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我國憲法規定，中華人民共和國人民檢察院是代表國家行使檢察權的專門法律監督機關。從現實來看，檢察機關對刑事法律的監督是比較成熟的一項法律監督，這主要體現在對公安機關等偵查機關的執法行為的監督和對人民法院判決裁定及庭審行為的監督及監管機關對犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的羈押及改造情況的監督；然而對行政執法機關行政執法行為的監督。勿庸諱言，存在不力的情況，檢察機關有限的監督職權僅是對行政執法機關在行使管理職能時，對已構成犯罪的案件不依法移送司法機關追究刑事責任，而以行政處罰代替刑事處罰的案件的監督。這種有限的監督也存在法律規定不規范、監督手段不力、工作開展難度較大的情況。造成這種局面，究其原因是多方面的，即有立法的、歷史的原因，也有體制的、機構設置不合理的原因。

一、行政執法的現狀

行政執法機關是維護社會秩序，促進經濟發展，依法行使行政執法權的國家機關，在國家的正常運行中，起著重要的作用。但是行政執法中確實也存在著不容忽視的問題。表現在行政執法行為隨意性太強，執法人員即是法律，行政處罰不受監督，執法人員執法行為不受制約，執法中主觀武斷，徇私枉法，執法不嚴，瀆職失職，濫用職權，甚至執法犯法。從全國案例看，確實存在不可忽視，甚至嚴重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質奶粉案等等，無不反映出行政執法的混亂狀態和負有執法職責的部門行政執法嚴重失職和軟弱混亂的問題。

造成行政執法機關執法行為出現問題的原因是多方面的，其中對行政執法行為的監督不力，也是主要原因之一。行政執法行為，是否合理、合法、適當，行政執法行為受不受監督，如何進行監督，由哪個部門進行監督，怎樣限制、規范行政執法行為、防止行政執法權的濫用，防止對當事人的侵權等等，對這些問題的探討，由來已久，但真正落到實處，還需要相當長的時間，因為依法治國的目標并非短期能夠實現。在行政執法行為中，除當事人依法提出復議申請引起行政復議程序，或向人民法院提出行政訴訟主張，引起行政訴訟程序外，其他行政執法行為，基本處于無外部監督的狀態，對這些執法行為的監督，主要通過內部規章制度的制約，然而從上述案例可以看出，這些內部制約機制發揮了多大作用，已足以說明問題。"權力失去監督，就會產生腐敗"，永遠是一條真理。

二、檢察機關對行政執法監督的現狀及監督不力的原因

檢察機關對行政執法機關行政執法實施法律監督的狀況總的來說還不能令人滿意，涉及人民群眾利益的偽劣產品問題、食品安全問題、醫藥衛生安全問題、建筑安全問題、環境衛生安全問題、工商、稅費、稅流失問題等等，一個也沒解決好，監督乏力。

正因如此，近幾年來，檢察機關自覺加強了對這些領域的法律監督力度，通過開展立案監督專項行動制止"以罰代刑"的問題，通過加大查辦職務犯罪懲治行政執法機關中的腐敗犯罪分子，對犯罪起到警示、震攝作用，通過扎這實開展職務犯罪預防，防患于未然，對行政執法行為的正確、公正、嚴格、規范行施起到了促進作用，可以說上述工作均取得了一定的效果，但監督的任務仍任重而道遠。從當前檢察機關的監督手段看，主要有以下兩種：一是對涉嫌構成犯罪而行政執法機關處以行政處罰的案件進行立案監督。近幾年來，高檢院相繼推出對經濟領域犯罪案件實施立案監督的專項行動，意在加強對行政執法中有案不立、有罪不究，以行政處罰代替刑事處罰的監督力度，發揮打擊犯罪，遏制犯罪，維護經濟正常健康發展的目的。專項行動取得了一定的成績，但總體發展仍需加強，機制建設尚不配套，受主觀因素的影響大，工作制度不到位。二是通過查辦職務犯罪案件來達到監督的目的，但從統計情況看，自偵案件中查辦行政執法人員貪污賄賂犯罪案件比例比較低，而因庇護行政違法案件當事人而受到查處的公職人員職務犯罪案件則更少。

