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摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認(rèn)，但通過對(duì)西方法治國家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

關(guān)鍵字：行政公益訴訟訴的利益直接利害關(guān)系公共利益

最近一段時(shí)間，嚴(yán)正學(xué)訴椒區(qū)文化局不履行職責(zé)案，喬占祥訴鐵道部春運(yùn)期間票價(jià)上浮案等非常見案件相繼出現(xiàn)，并在社會(huì)上產(chǎn)生了很大反響，同時(shí)也引起了法律界對(duì)有關(guān)公益訴訟的關(guān)注和討論。鑒于我國還未建立行政公益訴訟制度，所以本文將從行政法學(xué)理論角度，通過對(duì)行政公益訴訟的國外考察和法理分析，對(duì)我國行政公益訴訟的具體內(nèi)涵進(jìn)行論述。

一、政公益訴訟的外國考察

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展的相當(dāng)成熟，只是各國理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。通過對(duì)海外各發(fā)達(dá)法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并同時(shí)證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動(dòng)。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對(duì)公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經(jīng)設(shè)定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對(duì)他行使自由裁量權(quán)提出質(zhì)疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時(shí)到底遵循什么規(guī)則卻不得而知。

（二）美國

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。在美國的司法實(shí)踐中，原告的資格經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到現(xiàn)在的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對(duì)人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他如審美的、娛樂的、環(huán)境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格。”可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質(zhì)上屬于客觀訴訟.它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會(huì)秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個(gè)人利益有直接利害關(guān)系。如果利益是集體的，或是公共利益時(shí)，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在實(shí)踐中各種團(tuán)體的作用尤為廣泛和活躍，當(dāng)他們的集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)，一般以自己的名義提起越權(quán)之訴。另外，在法國越權(quán)之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費(fèi)用。

（三）德國

設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點(diǎn)。德國十分注意在行政訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)。因?yàn)榈聡鴮W(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（四）日本

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規(guī)定時(shí)，限于法律規(guī)定者，才能夠提起”，可以準(zhǔn)用抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國民個(gè)人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實(shí)務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當(dāng)選無效訴訟以及居民訴訟等。

通過以上對(duì)各法治國家行政公訴制度的考察可知，盡管海外公益訴訟的表現(xiàn)形式和稱謂不盡一致，但卻有許多共同特征：第一，各國對(duì)于公民、法人或其他組織基于維護(hù)公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規(guī)定，且寬泛不一，但是擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對(duì)人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，成為現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢之一。第二，利害關(guān)系的不特定性。民眾訴訟中，違法行政行為侵犯的對(duì)象是公共利益，對(duì)于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。允許在該相對(duì)人不愿、不敢或不便提起訴訟之時(shí)，普遍民眾為了公共利益之維持而向法院提起民眾訴訟。第三，可訴對(duì)象的雙重性。民眾訴訟中的“違法行政行為”，在國外并不僅僅指針對(duì)行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對(duì)此抽象行政行為起訴。第四，受案標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。民眾訴訟必須依法律有特別的規(guī)定為前提，嚴(yán)格民眾訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權(quán)，影響行政行為的效率。

二、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，保護(hù)環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費(fèi)環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環(huán)境方面，據(jù)中央電視臺(tái)《今日說法》欄目2001年6月6日報(bào)道的嚴(yán)正學(xué)訴椒區(qū)文化局不履行職責(zé)案，某縣文化局批準(zhǔn)位于某小學(xué)對(duì)面的下屬文化館開設(shè)娛樂場所，且貼出大量帶有色情內(nèi)容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民閻正學(xué)先生，因看不慣這種明火執(zhí)仗侵害未成年人合法權(quán)益的行為，要求文化局制止這種行為，遭到文化局的拒絕，遂于2000年12月12日向該縣法院提起行政訴訟。法院以閻正學(xué)的孩子并不在該小學(xué)讀書，利益沒有受到實(shí)際影響為由，駁回起訴。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費(fèi)不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價(jià)的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護(hù)資源公共利益的需要。我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性開發(fā)、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對(duì)水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。例如，1997年山東省黃河河務(wù)管理部門應(yīng)東平縣斑鳩店鎮(zhèn)政府和六個(gè)村的要求，決定把開鑿于50年代的用于黃河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的數(shù)量。幾十年以來，周圍群眾引小清河里的水灌溉土地，發(fā)展?jié)O業(yè)和多種經(jīng)營，環(huán)境也得到極大改善，可謂受益無窮，對(duì)該河有十分深厚的感情。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該行為沒有直接侵害個(gè)人利益為由，不予受理。幾年過去了，該河已有70%以上的流域面積遭毀。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會(huì)陷入像今天這樣的被動(dòng)局面。

