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行政立法程序是行政主體在行使行政立法權過程中應當遵循的方式、步驟、時限等所構成的一個連續過程。

對此定義，我們必須從以下幾個方面作進一步理解：（1）行政立法既包括行政法規、規章的制定，還包括行政法規、規章的修改、廢止，因此，行政法規的修改、廢止程序也是行政立法程序的內容之一。然而，在論及此問題時，行政法規、規章的修改、廢止程序經常被人們所忽視，甚至在制定行政立法程序法規中也出現了這樣的失誤。[1]（2）行政立法程序是法定程序?！胺ǘǔ绦颉币馕吨姓黧w在進行行政立法時，必須接受行政立法程序的約束。行政主體進行行政立法如違反法定程序，將產生對行政主體不利的后果。如美國，規章經過評論后，行政機關必須將最終制定的正式規章文本公布在《聯邦登記》上，否則不能生效。對此，聯邦《行政程序法》第552條規定：“除非某人確己時獲知有關內容，否則機關不得以任何方式要求其遵守本應公布但并未在《聯邦登記》上的規定事項或使其受到不利影響?！蔽覈兑幷轮贫ǔ绦驐l例》第8條也有這方面的明確規定：“涉及國務院兩個以上部門職權范圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章。有前款規定情形的，國務院有關部門單獨制定的規章無效。”（3）行政立法程序是一種公民參與程序。行政立法程序不是行政主體內部程序，而是一種開放式的法律程序，公民只要認為行政立法內容與其有利害關系，他就可以親自參與或者通過自己的代表參與行政立法程序發表意見，使行政立法內容更有利于維護自己的合法權益。在行政立法程序中設置聽證程序正是公民參與的具體體現。當然除了聽證之外，行政立法程序是體現公民參與的機制還有如座談、論證、協商、咨詢、評論等。無論采用何種參與程序，其目的都是最大限度地讓公民參與行政立法程序；同時，行政立法可以采取多種公民參與方式，盡可能讓更多的公民參與行政立法程序。當然，在確保公民參與行政立法程序的同時，應當保證行政立法的基本效率。

行政立法程序作為一個行政權行使的過程，我們可以將其分為如下幾個步驟來作進一步分析：

一、動議

動議，即向有行政立法權限的行政主體提出要求進行某項行政立法的建議。動議的功能類似司法程序中的“起訴”，它是行政立法程序啟動的一個條件。動議涉及到的問題是：

（一）動議主體。所謂動議主體，即提出要求進行某項行政立法的建議的組織或者個人。我國目前行政立法的動議權的歸屬是：（1）制定行政法規的動議權屬于“國務院有關部門”?！缎姓ㄒ幹贫ǔ绦驐l例》第7條規定：“國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當于每年年初編制國務院年度立法工作計劃前，向國務院報請立項?！保?）制定規章的動議權屬具有規章制定權限的行政主體所屬的機構或者工作部門?！兑幷轮贫ǔ绦驐l例》第9條規定：“國務院部門內設機構或者其他機構認為需要制定部門規章的，應當向該部門報請立項。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認為需要制定地方政府規章的，應當向該省、自治區、直轄市或者較大的市的人民政府報請立項?！睆倪@一規定可以看到，我國行政立法的動議權主體是有嚴格限制的。不僅其他國家沒有行政立法的動議權，更不用說確認公民的行政立法動議權。究其原因，可能是我們長期以來一直視行政立法為行政機關內部事務，其他國家機關、公民無權參與行政立法。現行的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》所作出的上述規定，正是這種認識的產物。

公民是否有權動議行政立法？在國外并不少見。如美國聯邦《行政程序法》第553條5款規定：“各機關應給予利害關系當事人申請或者廢除某項法規的權利。”有學者將其歸納為“機關的服務或管理對象”，它們“可以是被管制的公司、機關某項計劃的受益者、律師、支持團體、機關雇員組織、商會和職業協會等。”[2]葡萄牙《行政程序法》第115條規定：“一、利害關系人可向有權限機關提出請愿，要求制定、修改或廢止規章。為方便行政機關了解其內容，該請愿須說明理由。二、有權限制定規章的機關應對提出上款請愿的利害關系人提供資訊，以及其對請愿所持立場的理由。”我國臺灣地區的《行政程序法》第152條規定：“法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，并得由人民或團體提議為之?！憋@然，確認公民有動議行政立法的權利是有先例可循的。因此，我認為，如果在行政立法程序中確認公民行政立法的動議權，一方面是符合擴大公民參與途徑的民主憲政發展的趨勢，另一方面也能提高行政立法的可行性和公民遵守行政法律規范自覺性。

