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關(guān)鍵詞:公民/基本權(quán)利/限制/基本原則

內(nèi)容提要:公民基本權(quán)利是憲法所規(guī)定的公民在國(guó)家和社會(huì)生活中最主要的權(quán)利。公民基本權(quán)利進(jìn)入行為領(lǐng)域,都應(yīng)受到限制,但對(duì)限制公民基本權(quán)利的國(guó)家行為應(yīng)實(shí)行更為嚴(yán)格的“限制”。對(duì)公民基本權(quán)利的限制應(yīng)遵循下述原則:(1)不損害基本權(quán)利本身原則。不能只見限制,不見權(quán)利;(2)法律保留原則。對(duì)公民基本權(quán)利的限制,應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法進(jìn)行;(3)明確化原則。限制公民基本權(quán)利的法律條文的文意,應(yīng)具體明確;(4)司法審查原則。對(duì)限制公民基本權(quán)利具體行為,公民相對(duì)人可提起司法審查。

一、公民基本權(quán)利的分類及其限制的必要性

什么叫公民基本權(quán)利?我國(guó)憲法學(xué)界的解釋可謂眾說紛紜,但眾多的理解可以分為兩類:一類是從憲法規(guī)范入手,主張憲法規(guī)定的權(quán)利就是公民基本權(quán)利;另一類定義著眼點(diǎn)是放在“基本”二字上面,而不在于憲法有沒有規(guī)定。筆者贊成第一種理解。公民基本權(quán)利的終極來源問題,主要是一個(gè)學(xué)術(shù)問題,憲法規(guī)定范圍之外公民是否享有其他基本權(quán)利,也是一個(gè)見仁見智的問題。我們討論的是現(xiàn)實(shí)生活中憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利的保護(hù)問題,應(yīng)以憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利為前提。

對(duì)我國(guó)公民的基本權(quán)利,學(xué)者們從不同標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),作了不同的分類。有的將公民基本權(quán)利分為六個(gè)權(quán)利群:一是平等權(quán),在我國(guó)指法律適用上的平等;二是政治權(quán)利,包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。這是公民追求社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)高層次需求的重要渠道;三是精神、文化活動(dòng)的自由、通信自由與秘密等;四是人身自由與人格尊嚴(yán)。這是最古老、最經(jīng)典的基本權(quán)利,也是最易受到傷害的基本權(quán)利;五是社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利,包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)等,這是發(fā)展較快、范圍較寬、類型較多的基本權(quán)利;六是獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利,包括申告權(quán)、求償權(quán)、救助權(quán)等,也是基本權(quán)利的保障機(jī)制[1]。還有的將公民基本權(quán)利劃分為九類:(1)平等權(quán);(2)選舉權(quán)與被選舉權(quán);(3)言論、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威自由;(4)人身自由;(5)宗教信仰自由;(6)文化教育權(quán)利;(7)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利;(8)監(jiān)督權(quán)與請(qǐng)求權(quán);(9)特定主體的權(quán)利。對(duì)這些分類法,筆者只有一個(gè)不同意見:應(yīng)將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)從公民社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利中獨(dú)立出來,成為單獨(dú)的一類權(quán)利。公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種自由權(quán),對(duì)抗國(guó)家不當(dāng)侵犯,公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利是以勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)為主體,包括國(guó)有、集體企業(yè)員工參與民主管理的權(quán)利,主要是公民從國(guó)家得到受益的權(quán)利。從一定意義上講,公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與屬于社會(huì)權(quán)的公民經(jīng)濟(jì)權(quán)是一對(duì)對(duì)抗性權(quán)利,將它們劃為一類并不合適。