第三，保護(hù)公共設(shè)施等公共財(cái)產(chǎn)利益的需要。有些行政機(jī)關(guān)的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對(duì)年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時(shí)進(jìn)行修繕維護(hù)，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。某省一個(gè)鄉(xiāng)政府下令毀掉花費(fèi)了幾代人心血和汗水才建成的、用于防風(fēng)固沙的“三北防護(hù)林”，建設(shè)葡萄園，發(fā)展“高效農(nóng)業(yè)”。要保護(hù)上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實(shí)的。為此，應(yīng)盡快建立公益訴訟制度。

三、行政公益訴訟之法理基礎(chǔ)

任何一種制度的建立和發(fā)展都必須有其自身的理論基礎(chǔ)作為支撐，否則它就會(huì)成為空中樓閣。那么行政公訴的法理基礎(chǔ)又是什么呢？

（一）社會(huì)公共性權(quán)利的司法保護(hù)

社會(huì)公共性權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。公民權(quán)利以及社會(huì)公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映，正如學(xué)者所說，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個(gè)訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個(gè)國家對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)。”

公民的各項(xiàng)權(quán)利，根本上是通過法律來確認(rèn)和規(guī)范的，法律的制定和實(shí)施，實(shí)際上是法律使公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利，演變?yōu)榉ǘ?quán)利，再發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利的過程。因而公民權(quán)利的主要內(nèi)容是法律權(quán)利，這是由公民權(quán)利的性質(zhì)和法律的性質(zhì)決定的，也是權(quán)利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權(quán)利，首先要為公民權(quán)利設(shè)立相應(yīng)的權(quán)利制度，為保障公民權(quán)利提供制度根據(jù)，包括憲法和普通法律兩個(gè)層面的根據(jù)。同時(shí)，“形成中的權(quán)利”的司法救濟(jì)是在沒有相應(yīng)的實(shí)體法規(guī)范的情形下進(jìn)行的，此時(shí)正當(dāng)利益享有者需要運(yùn)用訴訟來判斷其利益的有無，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其具有訴的利益。

不管如何，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是不夠的，社會(huì)公共性權(quán)利必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題。”雖然我國憲法和法律對(duì)公民的社會(huì)公共性權(quán)利設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。須知，無救濟(jì)即無權(quán)利，權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請救濟(jì)的資格；司法救濟(jì)是保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，就必須賦予權(quán)利人獲得司法上救濟(jì)的權(quán)利。概言之，公民的基本權(quán)利，包括社會(huì)公共性權(quán)利，除了通過法律的普遍性實(shí)體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎(chǔ)之一。

（二）私人力量對(duì)行政權(quán)的制約

依我國行政訴訟法法之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益時(shí)，方有提請司法審查的權(quán)利；而如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種觀念和制度之所以存在，其理論根據(jù)就在于：行政權(quán)本身就是為維護(hù)公益而設(shè)的，它的行使原則上不受司法審查。私人無權(quán)為公益提起訴訟，當(dāng)法院認(rèn)定公民個(gè)人與案件不存在直接利害關(guān)系，則不認(rèn)可其具有訴的利益，也即不認(rèn)可其原告資格。

按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權(quán)的行使如侵害了公共利益，是由另一種公權(quán)來糾正，以公權(quán)控制公權(quán)。依此，行政權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作，即使其行為危及或害及社會(huì)公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權(quán)干預(yù)，無權(quán)借助司法手段對(duì)之進(jìn)行審查；而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決，即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。這不由引起了筆者對(duì)該理論的思考：它完美嗎？

