在鄉鎮等選舉程序中引入競爭的機制，還有人自己出資張貼海報開動宣傳車進行宣傳以爭取當選。人民的民主參與的呼聲越來越高。一五、二五、三五、四五普法的廣泛宣傳，三大訴訟制度的深入發展，人們越來越強烈地感受到對法律的需求。權利意識、自治意識、參與意識、法治意識正在形成和深入發展。這些都有利于行政程序法的成功制定。

其次，中國憲法為制定行政程序法提供了最高的價值準則和若干重要的基本原則。憲法在文本上、價值上為行政程序法提供了基礎，并督促其程序和實體方面均符合正當性的要求。

在一定程度上，中國憲法是重視程序的，重視程序對人權保障的作用。憲法第37條第2款規定，“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”第40條規定，“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”這兩個條文的規定主要是針對刑事程序而言的，所體現的是刑事正當法律程序，而且后一條文還明確使用了“依照法律規定的程序”的字樣。中國憲法中的上述兩條規定，顯示出它重視程序對人權的保障。筆者以為這種對程序的要求，也應該準用于行政程序。憲法重視程序對人權保障的作用，相應地就要求行政主體在行使行政權的時候，要遵守行政程序。行政程序是否能達到憲法對人權保障的要求，很大程度上取決于行政程序法當中的行政程序和行政實體制度是否具有正當性。憲法為此提供了明文規定和相應的價值作為標準。憲法在這里為行政程序法提供的基礎的，既包括憲法規范，也包括憲法原則和憲法價值。符合這些要求，行政程序法才是正當的行政程序法。這一點就是下面重點要論述的內容了。

第一，尊重人格尊嚴，這是憲法價值為制定中國行政程序法提供的最高價值準則。

憲法第38條規定，“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。”這一條文為誰而寫？這一條文是前幾部憲法當中都沒有的，“它是總結了‘’的嚴重教訓而寫出來的。”[38]“由于當時國家權力的作用方式十分特殊，看似是私人之間的人格權侵犯行為，其實已滲透了某種國家或公共權力的作用。”“中國現行法律制度中有關人格尊嚴保障之規范結構和方式的形成，的確具有深遠而又獨特的時代背景。”[39]從這一歷史來看，人格尊嚴條款是為限制國家權力而寫的。從憲法規范來看也是如此。憲法第5條第4款、憲法序言第13段均明確要求一切國家機關都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，都必須予以追究。行政機關自然也不可例外。

人格尊嚴條款要求行政機關保障行政相對人的人格尊嚴，要在行政程序中確立相對人的主體地位，而不能再像從前一樣把公民只視為行政的客體，只是行政的被管理者、命令的服從者。行政程序的設計必須要將相對人作為一個獨立的人格主體來考慮，要讓相對人能在程序中發揮主動性、積極性，有機會實現自我的價值。行政主體必須充分尊重和保障行政相對人的基本權利。作為人格載體的個人，在程序中必須受到最大限度的尊重。不能體現出保障人格尊嚴的行政程序法是不具有正當性合憲性的。

