前言：本站為你精心整理了公民基本權利限制保障探討論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要:如何在緊急狀態下保護公民的基本權利是現代憲法學理論中需要研究的重大問題。按照基本權利保護性質與國家利益的價值,當國家處于緊急狀態時可以對憲法規定的基本權利進行限制,但任何形式的限制都應在合理的限度內進行,在客觀上保持個體利益與國家利益的平衡。

關鍵詞:緊急狀態;基本權利;權利保障;權利限制;憲法

所謂緊急狀態,就是指在一定范圍和時間內由于突發重大事件而嚴重威脅和破壞公共秩序、公共安全、公共衛生、國家統一等公共利益和國家利益,需要緊急予以專門應對的社會生活狀態。在緊急狀態下,為了保障公民的基本權利和社會公共利益,迅速恢復經濟與社會的正常狀態,有必要賦予國家機關一定的緊急權力。如何既要保障基本權利價值,又要保證國家權力能夠有效運作,如何在基本權利的保障與限制之間尋求合理平衡是現代憲法學需要研究的重要課題。

一、緊急狀態下限制基本權利的憲法依據

憲法上所確認的基本權利都是常態下的基本權利,它們能否在緊急狀態下正常行使呢?各國的立法和實踐表明,在緊急狀態下需要限制或克減公民的基本權利。許多國家的憲法和國際人權公約都明確了這一點。經過2004年修憲,中國已經將緊急狀態明確地規定在憲法之中,使緊急狀態有了明確的憲法基礎。在緊急狀態下,對基本權利的限制是有憲法依據的。主要體現在以下幾個方面:

首先,憲法規定的基本權利是針對公共權力而設置的,在保持其價值統一性的同時,其內容并不是絕對的,公共權力和個體權利之間存在著合理的界限。通過基本權利界限的解釋,我們可以確定基本權利的規范領域及其存在的問題,并提供憲法解釋的標準與具體規則。

其次,迅速控制緊急狀態的需要,恢復憲法秩序。引發緊急狀態的事件是不可避免的。緊急狀態的發生必然會對整個社會秩序造成極大的沖擊,有可能侵害憲法所賴以發揮作用的環境。如果不能迅速控制,國家憲政的基礎就會發生動搖,國家體制甚至都有顛覆的危險。這時,有必要賦予國家以緊急權,采取非常措施以應對這種非常狀態。“緊急權的發動必須以恢復國家秩序和憲法秩序為目的。”[1](P330)公民也有義務服從國家緊急權的管理需要,配合國家迅速有效地控制緊急狀態。①按照憲法的原理,為應付可能給憲法秩序帶來的任何危害,為了國家安全、社會秩序與公共福利,可以在必要的限度內對基本權利進行限制。中國憲法第51條的規定也顯示出可以基于公共利益的需要對基本權利進行限制。

再次,保障公民基本權利,減少生命和財產損失的需要。中國憲法修正案第24條規定,“國家尊重和保障人權”。許多國家憲法采用法律保留原則,授權法律可以限制基本權利,這是以憲法肯定基本權利的存在為前提的。國家在緊急狀態下限制公民基本權利的行使,其直接目的在于保證緊急權的有效行使,防止緊急權的濫用,進而能盡快恢復憲法秩序,從而保障公民的基本權利能盡快在常態之下正常行使。換言之,限制基本權利的出發點與歸屬點是更好地保障公民的基本權利價值。從另外一個角度來看,緊急權的正當行使雖然會給一小部分人帶來不利的影響,但是卻能保障更大一部分人的生命和財產,減少社會整體利益受到更多不必要的損失。這是現代法治社會中一種不得已但也是明智的選擇。

二、緊急狀態下基本權利的限制界限

在憲法學框架內,國家緊急權有兩種表現形式:一是憲法對可能出現的國家緊急狀況已作出預測性的規定;二是憲法對可能出現的緊急狀況無法作出預測性的規定,有可能出現“超憲法的憲法外的國家緊急狀態”。但無論出現何種情況,國家緊急權的發動必須以憲法規定或憲法原則進行,任何違反憲法規定和精神的做法,都不具有合憲性的基礎。