（二）動議方式。動議方式是指行政立法的動議主體提出要求進行行政立法建議的具體形式與手段。行政立法的動議是行政立法程序啟動的條件，行政立法本身不是一個三言二語可以說清楚的法律問題，因此，行政立法的動議應當以書面形式提出。

行政立法的動議應當記載如下內容：（1）立法目的的說明；（2）立法的依據；（3）立法理由。對于上述內容，應當附具相關的材料，以支持上述的相關論點。

（三）動議效果。行政立法的動議應由動議人向有權限的行政立法主體提出。行政立法主體在收到動議人提出的行政立法動議請求后，應當及時審查并根據動議內容情況分別作出如下處理：

1.經審查，認為動議人要求進行的行政立法適合行政管理和社會發展需要的，應當列入行政立法計劃，并著手進行行政立法的草案起草的準備工作。

2.經審查，認為動議人要求進行的行政立法無客觀需要，或者已列入行政立法計劃的，應當附具理由以書面形式通知動議人。

3.經審查，認為動議人要求進行的行政立法事項依據憲法、立法法等規定，不屬于行政立法事項的，也應當附具理由以書面形式通知動議人。

4.經審查，認為動議人要求進行的行政立法不屬于本機關的行政立法權限范圍內，應當以書面形式告知動議人向有行政立法權限的行政立法主體提出，也可以直接移送有行政立法權限的行政立法主體，并同時告知該行政立法動議人。

二、預告

預告是行政立法主體將行政立法的草案通過公布的方式告知公眾的行為。它類似于行政決定程序中“告知”程序。預告的功能在于讓公眾了解行政立法草案的內容，以便公民決定是否需要表達自己的意見。[3]

行政主體在決定進行某項行政立法后，必須擬定行政立法的草案。行政立法草案擬定系行政立法內部程序，行政程序法可以不作規定。行政立法草案擬定有兩個途徑：其一是行政立法主體所屬于職能部門組織擬定。這種方式的優點是擬定人熟悉行政立法所調整的行政管理事務，可以提高行政立法的可行性，但不足之處是因過分強調部門利益、地方利益，行政立法損害行政相對人的利益，甚至是國家整體利益和公共利益。其二是通過課題招標組織行政體制外的專家擬定行政立法草案。這種方式的優點是擬定人與行政立法沒有利害關系，能夠比較中立地看待行政立法所要解決的問題，確立的行政法律規范可能相對比較公正，但不足之處是行政體制外的專家對行政立法所要調整的行政管理事務不太熟悉，可能會使有的行政立法條款脫離實際而無法實施。因此，最好的方式是將這兩種行政立法方式的結合起來，使行政立法草案擬定人員中既有熟悉行政管理事務的行政機關工作人員，也有與行政立法有關的法律、經濟等方面的專家。

預告程序涉及到如下幾個方面的問題：

1.預告方式。行政立法主體將擬定的行政立法草案應當在規定的政府公報和報紙上公布。如美國行政立法草案公布在《聯邦登記》上，我國《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》沒有規定具體的公報或報刊。行政法規或規章草案在何處公布，由行政立法主體自由裁量。行政法規和部門規章的草案可以選擇在《法制日報》、《人民日報》上公布，地方政府規章草案可以在省、市的日報上公布。

行政立法預告應當包括如下內容：A.行政立法主體的名稱、法定代表人、住所地、電話號碼。如與其他行政立法主體共同制定的行政立法草案，應同時公布其他行政立法主體的上述內容。B.明示行政立法主體的行政立法權限及其行政立法的上位法依據。C.行政立法草案全文，如有必要應當附行政立法草案的說明和重要法律概念的解釋。D.告知公眾陳述對行政立法草案意見的時間、地點，如果行政立法主體認為需要舉行行政立法聽證會的，應當告知行政立法聽證會的有關事項。