第二，我國憲法的原則和規范還為制定行政程序法提供了重要的基本原則。具體包括以下四個方面。

1.程序法治原則。

這是憲法中法治原則的重要組成部分。憲法修正案第13條規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”法治原則在憲法當中已經確立下來。誠然，1982年全面修改后的憲法第5條確立了法制原則，這主要是一種實體上的要求，但從前面的論述也可以看出多少也包含了一定的程序性要求。1999年修憲是在我國法治已有長足進步的情況下進行的。《行政訴訟法》已于1989年通過并于次年實施，其中的第54條第（二）項對“法定程序”的要求也已實施多年。1996年頒布并實施的《行政處罰法》對行政處罰程序提出了較高的要求。如此，99修憲確立的法治原則就不能不說包含著程序法治的要求了。而程序法治的主要針對對象就是行政權的運行程序。程序法治的要求首先就是行政程序的設置要符合憲法和法律。在姜明安主持的《<中華人民共和國行政程序法>（試擬稿）》（以下簡稱姜明安試擬稿）第4條（依法行政原則）當中沒有將憲法納入其中，而只規定“行政法規、行政規章和行政規定均不得與法律相抵觸”。在皮純協主持的《<中華人民共和國行政程序法>（建議稿）》（以下簡稱皮純協建議稿）第四章（抽象行政行為）當中，也沒有規定“根據憲法和法律”。將憲法排除于外，筆者以為是欠妥當的。雖然說，即使不將“憲法”寫入其中，也要根據憲法來制定，而不能與之相抵觸。但是，明確載明還是有利于理解上的便捷，而且也可以與憲法條文中的規定相一致。程序法治還要求，程序的運行要符合憲法和法律的規定。當然，憲法當中程序的規定不多，這里主要是要符合憲法的原則和精神。程序法治還要求對程序運行所產生的結果負法律責任。行政程序法在總結和設計時，應該仔細考究各種行政程序，對行政程序上的各種瑕疵應產生何種法律后果、承擔什么樣的法律責任作出明確的、一一對應的規定。這樣才能使行政程序的設置落到實處。值得注意的是，無論是皮純協建議稿還是姜明安試擬稿在法律責任方面的規定均存在著一定的不足，需要進一步的細化和明晰化。這是需要進一步總結經驗和科學研究的。

2.行政民主原則。

這是憲法中人民主權原則的一個重要內容。民主在本質上應該是一個程序上的原則。具體到行政程序法上，它可以分解為以下兩個方面。（1）公民參與原則。

“行政程序本來是從對國家權力的防御權的思想出發，作為服務于保護國民的權利、利益不受國家權力侵害的制度而發展起來的。”在現代行政之下，加上民主參與的理念，呈現出新的發展。[40]也就是增加了一種積極的色彩。我國憲法第2條第3款規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”這一款也是前幾部憲法所沒有的。學者認為增加這一條款意義重大，其一，說明我國社會主義民主更加擴大，人民還可以通過人大系統以外的形式行使管理國家和社會事務的權利；其二，擴大了直接民主；其三，發展了社會主義民主的形式。[41]民主原則具體到行政法領域就是要求“參與型行政”。相對人有權參與行政過程，并有權對行政發表意見，而且有權要求行政主體對其所發表的意見予以重視。參與原則是行政民主化的一項必然要求。通過民眾參與，“得以使行政機關在一方面透過國會立法與預算取得國會民主正當性之余，更直接由人民處取得民主正當性，形成二元民主正當性。”[42]另外，參與原則也是尊重人格尊嚴落實人的主體地位的體現。這么多年來的實踐表明，人民的參與意識越來越強，參與要求的呼聲也越來越高。參與原則是我國憲法對制定行政程序法的一個明確要求，在目前我國行政法制中行政相對人利益未被充分有效代表的情況下，是有積極的現實意義的。[43]在皮純協建議稿中參與原則得到了較好的體現。它將聽取行政相對人意見作為行政程序的一般規定。在姜明安試擬稿當中，很值得大書特書的一點就是第一次將公民的“立規建議”規定在行政程序法中（第27條），這是公民創制權的體現。當然姜明安試擬稿在參與方面還稍有不足，它僅在原則、聽證程序、立法規劃等當中加以規定，而沒有全面落實。

（2）程序公開原則。

程序公開可以說是是參與原則的一個必然要求。它對應的是公民的知情權問題。知情權，又稱之為了解權（RighttoKnow）或知的權利（知ゐ権利），有的國家憲法作了明文規定，我國憲法沒有明示此項權利。但不能因此而否認其基本權利的地位。中國憲法第2條規定人民有對國家和社會事務的管理權，第3條規定人民有對人大的監督權，人大對政府的監督權，第34條規定了公民的選舉權，第35條規定了公民的言論自由，第41條規定了公民有批評建議的權利等。據此，人民為了行使這些權利，必須建立在公民對政府活動情況了解的基礎之上，從而，可以推定憲法包含有公民的知情權這一默示權利。知情權是行使上述權利的前提條件。[44]程序公開是保障公民的知情權的必然要求。近年來，村務公開、農村稅費公開、政府上網工程等政務公開已經在全國范圍內風風火火地開展起來。只有公開，增加行政的透明度，公民的知政、參政、監督政府、獨立自主才可以有保障，公民對政府的信賴才可能形成。在行政程序法當中，主要由閱覽卷宗制度和行政行為說明理由制度對此加以落實。