(一)限制的范圍各國對緊急狀態下基本權利限制或克減的范圍有幾種不同的規定方式。

第一,肯定式規定,即規定可以限制或克減哪些基本權利。例如,塞浦路斯憲法規定,任何宣布緊急狀態的公告只能中止下列憲法條款的執行,即生命和人身安全的權利,不得強迫勞動或強制勞動、人身自由、遷徙和自由居住的權利,住宅不受侵犯、通信秘密、思想、信仰、言論、出版的權利,和平集會的權利、國家征用動產和不動產時立即補償、從事職業、貿易、經營的權利以及罷工權[2](P246)。

第二,否定式規定,即規定哪些權利不得限制或克減。《公民權利和政治權利國際公約》第4條規定,不得根據緊急狀態可以克減基本權利的規定而克減生命權、不受酷刑的權利、不受奴役的權利、非因不履行法定義務不受監禁、罪刑法定、人格尊嚴、思想良心宗教信仰自由。《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》中第2條第2款規定:任何意外情況,如戰爭狀態、戰爭威脅、國內政局不穩定或任何其他社會緊急狀態,均不得作為施行酷刑之理由。《歐洲理事會保護人權和基本自由公約》第15條規定,除了因合法的戰爭行為而引起的死亡外,不得因緊急狀態而對生命權有所克減,也不得因緊急狀態對禁止酷刑、禁止奴役、罪刑法定的規定有所克減。《美洲人權公約》第27條規定,不得因緊急狀態許可暫時停止下列權利條款的實施,包括法律人格權、生命權、人道待遇的權利、不受奴役的自由、不受有追溯力法律的約束、良心和宗教自由、家庭的權利、姓名權、兒童的權利、國籍的權利、參加政府的權利,以及暫時停止實施為保護這些權利所必要的司法保證。限制或克減條款表明:“當保護個人權利與保護國家生存、獨立和安全的國家利益間發生嚴重沖突時,在相當程度上后者優先。”[3](P84)而這種優先性的價值基礎也是人的尊嚴與價值的維護,即個人權利的價值融合在國家與公共利益之中。

第三,折中式規定,即宣稱不得限制或克減某些基本權利,又規定可以限制某些基本權利。例如加拿大危機法規定,在采取特殊臨時的措施時,應該遵守《加拿大權利和自由憲章》、《加拿大人權利法案》、《公民權利和政治權利國際公約》,特別是那些即使在全國性危機時也不得限制或剝奪的基本權利。同時在各種危機情況下可以采取措施限制某些基本權利的行使,如第8條規定可以在公共福利危機宣告生效期間,限制公民的遷徙自由,征用、使用財產,要求公民提供必要的服務并給予補償等。

第四,模糊式規定,即不對緊急狀態下可以限制或克減的基本權利作出具體規定。例如,尼泊爾王國憲法第81條規定,如果國王認為出現了嚴重的緊急形勢,“國王可以文告宣布中止執行除本條款以外的本憲法一切條款或任一條文或某些條款中的某些規定。”[2](P245)中國憲法第51條規定,“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”緊急狀態的實施,其目的在于維護國家和社會的利益,國家可以依據本條規定對公民的基本權利進行限制,但是基本權利中哪些可以克減,哪些不得克減,有時界限并不十分清楚。