依據(jù)傳統(tǒng)的自由權(quán)和社會(huì)權(quán)二分法,公民基本權(quán)利可以劃分為此兩大體系。社會(huì)權(quán)與自由權(quán)的區(qū)別在于:自由權(quán)所依奉的理念是自由,社會(huì)基本權(quán)所追求的價(jià)值是實(shí)質(zhì)平等;自由權(quán)是消極的防御性權(quán)利,即國(guó)家不必對(duì)自由權(quán)做任何的行為。自由權(quán)在其最基本、最狹窄的意義上就是個(gè)人排除國(guó)家介入私人領(lǐng)域,以確保個(gè)人自由決定與自由行動(dòng)的權(quán)利;社會(huì)基本權(quán)是一種積極權(quán)利,要求政府采取積極的措施,如通過促進(jìn)就業(yè),弱勢(shì)群體的生存照顧,社會(huì)保障來幫助公民實(shí)現(xiàn)。自由權(quán)一般稱為公民的消極權(quán)利,社會(huì)權(quán)又稱為受益權(quán),一般稱為公民的積極權(quán)利。

從廣義上講,不論是公民的消極權(quán)利還是公民的積極權(quán)利,原則上都要受到限制,但限制的原因與方法有根本區(qū)別。從原因上看,公民積極權(quán)利的限制,根本原因在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,如我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的公民,除個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外,多數(shù)尚未享受到與城市居民平等的社會(huì)保障權(quán)利,基本原因還是經(jīng)濟(jì)條件的限制,國(guó)家財(cái)力的不支。公民消極權(quán)利的限制,根本原因是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家安全。從限制方式看,一般認(rèn)為公民積極權(quán)利是一種綱領(lǐng)性權(quán)利,只有國(guó)家立法將其具體化后,公民才能實(shí)際享有;公民消極權(quán)利是一種具體性權(quán)利,國(guó)家立法只是限制權(quán)利的邊界。因此,我們所討論的公民基本權(quán)利的限制,原則上僅指對(duì)公民消極權(quán)利的限制。基本權(quán)利能否受限制,能否被其他權(quán)益壓倒,取決于相應(yīng)方有沒有更高的價(jià)值。公民基本權(quán)利非常重要,但無限制的行使會(huì)毀損社會(huì)其他成員的權(quán)利與自由。美國(guó)著名大法官霍爾姆斯就說過:“對(duì)言論自由作最嚴(yán)格的保護(hù),也不會(huì)容忍一個(gè)人在戲院中妄呼起火,引起恐慌。”[2]我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為,我國(guó)憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利,除完全精神領(lǐng)域的權(quán)利外,只要權(quán)利人行使權(quán)利進(jìn)入行為領(lǐng)域,都應(yīng)有所限制。筆者見到的我國(guó)憲法學(xué)者論及的例外情況只有兩處:(1)思想自由。思想自由不是我國(guó)憲法明文規(guī)定的公民基本權(quán)利,但它是言論自由的前提條件,言論自由實(shí)際是思想自由的物化形式,故也可以說思想自由是我國(guó)憲法所保護(hù)的隱含性權(quán)利。徐顯明認(rèn)為:“思想自由是一種絕對(duì)自由,因?yàn)樗枷胱杂刹豢蓜儕Z,不能限制,也無法限制。”[3]一般認(rèn)為,僅屬于個(gè)人思想記載不流傳他人的日記屬于思想自由范圍,不能憑日記中的“反動(dòng)思想”予人以罪;(2)人格尊嚴(yán)。我國(guó)憲法第三十八條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民人格尊嚴(yán)不受侵犯,禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。”有學(xué)者認(rèn)為,依據(jù)我國(guó)憲法這一規(guī)定,我國(guó)公民的人格尊嚴(yán)是一種絕對(duì)權(quán)利。

為了“國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”,為了社會(huì)公共利益和國(guó)家安全的需要,公民基本權(quán)利應(yīng)該受到限制,但限制又不是漫無邊際的,在實(shí)體和形式上都應(yīng)受到更為嚴(yán)格的“限制”。用后一種“限制”規(guī)范前一種限制,防范前一種限制不當(dāng)損害公民基本權(quán)利,是我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)重要課題。因此,討論我國(guó)公民基本權(quán)利限制應(yīng)遵循的基本原則是十分必要的。