分析原因主要有：一、案件線索少。據某縣統計，幾年來因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件，向檢察機關進行控告、舉報的一件也沒有。面對線索的匱乏，檢察機關只能依靠自已發現線索，而其他工作的繁忙（該項工作主要有偵查監督部門負責），又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報線索少的原因是不言而喻，被處罰的當事人本來可能涉嫌犯罪，而被行政執法機關處以較輕的處罰（相對刑罰而言），當然會息事寧人；而行政執法機關對此已作罰款（主要形式）或其他形式的處罰，也必將受到經濟利益驅使（嚴格不應出現這種情況，但現實必竟存在）而得罰便罰，不會再去追究當事人其他責任了，這也正是以罰代刑現象存在的本質所在。當然，群眾意識淡薄也是原因之一，但群眾對案件的了解不會很深，并且當今社會下，"事不關已"而主動"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。檢察機關作為國家的法律監督機關，享有對國家法律正確實施進行監督的權力和職責。但相比較而言，檢察機關的監督主要體現在刑事法律的監督上，也就是說刑事法律監督是比較成熟的，而對行政執法的監督則相對弱化，主要原因筆者認為：在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來，在刑事法律監督中，刑事訴訟法非常明確地規定了檢察機關在刑事訴訟中享有的職權，例如批捕權、公訴權、自偵案件立案、偵查權、檢察權、立案監督權、偵查活動監督權、對法庭審理的監督權、抗訴權、對監管機構監督權等等，非常具體，非常明確，這是檢察人員履行職責的依據，是以國家強制力作后盾的，是憲法規定的檢察權的具體體現，因而在履行監督職責中工作有力度，監督機制也成熟；而對行政執法的監督，除自偵部門依法對涉嫌職務犯罪的行政執法工作人員進行立案、偵查的權力外，法律的規定則幾乎是個空白。例如開展的立案監督專項行動中，檢察機關對行政執法機關的案件線索能否進行檢查，查到什么程度，行政執法機關有沒有義務配合、在不配合時又怎么辦，檢察機關如何建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規定，也沒有嚴格的程序。從現實執法情況看，只是檢察機關通過加強與有關行政執法部門的聯系，達成共識，簽訂會議紀要等形式來開展監督工作，筆者認為，這種"協調"形式的監督是達不到法律規定的效果的，工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監督在貫徹中同法律規定的監督權是無法并論的。三、監督手段弱。從當前情況看，對經濟領域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執法機關"以罰代刑"現象的存在和案件線索無法被司法機關發現并追究。而檢察機關作為法律監督機關，對行政執法機關的監督又缺乏有力的手段，《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十二條規定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執法機關不移送時，也僅能提出"檢察建議"，從手段上分析，比較弱，并且提建議的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現實情況分析，經濟領域犯罪案件法律規定的構罪標準一般數額較高，而行政執法機關一次查獲和發現的當事人的物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數額和標準。對此情況，檢察機關怎么辦，也無從下手。因為檢察機關也無法再進行初查，從人力、物力上也難以保障，并且行政執法機關是否支持也可見一斑。

三、建議和對策

行政執法機關存在隨意執法的現象比較嚴重，極大地損害了國家行政機關的形象，破壞了人們的法制觀念，損害了經濟的健康發展。落實檢察監督權，防止打擊不力，關鍵在于依法履行檢察監督職責，建立合理機制，完善法律規定，補足漏洞和空白，深挖犯罪線索，加大打擊力度，實現公平正義的要求。

第一，完善法律規定。這是解決對行政執法機關監督不力問題的根本方法，要通過制訂、完善、落實檢察監督權的具體法律規定，使檢察機關監督權更具體、更具操作性，使檢察機關的法律監督任務與能夠實施的監督手段相統一。檢察機關依法對行政執法機關進行法律監督工作，不再僅僅依靠雙方的建立聯系制度和協商來完成，而是監督有依據，建議有根據，工作有力度。

第二，明確監督措施。針對檢察監督手段太弱的問題，在當前法律立法的情況下，為有效開展對行政執法行為的監督，應當規定檢察機關對行政執法機關受理、處理的行政違法案件（包括行政處罰案件和刑事處罰案件線索）有以下權力：1、審查權，即對行政執法機關對具體案件所作出的處理決定是否適當，是否合法有審查的權力；當然審查權的行使并不影響行政決定的執行效力，但檢察機關認為行政決定不合法時，可以向作出決定的行政執法機關提出檢察建議。2、調查權，即檢察機關對行政執法行為是否合法進行，對查處的違法案件處理程序、調查認定的事實，當事人的具體違法行為性質，違法行為的大小等，認為必要時，可以要求行政執機關配合開展調查或自行決定開展調查取證。3、調卷權，為了掌握行政執法機關開展行政違法案件查處情況及處理結果，以便開展對行政執法行為的監督工作，檢察機關應有調閱行政執法案件卷宗的權力，行政執法機關在接到檢察機關的調卷通知后，應當將卷宗送交檢察機關閱卷審查。4、知情權，即檢察機關有權向行政執法機關和行政執法人員了解具體行政執法案件的處理情況，了解案件受理、查處、處罰依據以及其他有關問題。5、備案權，行政執法機關對涉嫌犯罪移送公安機關受理的案件線索，應當在送交公安受理的同時，報送檢察機關備案，為此應設立法律文書，增強報送的嚴肅性和程序性，使檢察機關及時掌握行政執法移送案件情況，以便于開展立案監督工作。

三、設立行政執法檢察室。檢察機關與重點的、案件發生較多的行政執法機關協商設立檢察室，也是非常必要和可行的。檢察室是檢察機關履行法律監督職能的窗口和觸角，通過設立檢察室，可以有效地防止行政執法權的濫用，可以加強檢察機關的法律監督力度，最關鍵的在于"人來人往"的作用絕對大于"文來文往"的作用。例如檢察機關在看守所內設立的"駐所檢察室"，經實踐證明，駐所檢察室在檢察機關對監管場所實施法律監督中發揮了積極的作用，它使檢察監督權真正落到了實處，發揮作用，很難想象如果沒有駐所檢察室，檢察機關對監管場所的監督能夠如現在這樣到位，工作做得這樣細致。因而，檢察機關有必要通過設立行政執法檢察室，直接監督、了解行政執法機關的執法過程，從形式上和實體上保證法律監督工作的到位，從而對規范行政執法行為，發揮積極的監督作用。