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法律經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，包括法律在內(nèi)的任何制度或規(guī)則在制定和履行過(guò)程中，都會(huì)給當(dāng)事人或行為者帶來(lái)利益或成本［1］。從這個(gè)意義上講，立法本身也存在效率問(wèn)題。目前，對(duì)立法效率的理論探討和實(shí)證分析都有待進(jìn)一步深入。為此，本文結(jié)合多年參加立法工作的實(shí)踐，對(duì)影響立法效率的因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)立法低效率的幾種表現(xiàn)進(jìn)行梳理，并對(duì)其成因作了探討，還在此基礎(chǔ)上就如何提高立法效率提出一些思考。

一、影響立法效率的因素分析

效率是以價(jià)值最大化的方式利用資源或獲得滿足，效率的初級(jí)的或直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)出和投入的比例。即“以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或用同樣的資源消耗取得較大的效果［2］。效率的高級(jí)的或深層次的衡量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)預(yù)期目的對(duì)資源的配置和利用的最終結(jié)果作出社會(huì)評(píng)價(jià)，促使資源配置的合理化和社會(huì)財(cái)富的最大化。所有的法律活動(dòng)和全部的法律制度，說(shuō)到底，都是以有效地利用資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富為目的的［3］；因此，從這個(gè)意義上講，立法效率的高低，直接表現(xiàn)為立法效益和立法成本的比較，間接反映了立法是否實(shí)現(xiàn)立法目的，在多大程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)了社會(huì)整體利益以及實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的最佳配置和社會(huì)財(cái)富的增加。歸納起來(lái)，可能影響立法效率的因素有以下幾個(gè)方面：

（一）立法成本。即因立法而產(chǎn)生的人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間、信息等資源的支出，包括直接成本和間接成本。直接成本是立法活動(dòng)本身所產(chǎn)生的成本，即立法在規(guī)劃、起草、審查、論證、提案、審議、公布等階段所耗費(fèi)的成本，屬于立法的基礎(chǔ)性成本。間接成本，是為實(shí)施立法所延伸出來(lái)的必然要耗費(fèi)的其他成本，屬于立法的附屬性成本，包括三個(gè)方面：一是執(zhí)法成本，即為保障法律運(yùn)行而支付的費(fèi)用，包括為實(shí)施立法進(jìn)行的宣傳、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、體制改革、審批許可以及執(zhí)法監(jiān)督等活動(dòng)的投入；二是守法成本，即公民、法人或者其他組織為遵守立法中的強(qiáng)制性規(guī)范必須承擔(dān)的最低代價(jià)；三是違法成本，指管理相對(duì)人因違反立法而承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及由此而產(chǎn)生的名譽(yù)、信用等方面的損失。立法的間接成本所占的比重大，隱蔽性強(qiáng)，不易計(jì)算，通常容易被人忽略。立法成本越高，因?yàn)榱⒎▽?dǎo)致的資源消耗就越大，單位收益的投入就越多，立法效率也就越低；相反，立法成本越低，因?yàn)榱⒎▽?dǎo)致的資源消耗就越小，單位收益的投入就越少，立法效率也就越高。因此，可以說(shuō)立法成本和立法效率成直接負(fù)相關(guān)。

（二）立法效益。即立法實(shí)施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益效果，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。立法的經(jīng)濟(jì)效益是指立法實(shí)施后對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的有益的影響，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一、節(jié)約交易成本，例如降低了獲取市場(chǎng)信息的費(fèi)用（發(fā)現(xiàn)成本）、談判費(fèi)用（締約成本）、執(zhí)行和監(jiān)督費(fèi)用（履約成本）以及訴訟費(fèi)用（法律程序相關(guān)成本）等等；其二、為人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了一個(gè)行為規(guī)則，減少了諸如制假售假、投機(jī)取巧、坑蒙拐騙、爾虞我詐等投機(jī)主義行為；其三、促進(jìn)外部性內(nèi)在化，消除或減少了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“搭便車”問(wèn)題，保證私人成本和社會(huì)成本一致，從而提高經(jīng)濟(jì)效率；其四、減少經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性，增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)果的可預(yù)見(jiàn)性。立法的社會(huì)效益指立法實(shí)施后所產(chǎn)生的對(duì)社會(huì)的有益效果即社會(huì)的有機(jī)協(xié)調(diào)狀態(tài)，如法治秩序的進(jìn)步、社會(huì)穩(wěn)定性增加、人們的安全感增強(qiáng)、社會(huì)生活秩序好轉(zhuǎn)、道德水平的提高等等。立法效益越大，單位成本的產(chǎn)出就越大，立法效率就越高；相反，立法效益越小，單位成本的產(chǎn)出就越小，立法效率也就越低。因此，可以說(shuō)立法效益和立法效率成直接正相關(guān)。