首先，行政權(quán)無限擴(kuò)張。任何國家，任何政府，都經(jīng)常提出“小政府，大社會(huì)”，精簡機(jī)構(gòu)；中華人民共和國自建國以來就提出了精簡的目標(biāo)，建立廉潔政府、效率政府的目標(biāo)；但不知精簡了多少次，但精簡過后，一段時(shí)間又恢復(fù)了，只不過換了別的名字罷了。為什么精簡不下去？歸根到底就在于這個(gè)基本理論，用公權(quán)來控制公權(quán)，它必然是要增設(shè)機(jī)構(gòu)，增設(shè)授權(quán)，其結(jié)果是惡性循環(huán)，行政權(quán)呈現(xiàn)出無限擴(kuò)張的趨勢。

其次，從公務(wù)的廉潔性上說，按照現(xiàn)行法律，對(duì)國家機(jī)關(guān)有損公益的違法行為，公民可以向上級(jí)機(jī)關(guān)檢舉；對(duì)檢舉有功的公民，國家還可以給予獎(jiǎng)勵(lì)。人們期望這些行政機(jī)關(guān)上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，使任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是很好的，但有一個(gè)前提，這些國家機(jī)關(guān)是真正依法辦事的，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相之間也有形形色色的利益關(guān)系。不難看到，很多擅權(quán)瀆職、貪贓枉法的官員在被查處之前，都受過上級(jí)表彰，罩著許多光環(huán)，這難道還不能引起人們的警醒？

總之，封閉的權(quán)力分立與制衡之設(shè)計(jì)一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張的趨勢，運(yùn)作效率愈來愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)擁有自身利益的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)益的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。

筆者作此種分析，當(dāng)然不是主張權(quán)力制約的悲觀主義或取消主義，也不是完全否定先哲們關(guān)于國家權(quán)力制約的理論和那些英明的主權(quán)者及杰出的政治家的偉大實(shí)踐。這種認(rèn)識(shí)的意旨在于，我們需要從權(quán)力和權(quán)利資源的整體配置和互動(dòng)上進(jìn)行深刻反省，運(yùn)用公權(quán)以外的力量——私人力量，通過司法審查的手段，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。司法審查的精髓是什么呢？我們不應(yīng)只看到這是法院通過司法程序來審查行政行為，實(shí)質(zhì)上其意義在于動(dòng)用私權(quán)的力量來制約行政權(quán)之行使，來保護(hù)各種私益和公益。

（三）訴的利益觀之更新與公益救濟(jì)

在“無利益即無訴權(quán)”的原則下，一般認(rèn)為，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。傳統(tǒng)理論上，訴的利益是指當(dāng)一人之權(quán)益受到侵害或與他人存在糾紛時(shí)，需要借助訴訟程序予以救濟(jì)的必要性。訴的利益與原告資格直接相聯(lián)系，因此，筆者以為，要研究訴訟資格擴(kuò)大的問題，其認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)應(yīng)在于訴的利益觀之更新。

在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，權(quán)益之糾紛主要發(fā)生于平等主體之間，按照傳統(tǒng)的“法律權(quán)利觀”，是否具有訴的利益是容易識(shí)別的。而隨著新型糾紛（環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等）的出現(xiàn)，往往無從將這些糾紛的事實(shí)納入現(xiàn)行法律所承認(rèn)的權(quán)利體制或框架之中，然而，事實(shí)上又必須對(duì)這些糾紛予以解決。因?yàn)槠錂?quán)利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延未必清楚，若依傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，可能會(huì)不承認(rèn)其具有訴的利益。因此，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機(jī)會(huì)或途徑，擴(kuò)大訴訟手段解決紛爭和保護(hù)權(quán)益的功能，以及實(shí)現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)是盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍，對(duì)于訴的利益的衡量，不僅應(yīng)從其消極功能，也應(yīng)從其積極功能的角度來進(jìn)行。顯然的，在行政訴訟中對(duì)利害關(guān)系作簡單化、線條化的理解和把握，在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)不合時(shí)宜。細(xì)思之下，認(rèn)為政府的公權(quán)力行為與公民個(gè)人毫無利害關(guān)系，難免顯得絕對(duì)。