從上述規定來看,限制或克減范圍的確定有一個大致的標準:經濟權利和政治權利一般可以克減,人權的最本質部分———人的生命、思想、信仰方面的權利則不得克減。

(二)限制的程度基本權利的克減應該有一個程度上的限制,不得侵害人權的本質內容。

人權的本質內容通常是指成為人權核心的實體內容,本質內容的侵犯就是指因這種侵犯,公民的自由或權利變得有名無實。德國基本法第19條規定,“基本權利的本質內容在任何情況下都不得受到侵害。”韓國憲法第37條規定,“對人權進行限制時也不能侵害自由和權利的本質內容。”俄羅斯憲法第56條有一個具體的規定,即生存權、尊嚴權、私生活的權利、宗教信仰自由、自由地利用自己的能力和財產的權利以及擁有住宅的權利等權利與自由不受限制。但是,每個基本權利的本質內容的限度還是一個憲法解釋上的難題。在這方面,德國的理論是可以參考的。在德國主要有三種理論。其一,殘余論或絕對說。該理論認為,法律除了不可以掏空某種權利之外,還至少使其他人仍然可以擁有該權利。在憲法政策上更要作進一步的考慮———該法律施行后人民所擁有的該項人權是否已經名存實亡?每一個人權,無論如何都會有最起碼的內容存在,而不至于被剝奪殆盡。其二,利益論或相對說。該理論以實務界的主張為代表,認為唯有基于更重大的法益及特殊的理由,才可以對人權予以限制。它將人權所絕不可被侵犯的核心內容,利用手段有無過分及有無更重大法益沖突作為界定本質內容的界限,因此它并不承認有絕對本質內容的存在。其三,折中說。它認為,每個人權的規定,至少都需要保留起碼的內容,作為人類尊嚴內容的表征。而且立法者在立法時,也要受到比例原則的拘束,不立不必要的法律限制人權。①在人權實踐中,認定人權本質內容的標準有時不易掌握,對一些基本的人權在限制上采取更慎重的方法是必要的。但從人權社會化、相對化的發展趨勢看,一概否定本質內容的限制也是不適宜的。基本權利的本質內容如果都受到了侵犯,該權利即不再存在。所有權利條款的核心就在于保障人的尊嚴與價值。在限制或克減基本權利的時候,要努力保證基本權利的合理內核,確保人的尊嚴仍然能夠得到體現。另外,還要嚴格遵守比例原則的要求,不得過分侵犯基本權利。

(三)限制的條件限制或克減基本權利需要符合以下幾個方面的條件,使政府行使的緊急權不僅具有合法性,而且具有權威性,防止可能出現的緊急權的濫用。1.時間起點:宣布進入緊急狀態之后。《公民權利和政治權利國際公約》第4條規定,“在社會緊急狀態威脅到國家的生命并經正式宣布時,本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔的義務。”加拿大危機法第8條規定,“在公共福利危機的宣告生效期間,總理可以依照合理的原因采取其認為處理危機必要的如下命令或規制措施……”不宣布進入緊急狀態不得克減公民的基本權利。

2.限制依據:形式法律。對于公民基本權利的限制,只能由最高權力機關制定法律來進行,這是憲法的一項基本原理。憲法文本中的法律在不同條文中有不同的價值表現形式,內涵也不盡相同。一般情況下,這一項權力不可以授予行政機關或其他機關來行使。

3.實施主體:實體和程序合法。中國憲法修正案第26條規定,全國人民代表大會常務委員會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態。憲法修正案第27條規定,中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定,宣布進入緊急狀態。憲法第29條規定,國務院有權依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態。全國人民代表大會常務委員會和國務院可以宣布進入緊急狀態。從今后的發展趨勢看,需要進一步明確實施限制或克減公民基本權利的主體,即進一步明確緊急狀態法的具體規定,需要授權給實際的指揮者、現場應對人員和其他享有法定職權的人員。②在執行緊急狀態的命令和措施時,應該履行一定的程序義務,如表明身份、說明理由、告知救濟渠道等較低程度的程序義務。

三、緊急狀態下基本權利的保障與救濟

緊急狀態下限制或克減公民的部分基本權利的根本目的在于保障公民的基本權利。但是某些基本權利即使在緊急狀態下也需要加以保障。這里,我們僅探討所限制或克減的基本權利的保障問題。

