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摘要:行政訴訟是行為相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益,依法向人民法院提起訴訟,人民法院對此行政行為進行審理并作出裁判的活動.行政機關作為訴訟中的被告如何承擔舉證責任,維護政府部門形象,起到極其重要的作用.本文結合司法實踐及法律規定對這一問題進行了闡述,并在實際工作中如何行使自己的職權等方面提出了自己的觀點.

關鍵詞:行政訴訟舉證責任

正文:我國《行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國人大第二次會議通過,于1990年10月1日起施行.《行政訴訟法》的實施,不僅有效保護了公民,法人或者其他組織的合法權益,而且更為重要的是,其強有力地推動了我國行政法治化的進程,將行政機關的具體行政行為納入到司法審查的軌道,提高了人民政府依法行政的意識,它無疑是中國法治建設中的里程碑.標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權利和監督行政權力的新階段.

一,行政訴訟的概念

行政訴訟,是指公民,法人或者其他組織認為行政機關和法律,法規授權的組織的行政行為侵犯其合法權益,依法向人民法院提起訴訟,人民法院在當事人和其他訴訟參與人的參加下,對行政行為進行審理并作出裁判的活動.我國的行政訴訟具有以下幾個特征:1,行政訴訟是解決行政糾紛的一種訴訟活動,是發生糾紛的相對人一方或多方,請求與糾紛各方沒有利害關系的國家司法機關,按照能確保公正的程序解決糾紛的一種活動.2,行政訴訟的原告只能是相對人,即認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己合法權益的公民,法人和其他組織.3,行政訴訟的被告只能是作出具體行政行為的行政機關或法律,法規授權的組織.

行政訴訟雙方當事人在行政管理過程中法律地位是不平等的,但是在訴訟過程中的訴訟權利和義務是平等的.雙方當事人都有權要求人民法院依法進行審判活動,從而保護自己在行政法上的合法權益.訴訟主體,客體和內容構成了行政訴訟法律關系的基本要素.行政主體,行政相對人與具體行政行為的存在與形成以及三者之間的關系是產生行政訴訟的準必要前提.行政訴訟是基于有了行政主體和行政相對人兩方,這兩方又基于對行政主體作出的涉及行政相對人權利義務的具體行政行為的認識存在差異而產生了爭議,當爭議無法在行政主體內部消除時,就產生了行政訴訟.

需要說明的上,行政主體是依法行使國家職權的有權一方,一般情況下,在作出行政行為時是單方的,獨斷的和權威的.雖然理論上法律規定有聽證程序,監督程序等一系列制約行政主體行使行政權力的機制,但在現實中,行政行為的最終作出仍然是單方的.所以行政主體從內部消除自己單方作出的具體行政行為是可行的.同時這一點也有法律依據予以支持.這包括行政主體自己主動撤銷,復議時撤銷以及在行政訴訟過程中主動撤銷具體行政行為等情況.只有行政主體不能在內部消除有爭議的具體行政行為時,才可能需要進入行政訴訟程序.在這里,行政訴訟的原告恒定是作為行政相對人的公民,法人和其他組織,被告恒定是作出具體行政行為的行政主體即行政機關和法律,法規授權的組織.

二,舉證責任由被告承擔也是行政訴訟舉證責任承擔的一個最顯著特征.

我國行政訴訟有一個明顯的特征是,人民法院對行政機關的具體行政行為進行合法性審查,這也是我國行政訴訟區別于民事訴訟的特有原則.一般情況下,在訴訟中是實行"誰主張,誰舉證"的,這也是訴訟法律制度的一個最基本原則和最普遍特征.對特定類型的案件,法律規定由特定一方當事人承擔證明案件事實的義務,如果該方當事人不能提供證據證明其主張,將推定其主張不能成立而敗訴.當然,一方當事人負有舉證責任,并不排斥其他當事人提供證據的訴訟權利.當事人提供證據,法庭有義務接受,對于負有舉證責任的一方當事人來說,提供證據既是權利也是義務.在司法實踐中,從節約訴訟成本,節省司法資源的角度考慮,在確認由主張某一事實的另一方當事人提供證據更有利于查明案情,更有利于實現經濟訴訟這一目的時,完全可以由另一方當事人承擔舉證責任.