（三）立法數(shù)量。借用供求理論和邊際效用遞減規(guī)律來(lái)分析，法律供給數(shù)量（立法數(shù)量）與法律成本效益之間的互動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)為三個(gè)階段：第一階段，在立法初期，由于法制不健全，法律的成本與效益均隨著法律供給的增加而增加，但由于法律收益的增加額超過(guò)成本的增加額，從而呈現(xiàn)出立法規(guī)模效益遞增傾向；第二階段，在立法中期，隨著立法數(shù)量的增加，法律的邊際收益日益減少，法律規(guī)模效益的遞增傾向開(kāi)始變?nèi)?，逐步達(dá)到法律收益的增加額等于成本的增加額，此時(shí)法律供給和需求實(shí)現(xiàn)平衡，立法規(guī)模適度；第三階段，在立法后期，法律供給一旦超過(guò)這一臨界點(diǎn)，就會(huì)出現(xiàn)法律成本的增加額大于收益的增加額，導(dǎo)致立法的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”?？梢?jiàn)，立法成本和立法收益隨法律供給的增加而發(fā)生變化的軌跡不盡相同，法律供給不足或過(guò)剩，立法速度過(guò)快或過(guò)慢均不能實(shí)現(xiàn)立法效率的最大化。同時(shí)，法律供給符合邊際效用遞減規(guī)律，即：法律越多，從新法律中獲得的效用就越少；法律朝令夕改或同一類型法律供給過(guò)多，其效用遞減，人們守法的積極性也越小。因此，立法數(shù)量的增加和減少可直接引起立法成本和立法效益的變化，從而間接影響立法效率。當(dāng)立法數(shù)量小于規(guī)模適度的臨界值時(shí)，立法數(shù)量與立法效率成間接正相關(guān)；相反，當(dāng)立法數(shù)量大于規(guī)模適度的臨界值時(shí)，立法數(shù)量與立法效率成間接負(fù)相關(guān)。（四）立法質(zhì)量。常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，行為并不會(huì)僅僅因?yàn)榉杀煌ㄟ^(guò)就必然改變［4］。從功利主義論角度分析，人是完全理性的人，每個(gè)人都會(huì)最大程度的追求自身利益的最大化。人們?cè)谑胤ê瓦`法之間衡量，如果認(rèn)為守法帶來(lái)的預(yù)期利益大于違法所獲得的效益，那么他們就會(huì)守法，反之就會(huì)選擇違法。誠(chéng)如霍布斯所言，“人的行動(dòng)出于他們的意志，而他們的意志出于他們的希望和恐懼。因此，當(dāng)遵守法律比不遵守法律似乎給他們自己帶來(lái)更大好處或更小壞處時(shí)，他們才會(huì)去愿意去遵守”［5］。波斯納也認(rèn)為，“服從法律更多的是一個(gè)利益刺激的問(wèn)題，而不是敬重和尊重的問(wèn)題”［6］。因此，人們遵守法律歸根到底是因?yàn)榇韲?guó)家權(quán)力的法律能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)整體利益以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置和社會(huì)財(cái)富的最大化，即被遵守的法律是高效率的法律。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目的取決于立法質(zhì)量，即立法的合法性、合理性、科學(xué)性、可操作性以及與相關(guān)立法之間的協(xié)調(diào)性。立法的質(zhì)量低劣一方面會(huì)增加立法的直接成本和執(zhí)法、守法、違法的間接成本，另一方面會(huì)降低立法的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從而導(dǎo)致立法效率低下；相反，立法質(zhì)量越好，執(zhí)法、守法的成本就越低，立法所產(chǎn)生的綜合效益就越高，立法效率也就越大。因此，立法質(zhì)量和立法效率成間接正相關(guān)。并且，隨著立法數(shù)量的不斷增加，立法質(zhì)量對(duì)立法效率的影響更加明顯。

（五）立法需求。立法需求具有不確定性，也可能影響立法效率。法律需求的不確定性，是因?yàn)樾枨笾黧w的廣泛性和主體利益的多元性，導(dǎo)致人們對(duì)法律的需求內(nèi)容和需求量各不相同，并且難以準(zhǔn)確地把握。如較富裕的人更多地需求有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)、遺囑或繼承等調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律［7］，而較貧困的人可能更多地需求有關(guān)社會(huì)保障、促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)公共服務(wù)均衡化等方面的法律。從一般意義上講，法律的服務(wù)對(duì)象越多，人們從法律中獲得的綜合效用就越大，法律的效益就越大，立法的價(jià)值就越大，同等條件下立法效率也就越高。相反，不注重立法需求，不考慮立法的服務(wù)對(duì)象，立法者和司法執(zhí)法者本位主義嚴(yán)重［8］，把立法作為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活脫節(jié)的東西或封閉的體系，必將導(dǎo)致立法效率的降低。因此，可以說(shuō)立法需求和立法效率成間接正相關(guān)，充分尊重立法需求的不確定性，優(yōu)先安排涉及面廣、服務(wù)對(duì)象多的立法項(xiàng)目對(duì)提高立法效率有一定的積極意義。

總結(jié)起來(lái)，上述五個(gè)方面的因素中，立法成本和立法效益是影響立法效率的直接因素，是衡量立法效率的直觀標(biāo)準(zhǔn)；而立法數(shù)量、立法質(zhì)量和立法需求則是影響立法效率的間接因素，其作用的發(fā)揮往往通過(guò)增加或減少立法成本以及改變立法效益得以實(shí)現(xiàn)，是深層次考量立法效率的輔助標(biāo)準(zhǔn)。具體關(guān)系見(jiàn)下表：