行政立法草案預告后，公民如直接向行政立法主體要求提供有關行政立法草案等的復印件，行政主體可以在收取復印成本費之后，及時向申請的公民提供行政立法草案等資料，行政立法主體一般不得駁回公民的申請。

2.預告時間。預告時間是為了給公民有了解行政立法草案，并能提出有針對性的意見所需要的準備時間。由于行政立法草案聽取公民的意見有多種方式，而每一種方式在具體實施的方式、步履等都是有很大的差異，如美國以接受公眾意見的方式不同將聽取公眾意見的方式劃分為正式聽證和非正式聽證。正式聽證采用司法化的聽證程序，而非正式聽證則沒有那么嚴格適用民司法聽證程序。因此，如果行政立法主體認為某項行政立法需要采用聽證方式來接受公民意見的，應當給予公民較長的準備時間，如果行政立法主體認為可以采用座談、論證、咨詢等方式接受公民意見的，可以靈活地確定行政立法草案公布的時間。[4]

3.預告效果。行政立法草案預告之后，對于行政立法主體來說，由于預告僅僅起到告知的作用，它不是行政立法的正式公布，因此，行政立法主體根據需要可以改變預告的行政立法草案的內容。對于公眾來說，只要行政立法主體履行了行政立法草案的預告義務，就可以推定公民已經了解了行政立法草案的內容。如公民沒有在規定的時間陳述意見，不能因其沒有看到行政立法草案的預告而主張行政立法程序違法。

三、聽取意見程序之一：聽證

對行政立法聽證的理解，我們可以從以下幾個方面：其一，聽證原本是司法審判的方式，后經過適當改造后引入立法、行政領域。由于立法權、行政權的功能不是借助于程序三角情景，借用司法審判程序來解決立法、行政問題顯然是不可能的。因此，行政立法聽證如要盡可能保持司法審判的特性，也只能適用與公民有重大利益關系的行政立法。這種聽證在美國行政法稱之為正式聽證。由于行政機關制定規章是否適用正式聽證，取決于國會在法律中是否有特別規定。自聯邦《行政程序法》公布以來，國會很少在法律中要求行政機關制定規章采用正式聽證程序。因此，美國戴維斯教授說，法官、立法者和行政官員都同意這樣的看法：正式程序對于制定普遍適用的規章并不適用。由于這種原因，使用正式程序的情形是少之又少，可能幾乎沒有，在將來可能會沒有。[5]我國《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中規定的“聽證會”屬于正式聽證，但不應當理解成為它是一種保留了較多司法審判程序特征的聽證形式。其二，聽證的主要功能在于給認為與自己有利害關系的公民陳述意見的機會，從而構通行政立法主體與公民之間有關系?；谶@樣的指導思想，我們可以不拘泥于公民陳述意見和行政立法主體聽取公民陳述的具體形式，從而使行政立法聽證方式多樣化。日本、韓國等創立的公聽會、我國行政立法中座談會、論證會等都是行政立法聽證的具體形式。美國在聯邦《行政程序法》規定的“評論程序”基礎上，創設了一種混合式的規章聽證程序，更是對行政立法聽證程序革新的產物。[6]這說明，混合式的聽證方式可能更符合行政立法的要求。因此，我認為行政立法的聽證應當包括以下幾個方面的內容：

1.聽證主持人。聽證主持人可以由行政官員擔任。為了保證聽證程序基本公正，行政立法草案起草負責人不宜擔任聽證主持人，以避免其對有關行政立法內容先入為主，不能公正、全面地聽取公民的陳述意見。美國的行政法官制度是一種比較好的法律制度，但它并不一定適合我們國家。在沒有建立起科學的公務員制度之前，引入行政法官制度可能是空中樓閣。為了確保行政立法聽證的公正性，行政立法機關可以聘請專家、律師主持聽證會。不過從我國目前的實際情況看，在行政立法機關陳舊觀念沒有得到完全轉變之前，這種方法也是不可行的。這種陳舊觀念主要是行政立法機關將行政立法當視為行政機關內部事務。在這樣的觀念指導下，那些專家、律師等“外人”是無權染指行政立法的。我國現行《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》對行政立法聽證主持人沒有作出規定。這意味著由誰主持行政立法聽證由行政立法機關自行決定。