四、行政公益訴訟之內(nèi)涵

行政公益訴訟是一種新型的訴訟制度，我國在建立該制度的過程中應(yīng)該而且必須要借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，但借鑒不等于照搬。我國的行政公訴制度應(yīng)該與我國的國情以及整個(gè)行政訴訟制度相適應(yīng)，具有中國特色。在我國，行政公益訴訟應(yīng)具有其獨(dú)特的具體內(nèi)涵。

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時(shí)代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人利益而引發(fā)的訴訟（這里的私人包括自然人、法人和其他組織），公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。比較私益訴訟，公益訴訟有以下兩個(gè)主要特征：第一，公益訴訟的直接目的是主持社會(huì)正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。第二，公益訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人。按照違法行為違反的法律部門不同，公益訴訟又可分為：刑事（公益）訴訟和行政公益訴訟。而狹義的公益訴訟則僅指行政公益訴訟。

何謂“行政公益訴訟”，學(xué)者們的闡釋大同小異。我認(rèn)為，在我國，行政公益訴訟（又簡稱為行政公訴），是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。這是我國應(yīng)建立之行政公訴的應(yīng)有之義。對(duì)此含義，我們主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：

（一）行政公益訴訟的對(duì)象范圍包括在普通行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，應(yīng)屬于“法律、法規(guī)規(guī)定可以起訴的其他案件”一類。

行政公益訴訟作為行政訴訟的種概念，其訴訟理念和價(jià)值與其他行政訴訟并無二致，這也就決定了他所針對(duì)的對(duì)象行政行為不能超過《行政訴訟法》中規(guī)定的受案范圍。以行政主體以外的個(gè)人或組織為被告而提起的訴訟，即使客觀上維護(hù)了公共利益也不能稱為公益訴訟。因?yàn)槠湓V訟目的不是公益而是私益，這也是公益訴訟和私益訴訟的本質(zhì)區(qū)別。在當(dāng)今司法實(shí)踐中，隨著控權(quán)意識(shí)和公民權(quán)利保障意識(shí)的不斷加強(qiáng)，所有行政主體行使職權(quán)的行為，除了法律明確規(guī)定不可訴的以外，只要侵害了公民個(gè)人的合法權(quán)益，一般都可被依法起訴。而行政公益訴訟則將把侵害公共利益的行為納入司法審查的范圍之下。也就是達(dá)到這樣一種情形，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法權(quán)益的不法行政行為都將具有被司法審查的可能性。

應(yīng)當(dāng)特別指出的是，筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟中，對(duì)于《行政訴訟法》專門規(guī)定的不予受理的“抽象行政行為”應(yīng)當(dāng)作嚴(yán)格解釋。可以理解，抽象行政行為與公共利益之間存在著特殊的聯(lián)系。因?yàn)槌橄笮姓袨榈男再|(zhì)決定了只要其一旦違反法律（憲法或法律）或正當(dāng)程序，就將必然損害公共利益。但我國的立法者卻“依據(jù)國情”通過立法將該類行政行為排除在司法審查之外，而交由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審查或監(jiān)督。這有其合理的一面，但隨著民主化和法治化趨勢的不斷加強(qiáng)，相信抽象行政行為終將會(huì)接受司法的制約而具有可訴性，這也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然規(guī)律，并以為西方法治國家的訴訟制度演變的過程所證實(shí)。所謂對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格解釋，即“抽象行政行為”的行為主體必須是國務(wù)院及其各部或直屬機(jī)構(gòu)，各級(jí)人民政府，或省級(jí)政府各部門行政機(jī)關(guān)；其表現(xiàn)形式必須是行政法規(guī)，部門規(guī)章，政府規(guī)章或自治條例。因此，只要不符合以上兩條件的具有普遍約束力的規(guī)范性文件便不屬于法律規(guī)定的不予受理的“抽象行政行為”。