二、立法低效率的現(xiàn)象透視

立法低效率，一方面指立法投入和產(chǎn)出的比例嚴(yán)重失調(diào)，單位立法的效益極低、成本極高的現(xiàn)象；另一方面指立法不能有效的實(shí)現(xiàn)立法目的，不能較好的促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)整體利益以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置和社會(huì)財(cái)富的最大化。從總體上看，目前我國(guó)立法的效率仍然十分低下，立法尋租尚未得到根除，立法謀私和立法越權(quán)還在一定程度上有所體現(xiàn)，立法浪費(fèi)和立法低質(zhì)仍然比較突出。具體而言：

（一）立法浪費(fèi)。浪費(fèi)立法資源是立法低效率的最為直觀的體現(xiàn)，立法資源的浪費(fèi)有以下幾種情形：

第一，重復(fù)立法。重復(fù)立法在地方立法層面尤為明顯，表現(xiàn)為很多地方立法不尊重本地實(shí)際，不體現(xiàn)地方特色，機(jī)械套用，照抄上位法的規(guī)定，照搬外省市的條文，導(dǎo)致各地立法的體例、模式、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容千篇一律。以民族區(qū)域自治方面的立法為例，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委出臺(tái)的有關(guān)民族區(qū)域自治方面的文件多達(dá)數(shù)十個(gè)，其內(nèi)容規(guī)定可以說(shuō)已經(jīng)非常明確，但仍有21個(gè)省市（自治區(qū)）先后制定了相應(yīng)的地方立法，仔細(xì)對(duì)照其內(nèi)容，幾乎沒(méi)有任何創(chuàng)新和特色可言。

第二，交叉立法。立法是利益平衡器，是不同起草部門的一場(chǎng)“權(quán)力博弈”。因此，一些部門在牽頭起草立法時(shí)，往往只站在自己部門的角度看問(wèn)題，對(duì)于綜合性、全局性的問(wèn)題把握不夠或漠不關(guān)心，導(dǎo)致立法內(nèi)容交叉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，重慶市曾先后出臺(tái)《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》與《重慶市人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例》，其主管部門分別是勞動(dòng)部門和人事部門，二者在管理職責(zé)上存在交叉，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)被一個(gè)部門取締了的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)改頭換面后又到另一個(gè)部門進(jìn)行登記的情況，嚴(yán)重地降低了行政管理的嚴(yán)肅性，造成了立法資源的極大浪費(fèi)。

第三，各自為政。立法上的各自為政在部門規(guī)章層面表現(xiàn)得最為突出，由于各部委都有制定部門規(guī)章的立法權(quán)，不同部委在職權(quán)職責(zé)有所交叉的情況下往往從各自部門利益角度出發(fā)，就同一管理事項(xiàng)出臺(tái)多項(xiàng)內(nèi)容存在交叉、重合甚至是相互抵觸或矛盾的規(guī)章。以資產(chǎn)評(píng)估方面的立法為例，國(guó)務(wù)院多個(gè)部委都出臺(tái)了相關(guān)部門規(guī)章，如財(cái)政部的《資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理辦法》、國(guó)資委的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》、建設(shè)部的《房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)管理辦法》、保監(jiān)會(huì)的《保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、商務(wù)部《汽車貿(mào)易政策》中也有相關(guān)規(guī)定。上述規(guī)章對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)、組織形式、資質(zhì)等級(jí)、審批主體、審批權(quán)限等的規(guī)定各不相同，導(dǎo)致執(zhí)行中無(wú)所適從。

第四，頻繁修訂。即不尊重立法的客觀規(guī)律，立法修訂的隨意性太強(qiáng)，修訂的頻率過(guò)快。個(gè)別立法隨領(lǐng)導(dǎo)人的變化、領(lǐng)導(dǎo)意志的轉(zhuǎn)變以及管理思路的調(diào)整而頻繁修訂，從而導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)，立法權(quán)威受損，立法效率大大降低。以《重慶市主城區(qū)路橋通行費(fèi)征收管理辦法》為例，該辦法從2002年7月1日施行后，僅3年左右的時(shí)間就曾修訂2次，分別于2003年6月19日和2005年9月9日修訂。如此頻繁的修訂在立法在地方立法中并不少見(jiàn)。

第五，盲目延期或隨意調(diào)整。在立法程序的推進(jìn)中，因?yàn)榉N種原因，故意拖延立法時(shí)機(jī)，延長(zhǎng)立法周期或隨意改變和調(diào)整立法項(xiàng)目的情形時(shí)有發(fā)生。比如，為獲取立法經(jīng)費(fèi)，起草部門就一個(gè)項(xiàng)目多次、多年重復(fù)申報(bào)；再比如，立法審查機(jī)構(gòu)以確保立法的民主性和科學(xué)性為由，對(duì)一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)次委托起草、重復(fù)調(diào)研、重復(fù)論證，進(jìn)行馬拉松式的立法。同時(shí)，由于現(xiàn)行立法對(duì)增加或減少立法項(xiàng)目缺乏相關(guān)的程序規(guī)定，立法項(xiàng)目的立項(xiàng)和立法計(jì)劃的執(zhí)行主要取決于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的意愿，甚至取決于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意愿和偏好，因此調(diào)整或改變立法項(xiàng)目的隨意性極強(qiáng)，實(shí)踐中造成了立法資源的極大浪費(fèi)。