2.聽證的范圍。聽證的范圍是要解決哪些行政立法需要通過聽證程序制定。聽證作為一種聽取公民對行政立法草案意見的程序，相對于其他聽取公民意見的程序而言，它比較正規，因此，凡是涉及到與公民合法權益有重大影響的行政立法都應當舉行聽證會，聽取公民對行政立法草案的意見。由于“重大影響”是一個模糊的法律概念，因此，解決此問題的方案有二：其一，通過立法列舉重大影響的具體情形，不設兜底條款；其二，由行政立法機關自由裁量，但公民對行政立法機關的裁量解釋可以提請司法救濟。美國的辦法是由國會通過具體法律決定行政制定規章是否要舉行正式聽證。這也是一種解決聽證范圍的方案之一。

對于這個問題，我個人傾向于不要將適用聽證的行政立法范圍確定得過大，否則可能影響行政效率，況且，沒有納入聽證范圍的行政立法，行政立法機關也可以采用其他方法、途徑聽取公民對行政立法草案的意見。從我國現行行政立法程序的規定也可以看出，聽證作為一種聽取公民對行政立法草案意見的程序，并不是一種首選的方式。[7]《行政法規制定程序條例》第22條規定：“行政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見?！边@一規定是將行政法規是否與公民、法人或者其他組織有“切身利益”作為舉行行政立法聽證會的條件。應該說，它也屬于行政立法與公民合法權益有“重大影響”的范圍。

3.聽證的具體步驟。凡是屬于聽證的行政立法草案，在正式公布之前應當舉行聽證會，聽取公民對行政立法草案的意見。聽證的具體步驟應當是：

（1）通知。在行政立法預告中，行政立法機關應當將行政立法聽證的時間、地點、參與方式等向社會公告。通知應當刊登在公民日常生活中最容易接觸到的報紙上，必要時也可以通過電視、廣播電臺告示。為了給公民有充分的準備時間，至少應當在聽證會舉行前60天發出通知。

（2）確定聽證代表。聽證代表是指在聽證會上進行專門發言的公民。聽證代表可以由利益團體推舉，也可以由公民自薦。行政立法機關可以根據聽證會的具體情況確定聽證代表。為了確保聽證代表的廣泛性，利益集團推舉代表與自薦代表應當保持一定的比例。同時，聽證代表也應當具有一定的參政議政能力，對所進行的行政立法內容有一定的了解，行政立法機關不能因害怕有人在聽證會上提出反對意見而確定一些“聽話代表”，[8]這樣的聽證會必然是流于形式。因此，在確定聽證代表程序中，應當設置一些機制讓行政立法機關無法“圈定”它所喜歡的聽證代表，如在保證聽證代表廣泛性、代表性的基礎上，通過隨機抽簽獲定聽證代表等。

聽證代表應當在聽證會舉行前30天公布。行政立法機關應當將與聽證有關的材料寄送給聽證代表。被確定為聽證代表的公民應當就行政立法草案的內容進行必須的調查、咨詢，寫出聽證發言報告，準備好相關的材料。行政立法機關對聽證代表需要的有關材料應當提供，除非聽證代表所要的材料涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私。

（3）聽證會舉行。聽證會可以按下列程序進行：A.聽證主持人宣布聽證會開始，宣布聽證的行政立法的名稱、制定機關，宣布聽證紀律和發言順序等。B.行政立法制定機關代表就行政立法的法律依據、主要內容和理由發言。C.聽證代表按議題的先后順序發言，行政立法機關代表可以在每個聽證代表發言后，對該聽證代表的發言作出解釋、回復。D.旁聽人員經聽證人同意，也可以在限定的時間內發言。E.聽證主持人認為聽證代表的發言沒有新的觀點，可以宣布聽證會結束。