另外，“國防、外交等國家行為”應(yīng)作寬泛理解為宏觀行政正行為，包括國防、外交、貨幣、財(cái)政及其他重大秩序維護(hù)的行政行為。因?yàn)樗痉?quán)能的直接調(diào)控范圍主要在于微觀行政方面，而難以直接評(píng)判和裁判宏觀行政行為。正是通過對(duì)微觀行政行為的司法審查，貫徹和執(zhí)行國家決策和行政戰(zhàn)略，從而以司法道義力量來確保合法行政行為權(quán)威并保障人權(quán)。

（二）被訴行政行為違法，并侵害了公共利益或有侵害之危險(xiǎn)。

首先，行政公益訴訟的原告只要認(rèn)為公共利益受到或?qū)⒁艿叫姓黧w行政行為的侵害即可提起訴訟，而至于公眾利益實(shí)際上是否受到侵害或有侵害之危險(xiǎn)，則由法院通過審理進(jìn)行判定。

其次，違法行政行為包括作為和不作為。不作為的違法行政行政行為一般是指具有法定職責(zé)的行政主體，在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)侵害公共利益的違法行為置之不理，或放縱該行為。例如，污染企業(yè)排放嚴(yán)重超標(biāo)污水，而環(huán)保局置之不管。不作為行政行為是侵害社會(huì)公益行政行為的一重要表現(xiàn)形式。在實(shí)踐中，可能出現(xiàn)不作為行政機(jī)關(guān)互相推委的情況，即兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)對(duì)某一違法行為都具有管理職責(zé)，但都不實(shí)施制止行為，而是互相推托。造成這種現(xiàn)象的主要原因是行政機(jī)關(guān)在職責(zé)設(shè)定范圍上的交叉重合和“小集體”的利益觀念。筆者認(rèn)為，在這種情況下，原告可選擇任何一個(gè)、幾個(gè)或所有負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作為被告而提起訴訟。

再次，違法包括違反實(shí)體法和程序法。實(shí)體法指廣義的法律，包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例以及其他各類規(guī)范行為件。“程序的違法”是指行政主體實(shí)施行政行為的程序違反了行政程序法或特定法律關(guān)于特定行政行為的程序規(guī)定。行政程序的合法性審查是保證行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。

最后，違法行政行為損害了公共利益或者有損害公共利益之危險(xiǎn)。所謂公共利益，是指不特定的多數(shù)人所共同享有的利益。特定的多數(shù)人的利益，如某一家庭的家庭成員，某一企業(yè)的全體員工所共同享有的利益不稱其為公共利益。在當(dāng)今文明法治社會(huì)，公共利益不僅指物質(zhì)利益，還涵括人身利益、環(huán)境利益、消費(fèi)利益甚至審美利益等。

就行政公益訴訟的特點(diǎn)而言，它是指被訴行政行為侵害了或危及到社會(huì)性的公共利益，而并非直接損害公民私人的利益。在私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統(tǒng)的訴訟手段即可處理。當(dāng)然，請求救濟(jì)的公共利益在受到侵害的同時(shí)，某些私人利益也可能同時(shí)受到損害，但行政公益訴訟的主要目的乃在于維護(hù)社會(huì)公益，其訴訟基礎(chǔ)并不在于某種私人利益受到侵害或危險(xiǎn)，而在于希望保護(hù)因行政主體違法行為而受到損害的社會(huì)公益；而且，即便受到侵害或威脅的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他選擇通過公益訴訟程序一并獲得救濟(jì)，其原因大多是基于下述的利益衡量，“私人檢察總長的起訴資格能夠發(fā)揮效果，必須真正有人具有動(dòng)力進(jìn)行訴訟，反對(duì)行政機(jī)關(guān)違反公共利益的不法行為。這類人只能是自己對(duì)案件也有起訴資格的人。由于起訴資格和原告所受的損失大小無關(guān)，因此在私人代表公共利益提起訴訟的時(shí)候，往往是原告?zhèn)€人