當然，這里也有一個與尊重人格尊嚴的協調問題。尊重人格尊嚴要求保護行政相對人的隱私權，而知情權與隱私權之間可能存在著一種內在的沖突。行政主體負有協調的職責。

3.行政公正原則。

這是憲法中所派生出來的一項原則。具體可以包括以下三個方面。

（1）程序公正原則。

程序公正，一般認為可包含兩個方面的內容，即“（一）任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護和防衛的權利；（二）任何人或團體不能作為自己案件的法官。”[45]中國憲法第27條第2款規定，一切國家機關和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。一切國家機關自然包括行政機關，而且重點要求的也是行政機關，因為它與公民的接觸最多，關系最為密切。可以說傾聽人民的意見和建議，這主要是一種對行政機關工作程序上的要求。可以說該條款為行政程序法的制定提出部分程序公正的要求。憲法第125條規定的被告有獲得辯護的權利，其中的原理同樣適用于行政程序當中。不傾聽人民的意見的建議，尤其是在作出不利于相對人合法權益的情況下，是不符合程序公正的要求的。在行政程序法中，一方面要建立起聽證制度，另一方面在非正式程序中也要積極聽取相對人的陳述和申辯。而且這些規定不能僅作一原則性或宣示性的表述，而應將其具體化、法律責任化。違反這一規定將導致行政程序什么程度的瑕疵，是撤銷還是無效，這些均應明晰化。而皮純協建議稿、姜明安試擬稿的相關規定均沒有達到這一地步，或許還要進一步的研究。

（2）平等對待原則。

平等對待是一個集實體與程序要求于一身的原則。我國憲法第33條第2款明確規定，“公民在法律目前一律平等。”并于憲法第4條第1款（民族平等）、第5條第5款（任何人不得越法）、第34條（選舉平等）、第48條第1款（男女平等）作出了消極的規定，于第44條（退休人員生活保障權）、第45條（獲得物質幫助權）、第49條第4款（老人、婦女、兒童不受虐待的權利）第50條（華僑、歸僑、僑眷的正當、合法權益受保護的權利）等作出積極的規定。可以看出，一方面要求反對不合理差別，同種情況同種對待；另一方面要求承認合理差別，不同情況不同對待。平等，無論是作為公民的基本權利還是一項基本原則，都可拘束立法、行政和司法。具體到行政程序法當中，這一原則要求，行政主體就某一事項享有一定的裁量余地時，針對某一相對人作出一行政行為即形成行政先例，此后遇到同樣情況的案件就應該作出與前一行政先例相同的行政行為。行政主體應平等對待行政相對人，無正當理由，不得差別對待。制定行政程序法、執行行政程序法，均須遵守該要求而不得違背。在姜明安試擬稿第9條（平等原則）當中，對平等原則的表述也與憲法的表述有一定的不同，筆者以為應該探究一下相應的立憲背景，而且還應該對現實行政當中的不平等狀況進行一番調查，這樣才能做到有的放矢。這一原則還要求，行政主體針對不同情況就應合理分類以作出恰當的行政行為。例如給付行政特別是供給行政中，應給那些需要幫助的相對人以特別的給付，使其能過上一個健康文明的生活。姜明安試擬稿中第一次將“行政給付”納入行政程序法之中（第五章第二節），頗具特色。但需要指出的是，該規定并未完全體現出憲法的要求。首先，權利的保障仍不充分。該試擬稿當中雖然規定，“行政給付項目建立后，其范圍、對象、等級、標準變更或廢止相應項目，應提前六十天告知行政相對人，如此種變更或廢止可能導致相對人生活發生重大困難，應相對人申請，行政機關應為之舉行聽證。相對人對之不服，可以申請行政復議或提起行政訴訟。”（第78條）對于某些事項應該允許先給付后聽證；即使是先聽證，也要對在聽證后補足應給付項目作出規定。其次，憲法在這一制度中體現了一定的國家輔助性或補充性作用的色彩，而該試擬稿在這里并未為社會力量發揮應有作用留下空間。[46]這還達不到尊重人格尊嚴的最高價值準則的要求，不能完全符合保障公民自由權等基本權利的目標和提高行政效率的原則。這是它的不足。