4.聽證筆錄。聽證會由記錄員制作成為筆錄，并由聽證主持人、聽證代表和行政立法機關代表簽字。聽證筆錄不是行政立法的唯一依據，行政立法機關可以在聽證筆錄之外尋找立法依據。行政立法機關對于聽證代表的發言可以不予以采納。但這并不是說行政立法機關在聽證會后可以將聽證筆錄扔進廢紙蔞，直徑公布行政立法。如果真如此，這樣的行政立法聽證會不就是欺世欺民的把戲？。因此，法律應當規定行政立法機關如不采納聽證代表的發言，應當在行政立法草案說明中給出理由。[9]這種理由不僅可以釋去公民對行政立法草案所存的疑慮，也可以增加公民對行政立法的認同感。

四、聽取意見程序之二：座談會、論證會

座談會、論證會作為一種行政立法聽取公民意見的程序，與聽證會相比較之簡單、隨意。但是，它們也是一種重要的行政立法聽取公民意見的方式。我國目前《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》都將這兩種方式作為聽取公民對行政立法意見的方式之一。

1.座談會。座談會在我國是一種傳統的政府聽取民意的方式，在我們日常政治生活中被政府所廣泛使用，即使是非政府組織也常常采用座談會的形式了解民意，傾聽民眾的呼聲，如婦聯在“三八節”前召開婦女座談會，聽取婦女對婦聯工作的意見和要求。由于座談會形式是我國民眾所廣泛熟悉、認知的一種政府與公民交流形式，因此，采用座談會形式聽取公民對行政立法的意見可能是一種比聽證會更加有效的行政立法程序。

其實，與我國座談會形式相似的“會談”程序在美國規章制定程序也是一種重要的聽取公民意見的方式。在美國，會談作為一種口頭聽取意見的程序，它有兩形式：一種是由不確定的利害關系人非正式地會見機關官員，說明他們所希望的規章結果，并抨擊他們所反對的立場。另一種是指以討論規章為主題的有確定是時間和確定出席者的一種會議。這種會議由機關官員主持。負責這個規章的工作人員出席。他們可以相互提問與交談。[10]這種靈活的聽取意見的程序，既可以讓行政立法機關聽到了對行政立法草案的更多的不同意見，同時也不會過多地增加行政立法機關的經濟負擔（與聽證會相比）。這種會談式的規章制定聽取意見方式在美國規章制定程序中被廣泛使用。

通過座談會聽取公民對行政立法的意見，應當注意以下幾個問題：（1）由于座談會如何召開的主動權完全掌握在行政立法機關手中，因此，在確定參加座談會的人員之后，應將行政立法草案和相關的材料送至他們手中，并依據實情況確定召開座談會的時間、地點。（2）在座談會中，行政立法機關的工作人員應對行政立法的內容作一簡要介紹后，由參加座談會的人員逐個發言。在這個過程中，行政立法機關除了對他們提到的問題作必要的解釋外，不必與他們進就某一問題展開辯論。（3）座談會由行政立法機關工作人中制成筆錄，不必由座談會參加人員簽名，因為座談會上參加人發言可以看成是行政立法機關與公民之間的就行政立法問題所作的一種思想溝通。這有助于公民認同行政立法，緩和行政立法在執行中與公民之間形成的張力。

2.論證會。論證會“即邀請有關專家對草案內容的必要性、可行性和科學性進行研究論證，作出評估。”[11]與座談會不同的是，參加座談會的人員與所討論的行政立法草案之間具有較直接的利害關系。他們往往會從自己利益得失出發，對行政立法草案發表自己的看法，因此，他們的發表具有較強的主觀性。而參加論證會的人員往往是某一方面的專家，與所討論的行政立法草案沒有直接利害關系。他們往往從專業知識角度對行政立法草案提出自己的觀點，并隨附相關的科學依據或者合法性依據，因此，他們的觀點具有較強的客觀性，也具有較強的說服力。行政立法機關對專家們的論證意見應當要予以高度重視。但是，專家們的觀點往往具有較強的理想色彩，對法律條款的具體意見可能因脫離實際而欠缺可操性。這一點行政立法機關也應當有一個必要的認識：不要過度迷信專家的觀點。從行政立法實踐看，過度地依賴專家進行行政立法，結果往往是所制定的行政法規、規章脫離行政管理實際情況，欠缺可行性，