第六，宣言式立法。在每年的立法項(xiàng)目中，為了政治的需要，為了照顧方方面面的關(guān)系，或者迫于來(lái)自輿論、人大代表、政協(xié)委員甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的壓力，立法機(jī)關(guān)或多或少地會(huì)選擇出臺(tái)一些“無(wú)害也無(wú)益”的“宣言性”立法項(xiàng)目。此類立法，說(shuō)到底就是做表面文章，完成政治任務(wù)，并不追求有什么實(shí)際用途、能達(dá)到什么好的社會(huì)效果。因此，制定這些地方立法時(shí)，立法機(jī)關(guān)通常并不關(guān)心其內(nèi)容，只對(duì)其從立法技術(shù)上進(jìn)行無(wú)害化處理，以求對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不造成危害，對(duì)老百姓的生活不產(chǎn)生負(fù)面影響。這實(shí)為立法資源的最大浪費(fèi)。

（二）立法越權(quán)。按照我國(guó)《憲法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定，不同層級(jí)、不同類型的立法分別對(duì)應(yīng)特定的不同的立法權(quán)限，立法不能超越各自的法定權(quán)限，否則就構(gòu)成越權(quán)，就可能“違憲”，從而導(dǎo)致無(wú)效。然而，目前立法越權(quán)的現(xiàn)象仍然存在，如《立法法》第8條規(guī)定了“法律保留事項(xiàng)”，即對(duì)涉及國(guó)家主權(quán)、民事經(jīng)濟(jì)基本制度、訴訟和仲裁制度、犯罪和刑罰、對(duì)公民人身自由的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等只能通過(guò)法律來(lái)規(guī)定，但不少地方立法、部門規(guī)章仍有涉及；再比如，《行政處罰法》對(duì)不同層級(jí)的立法可以設(shè)置的行政處罰的種類、范圍和幅度等都有強(qiáng)制性要求，但在個(gè)別地方立法中仍有超越法定處罰種類、權(quán)限設(shè)定行政處罰的現(xiàn)象；再者，根據(jù)《行政許可法》，地方政府規(guī)章一般不得新設(shè)行政許可（一年期的臨時(shí)性行政許可除外），否則就視為越權(quán)，而目前由地方政府規(guī)章設(shè)定的行政許可滿一年后未停止施行的仍然大量存在。立法越權(quán)導(dǎo)致立法存在的合法性基礎(chǔ)喪失，立法效率勢(shì)必受到嚴(yán)重影響。

（三）立法謀私。立法謀私在部門立法和地方立法時(shí)有體現(xiàn)，即為了私利，通過(guò)立法進(jìn)行地方保護(hù)或部門保護(hù)，謀取地方利益或部門利益。立法謀私集中體現(xiàn)為現(xiàn)行立法中較為普遍的立法部門利益化傾向，即起草部門通過(guò)各種形式主導(dǎo)立法，在立法中存“私心”、塞“私貨”、擴(kuò)“私權(quán)”、爭(zhēng)“私利”。目前，立法謀私主要借助以下幾種渠道：

其一，通過(guò)立法擴(kuò)張行政管理類職能。即起草部門在立法中通過(guò)新增行政許可（含非許可類審批、備案）、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等管理手段，或?qū)⒃瓕儆谄渌块T管理權(quán)限范疇的事宜通過(guò)立法的形式調(diào)整為自己的管理范圍，以擴(kuò)張自己的管理權(quán)限，為權(quán)力尋租預(yù)留一定的空間；

其二，通過(guò)立法弱化公共服務(wù)類職能。即起草部門在立法中通過(guò)授權(quán)、委托或直接改變或變通上位法的規(guī)定等形式，以“政企分開(kāi)”、“政事分開(kāi)”、“政府與中介機(jī)構(gòu)脫鉤”等為借口，將原本應(yīng)該由自己承擔(dān)的公共服務(wù)類職能交由其他單位或個(gè)人承擔(dān)；

其三，通過(guò)立法強(qiáng)化部門壟斷或行業(yè)壟斷。即起草部門通過(guò)在立法中增加一些不合理的強(qiáng)制性管理手段來(lái)達(dá)到強(qiáng)化部門壟斷或行業(yè)壟斷的目的。比如，對(duì)涉及資產(chǎn)評(píng)估、安全鑒定、設(shè)計(jì)規(guī)劃、資質(zhì)等級(jí)評(píng)定等事項(xiàng)，起草部門往往通過(guò)立法強(qiáng)行要求當(dāng)事人委托由其指定的或者與其存在某種利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，否則在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)不予認(rèn)可；

其四，通過(guò)立法實(shí)施地方保護(hù)。即地方人大或地方政府從本地的局部利益出發(fā)，通過(guò)立法設(shè)置貿(mào)易壁壘、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、優(yōu)惠條件等，對(duì)外地公民、法人和其他組織實(shí)施差別對(duì)待。