（3）信賴保護原則。

信賴保護原則也是一個兼具實體與程序特征的原則，它要求行政主體在作出變更、撤銷、廢止行政決定的時候，要保護行政相對人正當合理的信賴。這一原則同樣也是導源于憲法的要求。信賴保護原則常常與依法行政原則相矛盾，如何尋求兩者之間的協調，也許只能在憲法當中找到依據了。憲法第13條規定了公民的財產權，第二章規定了公民的自由權等基本權利。對公民的財產、自由等基本權利，行政主體有義務予以保護而不得侵犯。行政主體在變更授益性行政決定的時候，不考慮行政相對人的正當合理的預期，實際上就是侵犯了行政相對人處置自己財產、行為的自由。即使相對人獲得行政授益時不符合法律條文的規定，如果相對人無重大過錯行為，相對人的獲益也很難說就是非法的。與公共利益相權衡，看看相對人的信賴利益是否值得保護。信賴利益大于、或者與公共利益相當，就應該予以保護。這種保護較維護一次所謂的“公共利益”要大得多，是符合憲法精神的。當然，其中保護的界限須小心衡量。行政程序法在制定時，須體現出對人民的信賴性的保護。在皮純協建議稿當中沒有對信賴保護的規定，也就沒有體現出符合憲法發展的新的要求。

4.講究效率原則。

講究效率，這是行政的本質屬性之一。我國憲法第27條第1款也提出了明確要求，一切國家機關要不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。如何提高行政效率，一方面要依靠行政機關內部高效運作，另一方面要改善行政工作的外部程序，如建立時效制度、簡易程序、緊急程序、協商程序等。兩者不可偏廢。改進內部行政程序和外部行政程序，其目的只有一個，即高效實現行政的目標-公共利益。互相推諉，久拖不決，效率低下，一直是我國行政工作中的一大弊病。行政程序法必須貫徹效率原則。在姜明安試擬稿當中沒有簡易程序的規定，在章劍生設計的行政程序法體例結構當中也沒有簡易程序的規定，[47]而只顧及了正式程序，這是不符合效率原則的要求的。正式程序固然重要，但無論哪個國家都是相對較少使用的。非正式程序、簡易程序才是行政的常態。另外，現今所有的建議稿包括應松年主持的“試擬框架”當中，均沒有緊急情況下程序的規定。緊急情況雖然少，但是對人權造成的威脅卻極大。在行政程序法當中，應該對緊急情況下的程序作一個原則性的規定，既要賦予行政機關以權限，又要切實保障人權。當然，效率原則與參與原則、程序公正、程序公開等容易發生沖突。至于如何協調，那是一個利益衡量的問題。無論如何衡量，作出何種取舍，對人格尊嚴的尊重，對人權核心價值的保護，行政程序法始終不得舍棄。這是我國憲法對人權保障的承諾。