的利益較小，而公共的利益較大。“

行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，即對(duì)公益的損害不需要現(xiàn)實(shí)的發(fā)生，社會(huì)公眾利益雖沒有受到現(xiàn)實(shí)侵害，但只要根據(jù)一般理性人的判斷，某行政行為在經(jīng)過一定時(shí)間或某條件成就后，就將給社會(huì)公益造成實(shí)際損害的，受害人就可對(duì)該不法行為提起公益訴訟。之所以這樣規(guī)定是因?yàn)椋怖嬉话汴P(guān)系到多數(shù)人的利益，一旦造成實(shí)際損害，其損失將難以或很難彌補(bǔ)。因而，為最大限度的保護(hù)公益，應(yīng)允許原告人在公益有受侵害之危險(xiǎn)但尚未實(shí)際發(fā)生時(shí)對(duì)侵害行政行為提起訴訟。

（三）不以訴訟“發(fā)起人”即公民與被訴行政行為有直接利害關(guān)系為要件。公民為維護(hù)公益，可以就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益的事項(xiàng)，對(duì)行政主體的行為“發(fā)起”行政公訴。

根據(jù)傳統(tǒng)的“訴的利益”理論，原告起訴只能就與自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系為限。“原告資格問題的核心是，請求救濟(jì)的當(dāng)事人所主張的事項(xiàng)是否是有關(guān)個(gè)人利益的爭執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實(shí)際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的，因?yàn)榉ㄔ褐饕菫榱私鉀Q這些棘手的問題而存在的”。但在現(xiàn)實(shí)中，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問題有時(shí)是不充分的，特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。例如，某違章建筑經(jīng)主管行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后的興建。直接利害關(guān)系認(rèn)識(shí)違章建筑的所有人，而他顯然是該行政行為（批準(zhǔn)）的受益者。受益者對(duì)致使其受益的行政行為起訴的積極性能有多大呢？而且，在某一特定問題上，有直接利害關(guān)系的人并不一定代表全社會(huì)的利益。所以，為了維護(hù)社會(huì)公益，支持無力主張權(quán)利的弱者提起訴訟，應(yīng)允許與自己無直接法律利害關(guān)系的公民，可就違法行政行為而發(fā)起訴訟。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分為兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行為一般表現(xiàn)為作為。如物價(jià)局非法提高某種商品物價(jià)的行為，直接侵害主體是物價(jià)局。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質(zhì)的組織。比如，某企業(yè)排放超標(biāo)污水，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局卻置之不理，以致大片農(nóng)田受損，地下水變質(zhì)。公益的直接侵害主體是污染企業(yè)，但該企業(yè)的侵害行為卻以環(huán)保局的非法批準(zhǔn)行為或不履行監(jiān)督職責(zé)為前提。這里的行政主體是公益侵害行為的間接主體，其不法行為表現(xiàn)為作為和不作為兩種形式。做出此種分類的意義在于：

首先，有無“直接利害關(guān)系”應(yīng)是指普通公民相對(duì)于行政主體的違法行為而言，而非相對(duì)于公共利益的直接侵害主體。因?yàn)閮烧哂袝r(shí)并不一致。例如上述所舉案件中，遭受損失的農(nóng)民相對(duì)于環(huán)保局的不作為而言不具有直接利害關(guān)系，但其相對(duì)于直接侵害主體——污染企業(yè)卻是直接利害關(guān)系人。

其次，在公共利益的直接侵害主體為行政主體時(shí)，無直接利害關(guān)系的公民只能發(fā)起行政公訴，而不能以自己的名義提起訴訟。當(dāng)公益的直接侵害主體是非行政主體時(shí)，又有兩種情況：一是雖相對(duì)于行政行為無直接利害關(guān)系，但與直接侵害行為有直接利害關(guān)系的公民可選擇直接以直接侵害主體為被告向法院提起訴訟，此時(shí)的訴訟雖在效果上保護(hù)了公共利益，但因訴訟目的非公益而不是真正的行政公益訴訟。但該種情況下違法行為的行政主體可與直接侵害行為主體一起，成為案件的共同被告。二是普通公民對(duì)行政主體（間接侵害主體）的不法行政行為發(fā)起行政公益訴訟。也就是說，與直接公益侵害行為有直接利害關(guān)系的公民有行政公益訴訟和其他訴訟兩種選擇。一般說來，當(dāng)只有侵害之危險(xiǎn)或者侵害比較微小時(shí)，他們會(huì)選擇前者；當(dāng)侵害已經(jīng)發(fā)生或侵害比較嚴(yán)重時(shí)，則大多選擇后者。