（四）立法尋租。即在立法過(guò)程中相關(guān)部門或其工作人員利用立法的起草、審查、審議等權(quán)力進(jìn)行利益交換，即通過(guò)立法來(lái)為自己或他人攫取或維護(hù)利益的行為，是一種濫用立法權(quán)的行為。如在立法中，立法審查機(jī)構(gòu)或其工作人員從本單位利益或個(gè)人利益出發(fā)，或?yàn)榱诵《餍』?，或礙于人情事故，或有求于人，不嚴(yán)把審查關(guān)，遷就起草部門，對(duì)起草部門塞的“私貨”置若罔聞，導(dǎo)致立法成為某些部門或個(gè)人漁利的“合法武器”。權(quán)力尋租狀況下產(chǎn)生的立法，往往權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任設(shè)置不科學(xué)，部門職能劃分不合理，勢(shì)必增加立法運(yùn)行的社會(huì)成本，導(dǎo)致立法的低效率。

（五）立法低質(zhì)。即立法的質(zhì)量低劣，指立法在合法性、合理性、科學(xué)性、可操作性以及與相關(guān)立法之間的協(xié)調(diào)性方面有所欠缺，從而未能實(shí)現(xiàn)立法目的，未能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，未能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)整體利益以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置和社會(huì)財(cái)富的最大化。目前，立法低質(zhì)表現(xiàn)為，有些立法仍然存在與上位法的規(guī)定或者上位法的精神不盡一致，與同位法相互抵觸，存在權(quán)責(zé)利設(shè)置不科學(xué)、措施手段不合理、可操作性差、立法技術(shù)欠缺等方面的問(wèn)題。以兩個(gè)同位階的立法相互抵觸為例，其必然產(chǎn)生法律適用的沖突和法律信任的危機(jī)，導(dǎo)致管理相對(duì)人守法成本增加，立法的權(quán)威性受損，司法、執(zhí)法的難度增大,違法或規(guī)避立法的現(xiàn)象增多，從而使社會(huì)總成本加大，社會(huì)效益減少，立法效率降低。

三、立法低效率的原因分析

目前，立法之所以效率低下，既有意識(shí)、理念方面的原因，又有體制、機(jī)制方面的不足，具體而言：

（一）立法的資源意識(shí)淡薄。立法作為一種資源，其供給和需求受特定歷史時(shí)期社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、政治等條件的約束，具有稀缺性［9］。正因?yàn)榱⒎ㄙY源的稀缺性，在立法項(xiàng)目的選擇上，必然存在機(jī)會(huì)成本。然而，目前在進(jìn)行立法項(xiàng)目選擇時(shí)，主要關(guān)注的是如何及時(shí)按領(lǐng)導(dǎo)人的要求將地方黨委政府的意志和政策文件規(guī)范化和法定化，很少考慮立法的機(jī)會(huì)成本，很少比較立法的成本效益，很少顧及公共政策配置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)［10］。一句話，立法資源意識(shí)極其淡薄，直接導(dǎo)致了立法資源存在著供給不足量、使用不得當(dāng)、利用不充分、研究不深入等諸多問(wèn)題，間接引起了立法者對(duì)立法導(dǎo)致的社會(huì)資源的重新配置是否合理缺乏關(guān)注的熱情和興趣，從而嚴(yán)重影響了立法效率。

（二）立法資源配置不合理。為實(shí)現(xiàn)稀缺的立法資源效用的最大化，必須對(duì)立法資源進(jìn)行科學(xué)的選擇和合理的配置，將其分配給能夠使有限資源價(jià)值最大化的主體［11］。目前，立法資源的配置還處于一種極為粗放的狀態(tài)。對(duì)立法資源在各個(gè)單位、各個(gè)項(xiàng)目和各個(gè)環(huán)節(jié)之間如何合理分配，立法經(jīng)費(fèi)的比例如何確定，立法人員如何配備等問(wèn)題還缺乏系統(tǒng)研究，立法資源配置的隨意性大、科學(xué)性差。具體而言：一是立法經(jīng)費(fèi)的投入不夠。各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中沒(méi)有專門的立法預(yù)算科目，沒(méi)有獨(dú)立的立法預(yù)算經(jīng)費(fèi)，立法經(jīng)費(fèi)往往從立法機(jī)關(guān)的行政事業(yè)費(fèi)用中撥付，起草部門所需經(jīng)費(fèi)也往往從業(yè)務(wù)費(fèi)中擠用。這必然導(dǎo)致立法的依賴性增強(qiáng)，自主性減弱，被動(dòng)立法、遵命立法多；二是立法人員的配置不合理。主要表現(xiàn)在立法人員數(shù)量少，時(shí)間精力投入不夠，年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化等等；三是立法資源使用的分散性和盲目性。由于立法資源存在不確定性，且立法成本不易計(jì)算，立法資源的使用通常帶有盲目性和分散性，通常處于無(wú)計(jì)劃狀態(tài)，如對(duì)一部地方立法到底需要投入多少人、財(cái)、物，怎樣使用這些資源才能降低成本、提高效率等問(wèn)題，既無(wú)標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)要求。再比如，若干分散的立法工作機(jī)構(gòu)和人員，在不同階段分散工作、重復(fù)勞動(dòng)，增加了人、財(cái)、物的耗費(fèi)，使本來(lái)勢(shì)單力薄的立法無(wú)法形成合力。