上述諸多原則，合在一起，大致就可以構成行政程序法中行政程序及行政實體制度正當性的實質內容。只有符合憲法的這些要求，行政程序法才具有其正當性的基礎。

四、結語

目前，在中國制定行政程序法要不要討論它的憲法基礎，可能還有人在懷疑著。但在探討行政程序法的制定背景之后，就可以發現憲法的規定和價值及其實踐在其中所發揮的重要作用了。在違憲審查運作起來之后，討論的必要性還可以大大凸現。當然，這里的“憲法”不一定就是憲法文本，它還可以是憲法的精神和價值。行政法學研究，不應該脫離憲法文本和憲法原理。如果能先在制度框架下按照憲法原理的指引進行研究，必然會對國家的法治建設發揮積極而直接的作用。尊重人的尊嚴和保障人的自由，應該是行政法的追求。脫離了憲政的關懷，行政法的價值取向、社會效果等都可能達不到理想的目標。行政法學的研究需與憲法相結合，這樣才能有利于憲法與行政法之間的協調互動式發展，有利于人的價值的實現，有利于中國憲政的最終達成。這是兩者共同的目標。憲政關懷下的行政法學，或許是一個比較恰當的研究路徑。

制定行政程序法是需要以憲法為基礎的。沒有憲法價值的支撐，沒有憲法的成功實踐，沒有憲法所提供的社會基礎，行政程序法不會成為一種需求，也不會制定出來。從憲法在法律體系當中的地位來說，任何立法都應該依據憲法，符合憲法的規定及其基本精神。憲法為行政程序法的制定提供了正當性的基礎，同時又控制著行政程序法的制定，使其不致于偏離憲法的要求。中國憲法是重視人權保障的，同時也是重視程序對人權保障的作用的。多年的憲法實踐也正在為行政程序法的制定提供社會基礎。國家設置行政機關的目的就在于為人民服務，行使行政權，一定要符合這個要求。凡是有利于這個目標實現的，都應該是憲法所要求的。制定行政程序法，就是適應這個要求的一個表現。行政程序應該是正當的行政程序，這樣才能實現通常學者們所論述的種種功能。憲法向中國行政程序法的制定提出了要求和標準。符合這些要求的行政程序才是正當的行政程序。只有符合憲法所提出的諸多要求，行政程序法的制定才是合憲的。憲法所提出的要求，大致包括：尊重人格尊嚴，程序法治，行政民主（包括公民參與，程序公開），行政公正（包括程序公正、平等對待、信賴保護），講究效率等。在制定行政程序法的時候，基本原則、具體原則、基本制度乃至具體制度的設計自應積極貫徹。至于如何把握其中的界限，尚需對中國憲法和行政法法理作進一步的闡釋，尚需對我國的行政實踐和各國的行政程序立法作進一步的總結和借鑒。

這么多年來的行政改革，其形勢仍然不容樂觀。要實現依法行政，任重而道遠。隨著憲法實踐的深入，人們的權利意識、民主參與意識日益增強，對行政權運作的要求也越來越高。憲法文本中的規定及其所體現的價值必將被激活，進而迸發出勃勃的生機。行政程序法的制定必將成為一種時代需要和必然。然而，值得注意的是，中國的憲法實踐尚不夠充分和深入，違憲審查制度尚未運作起來，人權也還沒有得到充分的保障。這些都給行政程序法的制定（包括目標模式的選擇、原則和制度的架構等）帶來一定的困難。要成功制定中國的行政程序法，尚需憲法的進一步完善和發展。（作者單位：）

參考文獻：

[①]SherylJ.Grana，JaneC.Ollenburger，MarkNicholas，TheSocialContextofLaw，2ndedition，PearsonEducation，Inc.，NewJersey，p9.