二、不損害基本權(quán)利本身原則

顧名思義,公民基本權(quán)利是憲法所保護(hù)的公民最根本的權(quán)利,對(duì)權(quán)利的任何限制,都不應(yīng)該損害公民享有基本權(quán)利本身。但在憲政史上,那種限制大于權(quán)利的現(xiàn)象并不鮮見。由于國(guó)家可以運(yùn)用立法等形式限制公民對(duì)基本權(quán)利享有的程度和范圍,本應(yīng)是憲法下位法的法律侵犯甚至剝奪公民對(duì)基本權(quán)利的享有是一種真實(shí)的危險(xiǎn)。早在法國(guó)大革命之初,著名政論家米拉波就指出“人權(quán)宣言”中就隱含著這種危險(xiǎn),他說:“從國(guó)民制憲議會(huì)對(duì)人權(quán)的每一步解釋中我們都會(huì)看到,認(rèn)為公民不得濫用權(quán)利的思想很突出,制憲會(huì)議常常由于謹(jǐn)慎而對(duì)此加以夸大。由此便產(chǎn)生出種種限制、周密的預(yù)防辦法和每一條款前精心設(shè)置的條件。這些限制、預(yù)防辦法和條件幾乎到處都使義務(wù)取代了權(quán)利,使羈絆取代了自由。”[4]131-132另一位同時(shí)代政論家盧斯塔洛指出《:人權(quán)宣言》中“‘意見的發(fā)表只要不擾亂法律所規(guī)定的公共秩序,任何人都不得因其意見而遭受干涉’。這個(gè)條件如同一只箍套,可以任意放松或收緊。公眾輿論對(duì)此不接受也是枉然。”[4]132列寧批判了資本主義國(guó)家在憲法表面規(guī)定人民享有許多自由,但又通過具體法律剝奪人民的自由。辛辣地痛斥國(guó)民黨頑固派“掛憲政的羊頭,賣的狗肉。??一面談憲政,一面卻不給人民絲毫的自由”[5]。在吸取歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,二戰(zhàn)后一些國(guó)家的憲法明確規(guī)定了法律限制基本權(quán)利與自由的界線。

社會(huì)主義國(guó)家是人民自己的國(guó)家,人民的國(guó)家理所當(dāng)然應(yīng)該保護(hù)人民的基本權(quán)利。但是理論與現(xiàn)實(shí)并非總是完全一致。斯大林對(duì)資本主義國(guó)家的言論出版自由曾有一段很有名的批判,他認(rèn)為在西方資本主義國(guó)家,由于出版社、報(bào)紙等機(jī)構(gòu)掌握在資產(chǎn)階級(jí)手中,勞苦人民的言論出版自由只是表現(xiàn)為法律紙面上的權(quán)利,不是真實(shí)享有的權(quán)利。斯大林的批判有道理。在西方國(guó)家,由于大財(cái)團(tuán)對(duì)出版機(jī)構(gòu)的控制,由于勞動(dòng)群眾經(jīng)濟(jì)能力的限制,占人口少數(shù)的財(cái)團(tuán)勢(shì)力的聲音往往壓過多數(shù)勞動(dòng)群眾的呼聲。斯大林接著提出,在社會(huì)主義的蘇聯(lián),要對(duì)勞動(dòng)群眾的出版權(quán)給予物資保障,使之從紙面權(quán)利變?yōu)檎鎸?shí)權(quán)利。蘇聯(lián)1936年憲法據(jù)此規(guī)定了對(duì)勞動(dòng)者出版自由的物資保障。但斯大林和蘇聯(lián)1936年憲法忽略了一個(gè)根本性的前提問題:對(duì)出版自由的物資保障只能建立在出版真實(shí)自由的基礎(chǔ)之上。蘇聯(lián)解體前的蘇共領(lǐng)導(dǎo)人利加喬夫,一般被認(rèn)為是傳統(tǒng)派代表人物,批評(píng)蘇聯(lián)體制的基本弊端之一是執(zhí)政黨“壟斷真理”。壟斷真理,就是社會(huì)沒有思想自由、言論自由、出版自由;出版自由都沒有,又遑論對(duì)出版自由的物資保障!