（三）立法成本效益評(píng)價(jià)機(jī)制欠缺。立法成本效益評(píng)價(jià)，一方面有利于立法者科學(xué)的選擇立法項(xiàng)目，及時(shí)跟蹤立法的實(shí)施效果，客觀評(píng)價(jià)立法效率；另一方面也有利于對(duì)那些實(shí)施成本高、收效小的立法進(jìn)行及時(shí)的修改和廢止，從而確保法制的和諧統(tǒng)一，提升立法的總體效率。從比較法視野考察，幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都有自己的立法評(píng)價(jià)體系，都建立了立法的成本效益分析制度，如英國(guó)《準(zhǔn)備守法成本評(píng)估修正原則》、德國(guó)《聯(lián)邦法律案注意要點(diǎn)》、荷蘭《立法指導(dǎo)原則》、芬蘭《法律規(guī)范法》、加拿大《聯(lián)邦立法政策》等都規(guī)定了成本效益分析原則［12］。美國(guó)前總統(tǒng)里根1981年的12291號(hào)令則明確要求行政機(jī)關(guān)在制定重大的法規(guī)之前，必須先對(duì)執(zhí)行這項(xiàng)法規(guī)所花的費(fèi)用和可能得到的效益進(jìn)行分析，隨后才向管理和預(yù)算局匯報(bào)，由該局審查這項(xiàng)法規(guī)是否真正需要。行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)必須保證能夠獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，如果有花費(fèi)較少的方案可供選擇，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇這個(gè)方案時(shí)，必須說(shuō)明理由［13］。而從我國(guó)目前的情況來(lái)看，盡管國(guó)務(wù)院《依法行政綱要》中對(duì)立法成本效益分析制度有所提及，但實(shí)踐中并未全面推行，尤其是在地方立法領(lǐng)域，立法的成本預(yù)測(cè)和效益分析幾乎一片空白，直接導(dǎo)致立法的隨意性強(qiáng)、盲目性大，只管制定、不計(jì)成本、不顧效果的現(xiàn)象比較突出，立法效率較為低下。

（四）立法監(jiān)督制約機(jī)制不完善。立法效率低下，立法越權(quán)、立法謀私、立法尋租等現(xiàn)象的存在，固然與立法機(jī)構(gòu)及其工作人員的素質(zhì)有關(guān)，但更主要的原因還在于現(xiàn)行體制對(duì)地方立法的監(jiān)督制約不健全。這主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：一是立法監(jiān)督程序和方式不明確，致使監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，導(dǎo)致其立法監(jiān)督職能弱化；二是立法監(jiān)督制度缺乏有效的啟動(dòng)程序，公民缺乏監(jiān)督的“”主動(dòng)監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合；三是批準(zhǔn)和備案制度不完善，備案審查缺少啟動(dòng)程序，致使備案制度有名無(wú)實(shí)；四是立法監(jiān)督?jīng)]有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)立法主體和監(jiān)督主體缺少必要的約束；五是立法監(jiān)督中司法的能動(dòng)作用近乎空白，如按照《行政訴訟法》的規(guī)定，法院對(duì)抽象行政行為只能進(jìn)行極其有限的“司法審查”等［14］。由于缺乏有效的監(jiān)督制約，立法的多少、好壞、利弊得失等無(wú)人問(wèn)津，自然導(dǎo)致立法總體質(zhì)量不高，立法效率低下。

四、提高立法效率的理性思考

針對(duì)立法理念、體制、機(jī)制方面的不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手提高立法效率：

（一）從嚴(yán)控制立法數(shù)量，適當(dāng)上收立法權(quán)限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年10月底，除《憲法》和4個(gè)《憲法修正案》外，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的法律220余件；國(guó)務(wù)院制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近700件；31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的市的人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)7000余件；國(guó)務(wù)院各部門和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及49個(gè)較大的市的人民政府制定了25000多件規(guī)章。目前，以憲法為核心，以不同層次法律規(guī)范為載體的法律體系框架已經(jīng)形成，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各方面已經(jīng)基本做到有法可依［15］。很明顯，目前我國(guó)的立法已經(jīng)從大規(guī)模的創(chuàng)制性立法階段過(guò)渡到了小范圍的修改完善階段，立法實(shí)際上已經(jīng)處于供大于求的階段，現(xiàn)有立法數(shù)量已經(jīng)大大超過(guò)規(guī)模適度的均衡點(diǎn)，在不考慮其他影響因素的情況下，立法數(shù)量增加必將導(dǎo)致立法總成本的增加，總效益的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，導(dǎo)致立法的低效率。

因此，要提高立法效率，首先必須控制和減少立法數(shù)量。對(duì)既有項(xiàng)目，要做好定期清理，及時(shí)修改、廢止或整合相關(guān)規(guī)定；對(duì)新立項(xiàng)目，必須從嚴(yán)控制，嚴(yán)格把關(guān)，充分論證其必要性，切實(shí)做到寧缺勿濫；同時(shí)，針對(duì)目前規(guī)章過(guò)多過(guò)濫、千篇一律、缺乏實(shí)效的現(xiàn)狀，要適時(shí)修改《立法法》，適當(dāng)上收立法權(quán)限，僅保留法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)（自治條例、單行條例）三個(gè)立法層級(jí)，廢除中央各部門、地方政府以及較大市的人大及其常委會(huì)的立法權(quán)；對(duì)其中內(nèi)容確需保留的，及時(shí)上升為行政法規(guī)或地方性法規(guī)。此外，還應(yīng)當(dāng)建立法律法規(guī)自動(dòng)失效制度，在《立法法》中增加不同層級(jí)立法有效期的規(guī)定，如規(guī)定法律的有效期不得超過(guò)30年，行政法規(guī)的有效期不得超過(guò)20年，地方性法規(guī)的有效期不得超過(guò)10年等，期滿自動(dòng)失效。