通過論證會聽取專家們對行政立法草案的意見，應當注意以下幾個問題：（1）選擇合適的專家參加論證會。每個專家都有自己的研究領域，一旦超出了自己的研究領域他也就與常人一樣無知，即使是同一個學科中也會存在這樣的問題，如民法專家對行政法領域中的問題可能也是一個“法盲”。因此，確定參加論證會的人員必須是行政立法草案內容涉及到的領域中的專家，否則，論證會不可能達到預期目的。（2）正確對待專家的意見。論證會不能開成行政立法草案的“合法性”論證會，即專家只能對行政立法草案說“是”。行政立法機關應當鼓勵專家提出反面意見，并正確地對待專家的反對意見。行政立法機關在行政立法程序中所處的地位實際上是既是“當事人”又是作出裁決的“法官”，如果聽不到、聽不進別人的反對意見，其最終制定的行政立法必然欠缺必要性、可行性和科學性。（3）專家應當保持必要的中立地位。專家觀點的可信度往往與其是否保持中立地位成正比關系。專家以專業知識立身、傳言，以自己的專業知識為社服務。因此，在參加行政立法論證過程中，專家應當以自己的專業知識對行政立法草案的必要性、可行性和科學性進行論證，不能為了幾百塊的論證費不顧專業知識一味順從行政立法機關的需求，成為行政立法機關利益部門化、部門利益法制化的辯護士。如果專家不對行政立法草案所存在的問題提出自己應當提出的觀點，那無疑助長行政立法機關違法立法。

五、聽取意見程序之三：信函、電子郵件等

利用現代通信手段聽取公民對行政立法草案的意見是行政立法程序發展出的一種新的聽取意見方式。我國《行政法規制定程序條例》第58條規定中的“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”已經包含了通過信函、電子郵件等方式聽取意見的方式。這種聽取意見程序可以提高行政立法的效率，同時也便利于公民對行政立法草案發表意見。它作為公民參與行政立法的新渠道，在具備相關的條件下應當鼓勵行政立法機關優先采用這種聽取意見的方式。美國在1946年聯邦《行政程序法》制定后，國會通過立法以及法院的判例創造了聯邦《行政程序法》規定之外的規章制定機關聽取公眾意見的方式，從而彌補了聯邦《行政程序法》規定的不足。從實踐看這種聽取對規章制定的意見的方式也是很有效的，因而在規章制定中被廣泛使用。

通過信函、電子郵件等方式聽取公民對行政立法草案的意見，應當注意以下幾個問題：（1）行政立法機關應當以適當的方式預告行政立法草案，以便公民可以便利地取得行政立法草案，如通過政府網站預告行政立法草案。為了使公民能夠提出更具有針對性的意見，行政立法機關可以設立必要的咨詢點，解答公民對行政立法草案認識上的疑惑。（2）對公民通過信函、電子郵件等方式提出的意見，行政立法機關應當給予簡要的回復，尤其是不采納的意見或者建議，應附具不采納的理由。如果有數個公民提出相同的意見或者建議的，行政立法機關可以通過報紙刊登集中回復意見。

六、決定

行政立法草案在聽取公民意見的基礎上修改后，由行政立法機關負責人決定是否可以成為行政法規、規章。因行政機關系實行行政首長負責制，故行政首長可以在聽取其他行政機關組成人員意見的基礎上作出最終決定。[12]

行政立法草案決定系行政立法的內部程序。這個程序涉及到如下幾個方面的問題：（1）行政立法草案在由行政立法機關負責人作出最終決定之前，應當交付本機關組成人員審議。機關組成人員可以發表自己的觀點，也可以提出對行政立法草案的修改意見。（2）在機關組成人員對行政立法草案進行正式審議之前，先應由負責行政立法草案起草的部門就行政立法草案的內容作專門的說明。對行政立法草案的說明要全面，尤其是公民在聽取意見程序中所提出的反對意見及其理由，不得作偏面的引導。（3）行政立法機關討論行政立法草案是否可以允許公民旁聽？美國根據行政會議公開法第2條的規定，除法定不能公開的行政會議外，合議制行政機關舉行會議必須公開，允許公民觀察。[13]從我國目前的實際情況看，允許公民旁聽行政機關討論行政立法草案的會議時機尚未成熟。如果行政立法機關能夠允許新聞媒介多作一些較深入的報道，尤其是行政立法涉及到爭議較大的問題，就已經很不錯了。實際上，適當地公開行政立法草案審議的內容，是有助于社會認同行政立法的。