（四）行政公益訴訟的“啟動(dòng)權(quán)”由公民享有，而特定機(jī)關(guān)享有起訴權(quán)，具有原告資格。所謂“啟動(dòng)權(quán)”，是指公民針對(duì)侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向特定機(jī)關(guān)“告發(fā)”，由特定機(jī)關(guān)依法決定是否起訴。

那么為什么不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格呢？這涉及到法律價(jià)值的衡量問題。在法律水平（包括法律制度、法律體系、法律文化以及公民的法律素質(zhì)和意識(shí)等）較高的情況下，普通公民享有起訴權(quán)，確實(shí)有利于在廣泛范圍內(nèi)更高效率的保障公民權(quán)益，制約政府全力，而不必?fù)?dān)心引起濫訴。就象施瓦茨反駁濫訴說時(shí)說的那樣：“只有瘋子才會(huì)認(rèn)為法院運(yùn)用司法審查權(quán)是因?yàn)樾姓V訟具有無窮的樂趣。……司法審查費(fèi)錢費(fèi)時(shí)，很少有人為了審查而要求審查的，也很少有人純粹為了使政府遭受不必要的折騰而要求審查”。“個(gè)人對(duì)政府的失職和侵權(quán)行為的普遍熟視無睹，擔(dān)心敗訴，甚至勝訴也要花巨額訴訟費(fèi)；法院的裁量權(quán)；這些現(xiàn)在是，毫無疑問，將來也仍會(huì)對(duì)政府官員的有效保護(hù)，使他們免受太多和不公正的審查。”但在法律水平較差的情況下，則很可能出現(xiàn)濫訴，降低行政效率。我們不是美國，兩千多年的封建傳統(tǒng)，較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，整個(gè)法律體制的不完善，以及公民法律素質(zhì)和意識(shí)的相對(duì)欠缺，決定我們不能照搬美國的制度。即使他們是先進(jìn)的，但由于不能與我國當(dāng)今的法律整體水平相適應(yīng)，現(xiàn)在還只能作為我們的一個(gè)目標(biāo)，經(jīng)過全體國民的努力去實(shí)現(xiàn)。急功近利，適得其反。正如英國行政法著名學(xué)者韋德所說：“它（行政公益訴訟）設(shè)定了控制這樣的情形的措施，在那種情形下，要不然的話，公眾中任何數(shù)量的成員都試圖提起無以協(xié)調(diào)的訴訟，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致普遍的會(huì)亂，從根本上說，它是一種調(diào)控的集團(tuán)訴訟，檢查總長愿意協(xié)調(diào)的所用人都能獲得”。因此，依我國現(xiàn)狀，為了訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫訴，應(yīng)將行政公益訴訟的起訴權(quán)交由具有專門知識(shí)的特定機(jī)關(guān)。

享有行政公訴起訴權(quán)的特定機(jī)關(guān)主要指檢察機(jī)關(guān)，其以公益代表人的身份為維護(hù)公益而提起公訴；但在某些情況下，允許公益性社會(huì)團(tuán)體或自治性組織對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公益的行為提起訴訟。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)一切違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督。從檢察院的實(shí)際功能也可看出，其主要職能保護(hù)國家和公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的起訴權(quán)符合憲法規(guī)定，并充分了檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)有職能。另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中，某些社會(huì)團(tuán)體的成員在社會(huì)上往往處于弱者的地位，如消費(fèi)者，殘疾人等，他們的利益由于自身的弱勢而只能依賴其所屬團(tuán)體的維護(hù)。該類團(tuán)體或組織的主要作用就是維護(hù)其成員利益，并且在工作過程中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，因此可以達(dá)到更好的維護(hù)公益而又防止濫訴的目的。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)明顯損害該行業(yè)職業(yè)人員的利益的行為也可以直接向法院提起行政公訴。