我國(guó)在對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)上,很多方面對(duì)限制作了最大克制,最大程度不妨礙公民享有基本權(quán)利自身。如我國(guó)公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán),享有主體按照憲法第三十四條的明文規(guī)定,“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都享有選舉權(quán)與被選舉權(quán),但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”選舉權(quán)、被選舉權(quán)享有主體的排除條件僅限于被依法剝奪政治權(quán)利的人,范圍很狹小。據(jù)1981年全國(guó)縣級(jí)直接選舉的統(tǒng)計(jì)資料數(shù),被剝奪政治權(quán)利的人只占18周歲以上公民人數(shù)的0.03%。

也要看到,我國(guó)也有個(gè)別法律對(duì)公民基本權(quán)利的行使限制過嚴(yán)了一些。前不久新聞媒體報(bào)道了這樣一個(gè)事件:某市,幾十個(gè)中老年居民因不滿政府對(duì)他們住宅的強(qiáng)行拆遷,穿著“保障憲法權(quán)利,反對(duì)強(qiáng)行拆遷”字樣的背心,騎著自行車,在大街上穿行。當(dāng)?shù)毓膊块T以組織和參加非法游行之名要追究這些參與者。應(yīng)該說,依據(jù)現(xiàn)行法律,公安部門的行為有法律依據(jù),但我們更要思考這樣一個(gè)問題:為什么受到社會(huì)輿論廣泛同情的行為,依法卻得不到保護(hù),而是被法律嚴(yán)格限制?這就又引出一個(gè)問題,相關(guān)法律對(duì)公民基本權(quán)利是否限制過嚴(yán)?按照我國(guó)集會(huì)游行示威法的規(guī)定,我國(guó)公民申請(qǐng)舉行集會(huì)游行示威,應(yīng)先到當(dāng)?shù)毓膊块T申請(qǐng),由公安部門審查許可;對(duì)公安部門不予許可的決定,只能向該部門所屬的政府申請(qǐng)行政復(fù)議,行政復(fù)議為終局決定。自《集會(huì)游行示威法》出臺(tái)17年來,各地幾乎未見有依照法定程序舉行集會(huì)游行示威活動(dòng)的記錄。對(duì)公民此項(xiàng)基本權(quán)利限制過嚴(yán),表面上看有利于社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)際隱藏著兩大負(fù)向效果:其一,集會(huì)游行示威是公民防范政府權(quán)力濫用的激烈方式,是監(jiān)督政府的激烈方式,是一道規(guī)范政府行為的“防火墻”。失去了這道“防火墻”,政府權(quán)力異化的幾率也隨之上升;其二,集會(huì)游行示威雖然是公民表達(dá)訴愿的一種激烈方式,但畢竟是在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。公民失去了正當(dāng)表達(dá)訴愿的渠道,社會(huì)矛盾依然存在,并會(huì)演化為不受法治約束的群體性鬧事事件,更不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此,在時(shí)機(jī)成熟后,應(yīng)對(duì)該法作必要的修改。

我國(guó)對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的另一個(gè)缺失,是在憲法和法律中缺乏對(duì)國(guó)家的否定性要求。盡管在憲法和法律中規(guī)定了公民許多受保護(hù)的權(quán)利,但是憲法對(duì)于法律不可以規(guī)定什么卻沒有做出明確的限制。嚴(yán)格而言,我國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法范圍是不受限制的。借鑒法治先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),憲法對(duì)國(guó)家的否定性要求有助于防范國(guó)家權(quán)力的濫用。

我們主張將“不損害基本權(quán)利本身”作為國(guó)家實(shí)施對(duì)公民基本權(quán)利限制行為應(yīng)遵循的第一原則,沒有主張比例原則(又稱為最小損害原則),是因?yàn)椤安荒軗p害基本權(quán)利本身”是對(duì)國(guó)家限制行為的最起碼的要求,比例原則在法治發(fā)達(dá)國(guó)家也未全部推行。我國(guó)法治建和人權(quán)保障應(yīng)結(jié)合國(guó)情,夯實(shí)基礎(chǔ),不宜追新標(biāo)高,不切實(shí)際。