[②]這里需要說明的是，憲法與行政法（包括行政程序法）之間的關系是互動的，而不是單向的。行政法、行政程序法將憲法的規定及其精神予以落實，在一定程度上還可以推動憲法的發展。而且行政法、行政程序法也有其獨立存在和發展的空間。但是由于本文要論證的是憲法對行政程序法的作用，不可能面面俱到，而只得有所側重。

[③]參見陳新民著：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年版，第3－14頁。

[④]〖日〗田中二郎著：《行政法》（新版），勁草書房1976年版，第15－16頁。

[⑤]〖日〗和田英夫著，倪健民、潘世圣譯：《現代行政法》，中國廣播電視出版社1993年版，第8頁。

[⑥]龔祥瑞著：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第5頁。

[⑦]《當代公法理論》（翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集）（該部分由葉俊榮撰寫），月旦出版社1993年版，第365頁、第367頁注⑥、第371頁。

[⑧]楊建順著：《行政程序立法的構想與反思》，載于《法學論壇》2002年第6期，第23頁。

[⑨]參見姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第230－231頁；陳亞平著：《美國行政程序法典化之研究》，載于《華僑大學學報（哲學社會科學版）》1997年第4期，第38－39頁。

[⑩]參見《當代公法理論》（翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集）（該部分由葉俊榮撰寫），月旦出版社1993年版，第372－375頁。

[11]參見EugeneW.Hickok，Jr.edited，TheBillofRight：OriginalMeaningandCurrentUnderstanding，UniversityPressofVirginia，1991，p.p.220-222.

[12]王名揚著：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第383頁。

[13]〖美〗杰羅姆。巴倫、托馬斯。迪恩斯著，劉瑞祥、潘嘉玢、顏福祥、董承璽、林紅譯：《美國憲法概論》，中國社會科學出版社1995年版，第128頁。

[14]參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第813－818頁；〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第198－200頁。

[15]參見湛中樂著：《日本<行政程序法>立法背景探析》，載于《中外法學》1995年第4期，第68－69頁。

[16]參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第451頁。

[17]參見朱芒著：《論行政程序正當化的法根據》，載于《外國法譯評》1997年第1期，第71－73頁。另外，白石判決的相關討論、以及運用憲法判決的教科書檢定訴訟的討論，還可以參見〖日〗室井力著：《現代行政法的原理》，勁草書房1973年版，第116－131頁。

[18]參見〖日〗佐藤功著：《日本國憲法概說》（全訂第四版），學陽書房1991年版，第237頁。轉引自朱芒著：《論行政程序正當化的法根據》，載于《外國法譯評》1997年第1期，第68－69頁。

[19]〖日〗佐藤幸治著：《憲法（新版）》，青林書院1990年版第402－403、414頁。轉引自朱芒著：《論行政程序正當化的法根據》，載于《外國法譯評》1997年第1期，第69頁。

[20]參見〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第194－197頁。

[21]韓大元著：《憲法與行政法》，載于徐秀義、韓大元主編：《現代憲法學基本原理》，中國人民公安大學出版社2001年版，第536頁。

[22]楊海坤、黃學賢著：《中國行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第34－35頁、第40頁。需要說明的是，楊海坤新近撰文認為：“我國行政程序法的研討與起草始終在憲政核心理念-規范國家權力、保護公民自由下進行，同時又豐富著憲法內容，催生著‘正當法律程序’原則在中國的推行。”楊海坤著：《中國行政程序法典化構想》，載于《法學評論》2003年第1期，第101頁。

[23]王學輝著：《行政程序法精要》，群眾出版社2001年版，第106、131－133頁。需要說明的是，關于憲法是行政程序法的基礎問題，該書的前后論述存在著矛盾的現象。

[24]楊寅著：《中國行政程序法治化》，中國政法大學出版社2001年版，第206頁。

[25]皮純協主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學出版社2000年版，第106－107、514頁。需要說明的是，關于憲法是行政程序法的基礎問題，該書也存在著前后矛盾的現象。

[26]王萬華著：《行政程序法研究》，中國法制出版社2000年版，第30頁。當然，該作者在全文引用馬思濤《行政程序法興起的原因分析》（載于《行政法學研究》1999年第1期，第44－49頁）一文時，也認為“憲政的發展，為行政程序法的產生創造了前提條件”。見該書第62頁。

[27]SherylJ.Grana，JaneC.Ollenburger，MarkNicholas，TheSocialContextofLaw，2ndedition，PearsonEducation，Inc.，NewJersey，p31.