無論是民事訴訟法還是刑事訴訟法,都沒有提出"舉證責任"這一概念,更談不上具體規定.而行政訴訟法是三大訴訟法律制度中唯一明確規定了舉證責任的法律文件.舉證責任是行政訴訟特有的證據制度,同時舉證責任由被告承擔也是行政訴訟舉證責任承擔的一個最顯著特征.進行這樣的規定顯然是基于行政主體應當"依法行政"或者說應當依法履行法律賦予的國家職權,不得超越職權和濫用職權違法行政的原理.被告必須提供確定充分的證據證明其作出的具體行政行為是合法的和恰當的,否則可能因為沒有事實根據或者沒有法律依據而承擔敗訴責任——也就是因為承擔舉證責任時的舉證不能而導致的不利后果.

三,行政訴訟法規定被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據也是必要的.

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十三條的規定,在訴訟過程中,被告(及其人)不得自行向原告和證人收集證據.根據有關行政法律法規,被告在作出具體行政行為時應當有確定的事實根據及明確的法律依據,否則具體行政行為就失去了基礎.而確定的事實根據必須事前就已經有充分的證據能夠證實,如果被告在訴訟進程中才開始收集證據,說明其作出具體行政行為時的事實根據尚處于一種不確定的模糊狀態,其作出的具體行政行為的合法性就值得懷疑.如果允許被告在訴訟過程中收集證據,顯然不利于對被告在訴訟過程中收集證據,顯然不利于對行政主體的行為進行監督和規范,不利于"以法治國","依法行政"等一系列政治,法律目標的實現.

四,被告應當為其作出具體行政行為時所采用證據的真實性負責.有關這一點行政訴訟法律體系中并沒有體現,這不失為一項缺陷.

因為司法實踐中一直存在一種爭議,那就是行政機關在作出具體行政行為時對有關資料的審查義務問題.有種意見認為行政機關只作形式審查,只要有關資料的格式,種類,數量符合要求即可,不必審查資料的真實性.筆者對此持反對意見.行政機關在作出具體行政行為時,必須對事實進行確認,而確認事實必然要依靠客觀,真實,完整的資料――也就是認定事實的證據.如果沒有實質性審查,那證據資料的真偽無法辨別,事實也就無法確認,從而具體行政行為的作出也就沒有了確定的事實基礎,這樣必然導致具體行政行為正確性,合法性的不可知,違背了法律的要求.比如在頒發的具體行政行為作出時,如果行政機關不考慮行政相對人提供資料是否真實,那任何人都可能偽造資料去取得證照.但在司法實踐中,行政機關動輒以"不進行實質審查"為由來推托責任,而人民法院有時出于維護行政機關臉面或者其他考慮,也經常以"沒有法律,法規規定被告應當進行真實性審查"為由作出有利于行政機關的裁判.所以筆者認為應當將"行政機關(或被告)提供的證據被人民法院確認不是真實的,即使該不真實的證據系行政相對人提供,也應當認定被告舉證不能".明確寫進行政訴訟法律文件中,以利于現實操作性的增強.

五,在被告不承擔舉證責任或者不能完成舉證責任時由其承擔不利后果有利于規范行政機關的行為,也有利于使社會秩序走向一個良性循環的發展軌跡.

這里的被告舉證應當人廣義理解,即包括被告提供證明事實的證據,也包括被告提供其所適用的規范性文件.如果被告不能完整,真實地提供證明不治之癥的證據,則人民法院會以被告舉證不能對其作出的具體行政行為作出撤銷,變更,以及判令重新作出具體行政行為的處理.如果被告不能提供其作出具體行政行為依據的規范性文件;或者提供的規范性文件不合法,不適宜;或者被告錯誤適用了有關的規范性文件,則人民法院也會分別情況作出撤銷,變更以及判令被告重新作出具體行政行為.