三、法律保留原則

法律保留原則最初由德國(guó)人奧托·梅耶提出,指的是為了抑制行政權(quán)的恣意,對(duì)國(guó)民權(quán)利、自由的限制,不允許由行政權(quán)來進(jìn)行,而必須保留給立法權(quán)(法律)。法律保留原則今天成為法治國(guó)家所奉行的一種公民基本權(quán)利限制制度,該制度強(qiáng)調(diào)任何情況下對(duì)基本權(quán)利的限制都必須以代議機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))通過的法律為準(zhǔn),與之相適應(yīng)的是,設(shè)計(jì)一個(gè)法律(限制人權(quán))的解釋時(shí),應(yīng)該采取最有利于公民權(quán)利之方式。由于公民權(quán)利在憲法秩序中的核心地位,出于民主社會(huì)以多數(shù)意志約束少數(shù)或個(gè)人的當(dāng)然邏輯,法律保留原則在當(dāng)代憲政體系中便有了持續(xù)存在的充分正當(dāng)性。

法律保留原則成為我國(guó)限制公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則的應(yīng)然性在于:

第一,我國(guó)憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”由人民主權(quán)原則邏輯性推導(dǎo)出人民代表大會(huì)制度是中國(guó)公民行使民主權(quán)利的根本政治制度,人民代表大會(huì)構(gòu)成國(guó)家政治體制的核心,是人民當(dāng)家做主的最基本形式。作為民主的起點(diǎn)和歸宿的公民基本權(quán)利,自然只能由人民代表按照人民的意志予以保障或限制。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,單一制國(guó)家的基本特征是全國(guó)法律的統(tǒng)一,對(duì)公民基本權(quán)利的限制應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一立法進(jìn)行。

第二,中國(guó)的行政權(quán)力和司法權(quán)力不是平行于立法權(quán)的第二權(quán)或第三權(quán)。如果讓一種派生權(quán)力去扮演“原生權(quán)力”的功能,不但會(huì)突顯立法作用的缺失,而且這種公權(quán)力的逆向行使,會(huì)造成憲政核心的錯(cuò)位乃至于動(dòng)搖憲政的根基。

第三,我國(guó)專門性憲法保障機(jī)構(gòu)的缺位以及憲法不能司法適用的實(shí)際狀況,導(dǎo)致一旦開啟行政權(quán)干預(yù)公民權(quán)利的閘門,那么在中國(guó)歷史既定的專制和集權(quán)傳統(tǒng)的背景下,行政權(quán)一定會(huì)以公共理性的化身和公共利益的最佳判斷者之面貌出現(xiàn),從而演出一幕又一幕侵犯公民基本權(quán)利的悲劇。

許多法治先進(jìn)國(guó)家對(duì)公民憲法基本權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)超越法律保留原則,進(jìn)而對(duì)法律的合憲性進(jìn)行審查,或者即便法律規(guī)定了某種限制,司法機(jī)關(guān)也要結(jié)合個(gè)案審查限制的必要性。我國(guó)目前受條件所限,還難以達(dá)到這種程度。

我國(guó)現(xiàn)行憲法未明確規(guī)定限制公民基本權(quán)利的立法層次,是一個(gè)較大的缺失。在中國(guó)制憲史上,建國(guó)前的憲法文本幾乎都明文規(guī)定對(duì)公民的人身、住宅、通信、言論、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威自由等基本權(quán)利,非依法律不得限制。雖然也只有1946年的《中華民國(guó)憲法》對(duì)“法律”作出明確界定,系指“立法院通過,總統(tǒng)公布之法律”,但其他憲法文本所稱限制基本權(quán)利的法律是指立法機(jī)構(gòu)之“法律”,意思是清楚的。雖然這些憲法文本多數(shù)只有字面上的意義,并不表示人民真實(shí)權(quán)利的享有,但就憲法文本自身而言仍有借鑒意義。

按照我國(guó)立法法的規(guī)定,在國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的限制措施中,只有犯罪與刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰排除了對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法,顯然授權(quán)過寬。2004年憲法修正案的亮點(diǎn)之一就是“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”入憲。提高限制公民基本權(quán)利的立法層級(jí),防范授權(quán)立法可能帶來的重社會(huì)管理、輕人權(quán)保障的危害,是尊重和保障人權(quán)的必要措施。