行政立法草案決定雖然系行政立法內部程序，但是它也有與公民相關的問題。這個問題是行政立法機關如不采納公民提出的意見或者建議，應當擬就必要的回復理由。一個講理的政府是極其重視這個問題的。如果對公民熱情地提出的意見或者建議-對于政府來說，能夠聽到公民的意見或者建議，那應該說是最大的喜事-置之不理，明確拒絕也道出可以經得起質疑的理由，那么政府的威信也就會失去社會民眾的認可。政府本來是為了民眾而存在的，因此回復民眾的意見或者建議無論在制度上還是道義上，都不會有任何障礙的。正是基于這一點，我認為在行政立法程序中確立行政立法說明理由制度是相當重要的。[14]

七、公布

公布系行政立法的最后一個程序。行政立法草案經行政立法機關負責人決定通過后，便成為行政法規、規章。“法律未經法定形式公布不能產生效力”已經成為一項憲政法治原則。行政法規、規章如秘不示人，公民就無法了行政法規、規章的內容，也就不可能通過行政法規、規章主張權利，而行政機關如將事先未公開的行政法規、規章作為作出對公民不利決定的依據更是沒有公正可言。15]因此，行政法規、規章的公布也是一個不容輕視的行政立法程序。

關于行政立法公布程序，其涉及的問題有：（1）行政立法公布刊物。行政立法機關的公報應為行政立法公布的法定刊物，如《中華人民共和國國務院公報》。但是，由于行政立法機關公報的有一個出版周期，可能會導致公民不能及時了解行政法規、規章的內容，因此，我認為，公報公布的行政法規、規章應作為標準文本，行政立法機關應選擇公民最能便利看到的、在全國或者本行政區域內發行的報紙公布行政法規、規章文本。（2）行政立法公布與生效。為了給公民一個了解、熟悉行政立法內容的時間，行政立法原則上應在公布之后經過若干時間生效。[16全國性的行政立法考慮到我國國土遼闊、資訊傳遞工具相對落后的實際情況，公布后的生效時間可以確定為120天，地方行政立法公布后的生效時間為30天。

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*章劍生，浙江大學法學院教授，蘇州大學法學院博士生。

[1]如國務院制定的《行政法規制定程序條例》中只規定了“修改行政法規的程序，適用本條例的有關規定”，但對同樣是行政立法的行政法規廢止程序卻沒有提及。

[2]于安：《美國行政規章制定程序初探》，載羅豪才、應松年主編：《行政程序法研究》（行政法學研究叢書）中國政法大學出版社1992年版，第101頁。

[3]我國《行政法規制定程序條例》雖然沒有規定“預告”程序，但它有的規定也體現了預告的精神，如該條例第19條第2款規定：“重要的行政法規送審稿，經報國務院同意，向社會公布，征求意見?！薄兑幷轮贫ǔ绦驐l例》第23條規定：“規章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構經本部門或者本級人民政府批準，可以向社會公布，也可以舉行聽證會。”

[4]韓國《行政程序法》（1996）第38條規定：“行政機關召開公聽會，應于公聽會召開日之14日前將下列各款之事項通知當事人等，并采取刊登于官報、公報或日報等方法廣泛周知。（1）題目。（2）日時及場所。（3）主要內容。（4）關于發言者之事項。（5）發言申請方法及申請期限。（6）其他必要事項。美國在規章制定中，實質性規定必須在其生效前不少于30天公布，以便聽取利害關系人的意見。參見于安：《美國行政規章制定程序初探》，載羅豪才、應松年主編：《行政程序法研究》（行政法學研究叢書）中國政法大學出版社1992年版，第99頁。