（二）樹(shù)立成本效益理念，優(yōu)化配置立法資源。在法治社會(huì)，法是一種稀缺性資源，立法是社會(huì)資源強(qiáng)制性重新分配和優(yōu)化配置的最主要的手段。立法通過(guò)對(duì)權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)、責(zé)任、法律信息、程序的合理安排，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。因此，提高立法效率必須重視法的效益價(jià)值，強(qiáng)化立法的資源意識(shí)，樹(shù)立成本效益理念，學(xué)會(huì)將效率融入正義，用效率詮釋正義［16］。比如，在進(jìn)行行為規(guī)則和制度框架的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能的選擇更有效的激勵(lì)約束機(jī)制，降低行為的社會(huì)成本和交易成本，最大限度的激發(fā)人、財(cái)、物的綜合潛能；再比如，在法律責(zé)任及糾紛解決方式的制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮司法執(zhí)法的交易成本和收益，充分預(yù)期司法執(zhí)法是否能節(jié)約市場(chǎng)交易成本，切實(shí)估算司法執(zhí)法的成本費(fèi)用與收益之比是否比采用其他措施的成本費(fèi)用與收益之比要大。

在樹(shù)立成本效益理念的同時(shí)，要盡可能的優(yōu)化立法資源的配置。優(yōu)化配置立法資源就是要以立法效益最大化為原則，合理配置立法資源的規(guī)模、協(xié)調(diào)立法資源運(yùn)行結(jié)構(gòu)、推行高效的立法資源運(yùn)行方式。具體而言，應(yīng)當(dāng)做好以下4個(gè)方面：首先，加大立法投入，確保立法資源的供需平衡。立法的人、財(cái)、物等資源供給至少應(yīng)當(dāng)保證立法機(jī)關(guān)及其人員履行其立法職能的需要，保證達(dá)到立法數(shù)量和質(zhì)量的需要，保證完成必經(jīng)立法程序的需要以及保證立法的必要成本和固定成本；其次，改革立法資源的配置機(jī)制。改變現(xiàn)行的由政府部門主導(dǎo)的立法資源配置機(jī)制，建立由立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的立法資源配置機(jī)制。根據(jù)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，把財(cái)力、物力資源納入財(cái)政預(yù)算，由立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，由財(cái)政部門對(duì)其使用情況進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)；再次，建立健全立法聯(lián)合起草制度。即由起草、審查、審議單位以及相關(guān)職能部門、社會(huì)團(tuán)體、利害關(guān)系人等聯(lián)合成立立法起草小組，讓人大常委會(huì)、政府法制機(jī)構(gòu)提前介入。最后，多種形式整合立法資源。如探索地方立法的區(qū)域合作制度，采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作和松散型協(xié)作等多種方式實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的立法資源共享；對(duì)于不同區(qū)域共性突出的項(xiàng)目或已有多個(gè)省市制定相關(guān)地方立法的項(xiàng)目，全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)關(guān)注，研究出臺(tái)統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)。

（三）實(shí)施成本效益預(yù)測(cè)，推進(jìn)立法效率評(píng)估。對(duì)立法的成本效益進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估十分必要，正如波斯納所言：在不可能或者根本沒(méi)有努力測(cè)定成本和收益的情況下，將法律規(guī)則概括為有效率或缺乏效率的，是充滿主觀性的，并且難以通過(guò)直接面對(duì)法律的實(shí)際規(guī)則或案件的結(jié)果而評(píng)價(jià)說(shuō)這個(gè)理論是被證實(shí)了還是證偽了［17］。立法成本效益預(yù)測(cè)評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括事前預(yù)測(cè)和事后評(píng)估兩個(gè)階段，其中事前預(yù)測(cè)應(yīng)在立項(xiàng)前完成，而事后評(píng)估則應(yīng)在施行后一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。具體而言：事前預(yù)測(cè)可由財(cái)政和預(yù)算管理部門牽頭，政府法制機(jī)構(gòu)、人大法制機(jī)構(gòu)和法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)專家等聯(lián)合成立立法成本效益預(yù)測(cè)委員會(huì)；立法項(xiàng)目申報(bào)單位在申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)同時(shí)報(bào)送該項(xiàng)目的成本效益預(yù)測(cè)報(bào)告，由立法成本效益預(yù)測(cè)委員會(huì)對(duì)《成本效益預(yù)測(cè)報(bào)告》進(jìn)行評(píng)價(jià)審查，對(duì)立法成本高、實(shí)施效益小的申報(bào)項(xiàng)目實(shí)行“一票否決”。對(duì)于“未被一票否決”的項(xiàng)目，在制定立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)將其成本效益預(yù)測(cè)審查情況作為是否立項(xiàng)的重要參考。對(duì)立法實(shí)施后的效率評(píng)估，可由成本效益預(yù)測(cè)委員會(huì)或由其委托相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研單位或者獨(dú)立的第三方在該立法項(xiàng)目實(shí)施后3至5年內(nèi)，圍繞是否實(shí)現(xiàn)立法目的，是否滿足了個(gè)人利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)，是否達(dá)到了公權(quán)和私權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡，在多大程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)了社會(huì)整體利益以及實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的優(yōu)化配置和社會(huì)財(cái)富的增加等進(jìn)行綜合評(píng)定。評(píng)估時(shí)，還應(yīng)結(jié)合《項(xiàng)目成本效益預(yù)測(cè)報(bào)告》對(duì)實(shí)施后的成本和收益進(jìn)行比較分析，有針對(duì)性地比較其中的利弊得失。