四、明確化原則

明確化原則是指限制公民基本權(quán)利的法律條款文意應(yīng)具體而明確,不宜使用模糊性條款。

由于憲法的特殊性,相當(dāng)部分的憲法規(guī)范比較原則。對(duì)于公民基本權(quán)利的限制條件有少量在憲法條文中作了一定具體化的規(guī)定,如我國(guó)憲法第三十六條規(guī)定:“任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序,損害公民身體健康,妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)”;第四十條規(guī)定:“除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)按照法定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外,任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”但在大多數(shù)情況下,憲法條文中并不直接規(guī)定對(duì)基本權(quán)利限制的條件。20世紀(jì)初葉,我國(guó)著名憲法學(xué)家王世杰曾提出過憲法精密化的設(shè)想,希圖以此解決因條文簡(jiǎn)略在公民權(quán)利保護(hù)上的漏洞,但從各國(guó)憲法的立法經(jīng)驗(yàn)看,企圖在憲法文本本身內(nèi)規(guī)定完備的對(duì)公民基本權(quán)利的限制條件不現(xiàn)實(shí),只能退而求其次,要求限制公民基本權(quán)利的普通法律的條文文意具體而明確。要盡可能避免單獨(dú)使用“社會(huì)秩序”、“國(guó)家安全”、“公共安全”、“公共利益”等不確定概念,而應(yīng)該盡可能羅列這些概念的具體情形,還應(yīng)該盡可能明確侵害這些具體公共利益的違法行為的構(gòu)成要件。法律應(yīng)“詳而明”,是我國(guó)古代思想家韓非就已經(jīng)講清楚過的道理。

權(quán)力的第一本能是維護(hù)權(quán)力,權(quán)力的第二本能是擴(kuò)張權(quán)力。模糊性條款含義過度寬泛,理解易生歧義,對(duì)模糊性條款的解釋權(quán)又屬于執(zhí)行法律的國(guó)家機(jī)關(guān)(行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)甚至一定意義也包括權(quán)力機(jī)關(guān))。這就為這些國(guó)家機(jī)關(guān)擴(kuò)張自身權(quán)力的恣意留下了無限空間。如我國(guó)憲法規(guī)定“國(guó)家為了公共利益需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”,“國(guó)家為了公共利益需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”,財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利,公益征收征用是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制,這種限制必須以公共利益為前提。在憲法中對(duì)公共利益作出明確具體的界定實(shí)有困難,但我國(guó)相關(guān)具體法律對(duì)公共利益也未作明確具體的界定,這種背景下,就難以避免直接實(shí)施征收征用權(quán)力的地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益作過度廣泛解釋,形成“公共利益是個(gè)筐,什么東西都可以裝”的局面。總之,對(duì)權(quán)利的限制如果不比權(quán)利本身更加明確,其后果就會(huì)是只剩下限制,而沒有權(quán)利。

由于立法技術(shù)上的困難,要求所有限制公民基本權(quán)利的法律條文文意不生一點(diǎn)歧義也難以辦到。筆者認(rèn)為這種情況應(yīng)堅(jiān)持一條原則:對(duì)產(chǎn)生歧義的法律條文應(yīng)作有利于保護(hù)公民基本權(quán)利的解釋,而不是作有利于限制公民基本權(quán)利的解釋。

五、司法審查原則

對(duì)限制公民基本權(quán)利之國(guó)家行為的司法審查,可以分為兩個(gè)層面理解:第一,對(duì)限制公民基本權(quán)利的抽象性行為的司法審查,即我們通常說的立法合憲性的司法審查。我們并不贊成在我國(guó)實(shí)行立法違憲司法審查模式。第二,對(duì)限制公民基本權(quán)利的具體行為的司法審查,這是我們極力主張的。