[5]參見于安：《美國行政規章制定程序初探》，載羅豪才、應松年主編：《行政程序法研究》（行政法學研究叢書）中國政法大學出版社1992年版，第119頁。

[6]評論一詞在這里的定義并不是固定的。它一般是指公眾或利害關系人對機關通告的建議規章向機關提交的信件、申請、短文、電報以及其他形式的書面的或口頭意見。它是美國聯邦《行政程序法》非正式制定規章程序的基礎和關健步驟，是公眾參與制定規章的正式渠道。而混合程序是對評論程序的一種革新發展。它一般是指機關在評論過程中同時使用書面表達和正式程序的口頭表達和抗辯的公眾參與方法。因為它將非正式程序和正式程序的公眾表達意見的方式結合起來，所以稱為混合程序。參見于安：《美國行政規章制定程序初探》，載羅豪才、應松年主編：《行政程序法研究》（行政法學研究叢書）中國政法大學出版社1992年版，第108—109頁。

[7]《中華人民共和國立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！?/p>

[8]許多人對喬占祥沒有入選今年鐵路春運價格聽證會代表感到遺憾，也有人發文指責國家計委的這種做法。中國消費者協會的解釋是，喬占祥狀告鐵道部是票價上漲的行政程序不合法而不是票價，而且喬占祥的律師身份決定了喬不會受春運價格上漲的影響。這種解釋我個人認為是站不住腳的，甚至是荒唐的。大概誰也不會否認，今天國家計委舉行鐵路春運價格聽證會，與去年喬占祥狀告鐵道部的“漲價令”之間具有密不可分的因果聯系。這一點國家計委有關負責人也曾公開首肯過。因此，我認為喬占祥因其有狀告鐵道部的經歷符合《政府價格決策聽證暫行辦法》第8條規定的聽證代表應當具有“代表性”的條件。然而，誰能成為聽證會的代表，根據這一條的規定是由政府價格主管部門聘請。也就是說，誰能成為價格聽證會的代表，是由政府價格主管部門單方面決定的。喬占祥沒有成為本次鐵路春運價格聽證會的代表，既有法律規定不明確的原因，也有政府方對喬占祥在聽證會上可有做出“混淆視聽”舉動的擔心。

[9]遺憾的是，我國《行政處罰法》、《立法法》、《價格法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》都規定了聽證會，但對聽證筆錄行政決定中的法律作用卻是避而不談，對行政機關不采納聽證當事人、聽證代表意見是否需要說明理由也沒有任何規定。從行政法原理上說，至少是出于對行政相對人的人格尊重，對不予采納的聽證意見也應給出理由。這樣可以使社會公眾通過行政機關給出的理由評價行政機關作出決定的合法性和合理性。

[10]參見于安：《美國行政規章制定程序初探》，載羅豪才、應松年主編：《行政程序法研究》（行政法學研究叢書）中國政法大學出版社1992年版，第112頁。

[11]喬曉陽主編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第224頁。

[12]《中華人民共和國憲法》第86條第2款規定：“國務院實行總理負責制。各部、委員會實行部長、主任負責制。”第105條第2款規定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”關于對行政首長負責制的理解，在憲法學、政治學界是有不同看法的。主要的分歧是行政首長負責制的權限究竟有多大？如其他政府組成人員反對，行政首長是否可以根據自己的意志作出與他們相反的決定？我認為是可以的。我國現行的行政首長負責制已經質變為“大家作主，大家都不負責任”的狀態，美其名為“集體領導，集體負責?！闭嬲男姓组L負責制，如總理負責制是“指國務院總理對他主管的工作負全部責任，與負全部責任相聯系的是他對自己主管的工作有完全決定權。”周葉中主編：《憲法》（面向21世紀課程教材），高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第323頁。

[13]公民對行政會議的觀察權，包括出席、旁聽和觀看的權利，不包括參加會議進行發言的權利。合議制行政機關應當盡可能提供更多的房間來容納更多的公眾，但它沒有義務滿足所有公眾都參加的要求，只要有一部分公眾參加，特別是新聞界參加，就已經符合公開的要求。參見王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第1035版。

[14]關于行政行為說明理由制度請參閱本書的第9題。

[16如我國《行政法規制定程序條例》第29條規定：“行政法規應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行?！薄兑幷轮贫ǔ绦驐l例》第32條規定：“規章應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規章施行的，可以自公布之日起施行?！?/p>