成本效益事前預(yù)測(cè)是每個(gè)立法項(xiàng)目立項(xiàng)的基礎(chǔ)和前提，是權(quán)衡立法項(xiàng)目利弊的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)全面推行。而立法實(shí)施后的效率評(píng)估則是立法修改和完善的參考，目前要對(duì)所有立法項(xiàng)目的實(shí)施效率進(jìn)行評(píng)估既不必要，也不現(xiàn)實(shí)。因此，可考慮暫時(shí)只將重大立法項(xiàng)目納入預(yù)測(cè)評(píng)估范疇，待條件成熟后再全面推行。所謂重大立法項(xiàng)目，主要包括以下項(xiàng)目：一是該項(xiàng)立法的執(zhí)行將增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制和人員的；二是該項(xiàng)立法的執(zhí)行將大量增加管理相對(duì)人的負(fù)擔(dān)的，如設(shè)置多項(xiàng)行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制措施等；三是該項(xiàng)立法的執(zhí)行將大大增加政府財(cái)政支出的，如規(guī)定設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、政府補(bǔ)助救助等；四是該項(xiàng)立法的執(zhí)行將產(chǎn)生重大社會(huì)影響的，如涉及生態(tài)環(huán)保、弱勢(shì)群體保護(hù)、農(nóng)民工管理、社會(huì)保障等方面的立法；五是該項(xiàng)立法的執(zhí)行將產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)影響的，如將大幅度提高價(jià)格、大面積的導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)關(guān)閉等等；六是其他在全國(guó)或本地區(qū)有重大影響的項(xiàng)目。

（四）提高地方立法質(zhì)量，完善立法監(jiān)督體系。提高立法質(zhì)量，可從以下幾個(gè)方面入手：一是創(chuàng)新立法體制。加強(qiáng)各級(jí)人大立法機(jī)構(gòu)建設(shè)，改進(jìn)人大常委會(huì)的組成方式和人員結(jié)構(gòu)，設(shè)立專職的人大常委。探索設(shè)立政府立法研究機(jī)構(gòu)，直接對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，專門從事相關(guān)立法的起草等工作，使當(dāng)前的立法模式逐步轉(zhuǎn)型為人大為主、相關(guān)部門或單位為輔的立法模式；二是完善立法的公眾參與機(jī)制。大力實(shí)施開(kāi)門立法，采取“公眾參與、專家評(píng)審、民主審議、利益團(tuán)體介入”的立法機(jī)制，全面推行“媒體公示、公開(kāi)聽(tīng)證、委托立法、現(xiàn)場(chǎng)論證和社會(huì)招標(biāo)”等公開(kāi)立法模式；三是健全立法審查審核機(jī)制。建立健全法律顧問(wèn)制度、立法咨詢委員制度、立法評(píng)審制度、立法助理制度等，充分借助專家力量，提高立法審查審核的技術(shù)水平；四是出臺(tái)立法技術(shù)規(guī)范。建議由全國(guó)人大法制委員會(huì)或國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，制定全國(guó)統(tǒng)一的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)立法的篇章結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言文字、邏輯內(nèi)容等進(jìn)行統(tǒng)一要求；五是完善立法的文本審讀制度。從文字、結(jié)構(gòu)、邏輯、立法技術(shù)等方面從嚴(yán)把關(guān)，提高立法文本質(zhì)量。

強(qiáng)化對(duì)立法的監(jiān)督制約，提高立法的社會(huì)效益，可采取如下措施：一是設(shè)立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善和加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督；二是完善立法監(jiān)督的啟動(dòng)程序，建立依法審查、法定提交、司法機(jī)關(guān)移送、公民申訴等機(jī)制，使主動(dòng)監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合；三是完善立法批準(zhǔn)、備案制度，將重大地方立法適時(shí)納入批準(zhǔn)制度的適用范圍；四是健全立法監(jiān)督責(zé)任制，進(jìn)一步明確“改變或撤銷”的范圍及方式，探索建立立法補(bǔ)償機(jī)制以及對(duì)立法監(jiān)督者的責(zé)任追究制度等；五是加強(qiáng)地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章的備案以及規(guī)范性文件的審查力度，糾正立法沖突，確保法制統(tǒng)一；六是完善立法的定期清理和修改、廢止機(jī)制，對(duì)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法律、法規(guī)和規(guī)章，要及時(shí)修改或廢止，以減少法規(guī)沖突，最大限度地提高立法效率。