(一)憲法限制基本權利的合理界限在緊急狀態下,憲法仍然能夠發揮作用,仍然發揮著保障基本權利的功能,只是保護的方式發生了變化。在限制或克減基本權利的時候,需要嚴格遵循比例原則,進行利益衡量,以確保憲法維護秩序與保障人權的價值能夠得到實現。具體而言包含以下三個方面的內容:第一,采取的方法應有助于目的達成,這在學理上被稱為“合目的性”或“適當性”原則;第二,有多種同樣能達成目的的方法時,應選擇對公民權益損害最少的方法,這在學理上被稱為“必要性”原則;第三,采取的方法所造成的損害不得與想要達成目的的利益顯失均衡,這在學理上被稱為“合比例”或“狹義的比例原則”。比例原則具有憲法位階,能對立法、行政和司法活動進行直接約束,能作為憲法解釋、司法審查的標準而適用。它對于控制國家權力行使目的的正當合理、手段與目的之間的適當鏈接、收益與成本之間的比例均衡等都具有重要作用。中國憲法中有不少地方包含了比例原則的要求。憲法修正案第20條第3款規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”憲法修正案第22條規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這兩條都規定了征收、征用的合目的性原則。憲法修正案第14條規定,“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”作為憲法原則的比例原則是現代國家控制公共行為目的理性的重要工具,同樣能夠適用于緊急狀態下對克減基本權利的限制和保障。國家在制定法律時,應遵守比例原則的要求,對克減基本權利的目的性、必要性和比例性進行仔細綜合審查。在具體適用法律時,亦須遵循比例原則的要求,合理裁量緊急權。限制或克減基本權利的目的只能在于維護公共利益,克減到何種程度要視緊急狀態的情勢而定,不得超過緊急狀態情勢需要過度地限制甚至剝奪基本權利的行使。當然,這里所講的公共利益應當是具有正當性的公共利益,對抽象的公共利益應進行具體的判斷。為限制或克減基本權利所采取措施的收益不能與公民所受損失顯失均衡。例如,為了消除疾病源而將感染者殺死,這雖然可能符合比例原則的前兩個要求,但是卻不符合比例原則的最后一個要求,這同樣是違反比例原則而不能允許的。

(二)限制基本權利的救濟對于限制或克減公民的基本權利,也要給以救濟的渠道,只是緊急狀態之下的救濟與常態之下的救濟有所差別而已。

1.對規范性文件的違憲違法審查。在緊急狀態下,從法律法規到其他規范性文件,從議會立法到授權立法,規范性法律文件將得到廣泛應用。一個合憲合法的規范性法律文件將取得良好的效果,有助于提高應對緊急狀態的效率;但是一個違憲違法的規范性法律文件則可能帶來無數個違憲違法的行為,造成惡劣的效果,侵犯公民的合法權益。有必要依據《行政訴訟法》、《立法法》等進行審查。審查的方式有兩種:其一為附帶式審查,即有了具體的損害案件之后,在案件審理中對其進行審查;其二為抽象審查,即在規范性法律文件公布之后,有權人員和機構依照立法法的規定向有權機關提出審查的要求或建議,由其進行審查。當然,中國目前的請求審查及具體審查的程序在操作性上還有欠缺,還需要對請求權的主體要件、案件的性質構成、審查主體及其權限、審查結果的效力等問題作進一步的明確。

2.對限制行為的違憲違法審查。在具體實施規范性法律文件的過程中,針對限制行為的違憲違法現象也有必要設定法律的救濟渠道。①當然,這里我們所說的法律救濟應該與常態之下的法律救濟有所區別,它應該更能體現出緊急狀態對效率的要求,也應該提供更便捷的途徑方便當事人提起救濟程序。在緊急狀態之下,為了保證緊急權有效行使,原則上只應允許對超出合理界限的限制行為提起救濟途徑;對于尚處于合理界限之內的限制行為,司法應保持謙抑狀態。另外,無論是行政復議還是行政訴訟,均需在受理程序、審理組織構成、審理期限上作簡易的規定,以確保糾紛的迅速解決。

21世紀國家緊急權應充分體現人的基本尊嚴與價值,突出人權保障的基本要求,保持國家緊急權的合法性與權威性。在國家緊急狀態法的基本理念、內容與程序安排等基本問題上,需要充分反映現代憲政的基本精神,明確公共利益的界限與標準,合理地協調公共利益與公民個體利益之間的平衡,使國家緊急狀態制度成為實現憲法價值的基本制度。

參考文獻:

[1]董和平,韓大元,李樹忠.憲法學[M].北京:法律出版社,2000.

[2]莫紀宏,徐高.緊急狀態法學[M].北京:中國人民公安大學出版社,1992.

[3]朱曉青.歐洲人權法律保護機制研究[M].北京:法律出版社,2003.〔責任編輯:馮向輝〕

①問卷中有一道題目:“如果您對征用的措施不滿,您將采取什么行動?”在接受調查的209人中,選擇“到上一級行政機關申請復議”的128人,占54.9%;“到法院起訴”的60人,占25.7%。可以看出,民眾還是有很大的救濟訴求的。