檢察機(jī)關(guān)是否提起行政公訴的決定，必須依照法律規(guī)定做出。韋德在評(píng)論英國“行政公益訴訟”制度時(shí)這樣說道，“以公法名義保護(hù)私權(quán)的訴訟像特別救濟(jì)一樣是一種有用的設(shè)計(jì)，借此使普通公民也能獲取公法程序的特惠，不僅對(duì)他本人而且也對(duì)公共利益有用。……然而事情遠(yuǎn)不合邏輯。實(shí)際上檢查總長本人決定了原告的起訴資格，但這是一個(gè)應(yīng)通過眾所周知的法律規(guī)則來裁斷的事情，而不能靠政府的某個(gè)大臣不公開的司法習(xí)慣做法決定。”因此，行政公益訴訟必須以法律有特別規(guī)定為前提，明確規(guī)定行政公訴的原告資格、受案范圍和受理?xiàng)l件，防止特定機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)，影響行政行為的效率。筆者建議，立法者應(yīng)首先制定專門的《行政公益訴訟法》單行法律，以做到有法可依。檢察機(jī)關(guān)必須依照法律和法定程序?qū)竦钠鹪V請求進(jìn)行審查，而不能專斷獨(dú)行。其審查范圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會(huì)公益是否遭受了行政行為的侵害或有侵害之危險(xiǎn)，以及是否超過一般行政訴訟的范圍等。檢察機(jī)關(guān)對(duì)以上事項(xiàng)只進(jìn)行初步審查，以衡量判斷是否達(dá)到訴的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)審查后，拒絕起訴請求的，應(yīng)書面通知請求人，并告知理由。被拒絕請求人不服可以向上以及檢察機(jī)關(guān)復(fù)議一次。檢察機(jī)關(guān)決定起訴后，并不當(dāng)然導(dǎo)致訴訟開始。與其他訴訟一樣，由法院最終決定受理與否。起訴一旦受理，檢察機(jī)關(guān)便與普通行政訴訟的原告一樣，享有相同的訴訟權(quán)利，履行相同的訴訟義務(wù)。同時(shí)為了行政效率考慮，即使是檢察機(jī)關(guān)提起的公訴，仍應(yīng)貫徹“訴訟不停止執(zhí)行”的原則。

檢察機(jī)關(guān)一般是應(yīng)“告發(fā)人”公民的請求而提起行政公益訴訟，那其是否可以直接依職權(quán)而主動(dòng)向法院提起訴訟呢？筆者認(rèn)為答案是肯定的。因?yàn)橛捎谥袊鴤鹘y(tǒng)的明哲保身的處世哲學(xué)，以及現(xiàn)實(shí)中與政府打官司“贏了官司，輸了一輩子”的不合理現(xiàn)狀，公民在面對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公共利益的作為或不作為時(shí)往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考慮，無人問津，更不會(huì)發(fā)起行政公訴。因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為某行政行為侵害或可能社會(huì)公益時(shí)，可依法主動(dòng)向法院提起行政公益訴訟。但此項(xiàng)職權(quán)的行使，必須受到法律的嚴(yán)格限制，以免造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過分干預(yù)，而降低行政效率。另外，為鼓勵(lì)公民與不法行政行為做斗爭，維護(hù)公益，對(duì)于原告勝訴的行政公訴的“告發(fā)人”應(yīng)給與適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

五、結(jié)語

行政公益訴訟作為行政訴訟的中概念，有關(guān)其訴訟管轄，被告資格，舉證規(guī)則，審判程序和原則等都適用與其他普通行政訴訟相同的法律規(guī)定。

行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對(duì)普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學(xué)界也未對(duì)其表現(xiàn)出足夠的應(yīng)有重視和進(jìn)行深入的研究，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國的公民權(quán)利保障和公共利益保護(hù)意識(shí)還有待加強(qiáng)。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會(huì)公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當(dāng)前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。