[28]韓大元著：《憲法與行政法》，載于徐秀義、韓大元主編：《現代憲法學基本原理》，中國人民公安大學出版社2001年版，第545頁。

[29]羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年版，第256頁。

[30]楊建順著：《市場經濟與行政程序法》，載于《行政法學研究》1994年第1期，第23頁。

[31]北大公法研究中心行政執法與行政程序課題組（執筆人：姜明安）：《關于<中華人民共和國行政程序法>（試擬稿）的說明》，2002年9月1日。

[32]章劍生著：《行政程序法學原理》，中國政法大學出版社1994年版，第91頁。

[33]江必新、周衛平編著：《行政程序法概論》，北京師范學院出版社，1991年版，第44－45頁。王學輝也認為憲法第2條第3款是行政程序法公開原則、當事人參與原則的憲法依據，第33條第2款（平等條款）是公正原則的憲法依據，第27條第1款是效率原則、第2款是聽證制度的憲法依據。見王學輝著：《行政程序法精要》，群眾出版社2001年版，第106頁。

[34]后文的論述還涉及一個中國究竟要制定一個怎樣的行政程序法的問題。是僅包括程序規定的美國型，還是既包括程序又包括實體的德國型？是僅包括事前行政程序的大陸法系型，還是既包括事前行政程序，又包括事后的救濟程序的美國型？筆者眼中的行政程序法大致是德國、日本、韓國、我國臺灣地區的行政程序法。不同類型的行政程序法，憲法所提供的基礎也會不盡相同。上述若干觀點的不同，也部分反映了這種差別。

[35]在全面修改1978年憲法時，對憲法結構的調整曾有過爭論。一種意見認為，公民的基本權利與義務一章應放在國家機構一章之前，這樣可以體現一切權力屬于人民、人民是國家的主人的思想，這也是世界上憲法發展的趨勢和對“”中侵犯公民權利的否定。另一種意見認為，將公民的基本權利與義務一章放在國家機構一章之后，也可以體現一切權力屬于人民的思想，因為根據憲法規定，各級人民代表大會代表人民行使國家權力。而且外國憲法中作這種排列的也有。經過討論后，憲法修改委員會沒有采納后一種意見。參見：肖蔚云著：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第29頁。有學者認為，不從歷史教訓的角度來講，而從邏輯上來講憲法結構的順序調整也是恰當的。因為公民權利自由的內容同憲法《總綱》第2條關于“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的規定緊密相連。公民行使各項民主權利乃是“國家的一切權力屬于人民”的基礎。參見許崇德著：《中國<憲法>：人民權利保障書》，載于《人權》2003年第1期，第32頁。

[36]參見彭真著：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載于《人民日報》1982年12月6日第1版。

[37]彭真著：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載于《人民日報》1982年12月6日第1版。

[38]肖蔚云著：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第137－138頁。

[39]林來梵著：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第176頁。

[40]〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第232頁。

[41]肖蔚云著：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第103頁。

[42]葉俊榮著：《面對行政程序法》，元照出版社2002年版，第404－405頁。

[43]當然，也并不是“一參就靈”。“參與”是有其自身的一些缺陷的。美國學者理查德。B.斯圖爾特對此有深刻的認識。參見〖美〗理查德。B.斯圖爾特著，沈巋譯：《美國行政法的重構》，商務印書館2002年版，第四部分，特別是在第167－168頁的一個小結。

[44]參見郭道暉著：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第307、427頁。

[45]王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第252頁。

[46]憲法第45條規定，公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。可以讓社會在給付行政中發揮作用是憲法的明確規定。這里實際上是在一定程度上體現了國家輔助性作用或者補充性作用的色彩。國家輔助性作用，有利于保障公民、社會的自由和自治，有利于提高給付行政的效率（因為地方、基層社會組織最了解需要給付的人的需求，同時也可以減少行政科層弊病）。

[47]章劍生著：《行政程序法比較研究》，杭州大學出版社1997年版，第77頁。