在司法實踐中,由于長期以來行政主體一直以管理者而不是服務者的姿態出現,加之行政立法的不完善,使得行政主體在作出具體行政行為時極不完善,使得行政主體在作出具體行政行為時極不規范.行為的形式及內容均有很多違法之處.所以在一段時期以來,行政訴訟案件以被告敗訴作為結果的占極大比例.近幾年來,隨著"依法行政"的觀念深入人心以及行政主體逐漸地自我改變姿態,使得這一狀況有所改觀.筆者認為,隨著人們法律意識的增強,自我保護意識及自覺地監督意識也在逐漸增強,從而大眾的監督和制約作用越來越明顯,這就使得行政主體相應地規范自己的行為,從而使得社會秩序走向一個良性循環的發展軌跡.

六,在行政訴訟中原告在一定范圍內也要承擔舉證責任,但原告所承擔的舉證責任是極為有限的,僅僅是初步的.可以說原告承擔的舉證責任是行政訴訟被告承擔舉證責任這一基本規定的例外情形.

根據行政訴訟法的立法本意,原告在行政訴訟中所承擔的舉證責任是極為有限的.被告的舉證責任彌補了原告一方當事人在被告實施具體行政行為的行為與不行為中收集證據能力的先天不足,立法目的在于以期實現行政訴訟中雙方當事人在訴訟地位和訴訟能力上的平等和平衡.對原告承擔的舉證責任是這樣來規定的:最新頒布的《最高人民法院關于行政訴訟證據基于問題的規定》(以下簡稱行政訴訟證據規定)第四條規定,公民,法人或者其他組織向人民法院起訴時,應當提供其符合起訴條件的證據材料.這一規定指的是在起訴階段,原告必須提供行政爭議存在的事實根據.必須強調的是,這里原告的舉證責任僅僅是初步的證明責任,決不是要對被訴的具體行政行為是否合法承擔舉證責任――這是被告在整個行政訴訟過程中承擔的舉證責任.

即使原告只承擔一個初步的舉證責任,在一定條件下還可以得到減輕.一是被告應當依職權主動履行的情形;二是原告因被告受理申請的登記制度東完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的.筆者認為之所以這樣規定是基于現實中存在的原,被告地位實質上的不平等而可能導致原告確實無法取得這方面證據的情形來考慮的.

另外,原告為了實現自己的訴訟目的,還可以就本應當由被告承擔的舉證責任來主動提供證據.在實踐中,任何一方都不想承擔敗訴的訴訟后果,所以盡由一方舉證難免有避重就輕或者隱瞞實情的情形.在這種情況下,由本不承擔舉證責任的對抗方來自愿向法庭提供證據顯然有利于法院盡快以及盡可能準確地查明案情,從而使公正判決有了事實基礎.也下是基于這一考慮,行政訴訟證據規則第六條規定了"原告提供的證據不成立的,不免除被告對具體行政行為合法性的舉證責任".這一規定無疑是為了鼓勵原告盡可放心地去收集盡可能多的證據,另一方面也就被告可能存在的僥幸心理作出了徹底的預防.這一規定無疑是負責任的.從廣義來講,行政訴訟還包括行政賠償訴訟,在這一程序中卻完全適用于"誰主張,誰舉證"這一基本原則.這里不再進行闡述.從建設社會主義民主法制國家,大力推行全面依法行政,切實保護行政相對人的正當權益等.各方面來看,進一步完善行政訴訟法律體系勢在必行.對訴訟期間被告改變被訴具體行為應加以分析,對合理的應依法支持,對損害國家利益,公共利益或限制原告,第三人正當訴訟權益的,人民法院應行使司法權加以制約.

筆者認為,作為行政機關更應該熟悉掌握國家的法律,法規,做到依法行政,拿出具體行政行為的事實依據,不僅有助于更好地尋求事實真相,還可以通過舉證責任的分配及證明標準的確定,公正和效率地分配社會資源,指引當事人應當遵循的行為規則.

以上僅是筆者個人的一些粗淺的看法和觀點,還有待于進一步的學習研究.

參考資料:

1,張煥光等編《行政法知識手冊》,勞動人事出版社1990年版

2,姜明安主編《行政法學》,法律出版社1998年7月版

3,薛綱凌著《行政訴權研究》,華文出版社1999年半版

4,章劍生著《行政訴訟法基本理論》中國人事出版社1998年4月版

5,王寶明著《行政法與行政訴訟法》,中國城市出版社2003年11月版