據(jù)筆者粗略統(tǒng)計(jì),我國(guó)憲法保護(hù)的公民基本權(quán)利屬于自由權(quán)和參政權(quán)類別的有:選舉權(quán)(第三十四條);言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由(第三十五條);宗教信仰自由(第三十六條);人身自由(第三十七條);人格尊嚴(yán)(第三十八條);住宅安全(第三十九條);通信自由和通信秘密(第四十條);申訴、控告或者檢舉權(quán)(第四十一條);財(cái)產(chǎn)權(quán)(第十三條);基層自治權(quán)(第一百一十一條)。這些公民基本權(quán)利如受到國(guó)家具體行為的限制,可以尋求司法救濟(jì)的僅有:(1)選舉權(quán)的部分。我國(guó)選舉法規(guī)定,對(duì)選民資格若有異議者,可以申請(qǐng)人民法院裁定;(2)人身自由。限制人身自由的措施可以分為司法和行政兩類,前者本身即屬司法范疇,后者中治安拘留的相對(duì)人可提起司法訴訟,勞動(dòng)教養(yǎng)的相對(duì)人可在向政府提起行政復(fù)議或司法訴訟中選擇;(3)住宅安全。對(duì)國(guó)家非法侵入公民住宅的行為,相對(duì)人可以提起行政訴訟;(4)財(cái)產(chǎn)權(quán)的部分。對(duì)于國(guó)家侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)行為,部分相對(duì)人可以提起司法訴訟,但并非全部。如征收征用的目的性(公共利益)就不屬于司法審查的范圍。其他大部分限制公民基本權(quán)利的具體行政行為,則不屬于司法審查范圍。

司法對(duì)限制公民基本權(quán)利具體行為的不審查,在法律上出于兩種情形:一種是法律本身的明文規(guī)定。如我國(guó)集會(huì)游行示威法第十三條規(guī)定:“集會(huì)、游行、示威的負(fù)責(zé)人對(duì)主管機(jī)關(guān)(公安機(jī)關(guān))不許可的決定不服的,可以自接到?jīng)Q定通知之日起三日內(nèi),向同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議,人民政府應(yīng)當(dāng)自接到申請(qǐng)復(fù)議書之日起三日內(nèi)作出定。”根據(jù)本條規(guī)定,排除了司法對(duì)限制行為的審查權(quán)限。另一種情形則是因?yàn)槲覈?guó)行政訴訟法對(duì)行政訴訟受案范圍采列舉式立法例,列舉范圍僅包括相對(duì)人公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),對(duì)公民其他基本權(quán)利的限制行為,不屬于行政訴訟受案范圍,因而被排除在司法審查之外。

由于司法審查的缺失,事實(shí)上造成我國(guó)公民某些基本權(quán)利的虛置。如反映比較突出的我國(guó)公民的基層自治權(quán),依照憲法和兩個(gè)基層群眾組織法的規(guī)定,基層政權(quán)及派出機(jī)構(gòu)與基層群眾自治組織兩者之間是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系,不是領(lǐng)導(dǎo)與隸屬關(guān)系,基層政府與派出機(jī)構(gòu)無權(quán)撤換基層群眾自治組織的負(fù)責(zé)人。但各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤換“村官”屢見不鮮,也有一些被撤換的“村官”到法院告狀,卻無法立案。

對(duì)限制公民基本權(quán)利具體行為的司法審查,是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要特征。對(duì)公民基本權(quán)利的具體限制行為主要由行政機(jī)關(guān)作出,如果對(duì)這些具體行為的審查也由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部承擔(dān),它們出于自我維護(hù)的本能,難免自我偏袒,故需要居于一定超然地位的司法機(jī)關(guān)的審查,從而使公民基本權(quán)利得到真正保護(hù)。國(guó)際上通常認(rèn)為,公民政治權(quán)利和自由權(quán)是具體性權(quán)利、可司法性權(quán)利,我國(guó)也應(yīng)積極創(chuàng)造條件將其納入司法保護(hù)范圍。

非常態(tài)下對(duì)公民基本權(quán)利限制的原則,前段時(shí)間有關(guān)緊急狀態(tài)立法的討論中學(xué)者已多有闡述,這里就不贅述了。

注釋:

[1]莫于川.私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)與行政補(bǔ)償法制的完善[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào),2005(2):1–51.

[2]北京大學(xué)法學(xué)院司法研究中心.憲法的精神[M].北京:中國(guó)方正出版社,2003:1971.

[3]徐顯明.人身人格權(quán)利[G]//李步云.憲法比較研究.北京:法律出版社,1998:467–4681.

[4](法)阿爾貝·索布爾.法國(guó)大革史[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出社,1989.

[5].選集[M].北京:人民出版社,1966:694.