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行政合同行政行為行政性合同性

從主體角度看，行政主體的行政合同行為是行政行為；從成立方式和法律效果看，行政合同行為是雙方法律行為。行政合同的性質集中表現為行政性和合同性的綜合，以行政性為主導。行政合同法律關系實質上是借助合同形式實現的行政法律關系。

在具體的行政法律關系中，行政合同是作為合同，還是作為行政行為？這是建立行政合同制度應當首先解決的題目。關于行政合同的性質，目前存在三種看法：一是以為行政合同是“行政與合同兩方面性質的綜合”，既不等同于行政命令，又區別于民事合同；日本行政法學界以為不能簡單地把行政合同回類為公法契約或私法契約，行政合同具有公私混合性質，應該對契約的內容逐條逐款地進行分析，“那些只有具備行政權能的行政主體才能實現的條款是公法性質的，而私人也能實現的條款是私法性質的”。二是將行政合同基本等同于民事合同，并將之置于民法理論與規則的調整規范之下，英美法系國家采用此種理論，我國民法學界亦有人持此觀點。例如，民法學家以為國家在國有土地使用權出讓合同中的身份“并不是主權者和最高治理者，而是土地所有權人，作為土地所有權人，國家與公民、法人的地位同等，都是民事權利主體。……所以，土地使用權出讓合同仍然是符合《民法通則》有關規定的民事合同”。在我國現行的法律中，也存在以民事合同規則調整行政合同的現象，《全民所有制產業企業承包經營責任制暫行條例》（以下簡稱《承包條例》）第18條規定：“承包經營合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得隨意變更或解除”。第15條規定：“訂立承包經營合同，合同雙方必須堅持同等、自愿和協商的原則”。三是以為“行政合同實系現代政府為適應社會發展的需要，充分發揮其服務職能，而采用的一種特殊的行政手段”。行政合同就實在質而言，還是一種行政行為，合同只是行政主體為實現行政目的而采用的一種特殊方式而已。筆者基本贊同第三種觀點，以下詳述之。

一、行政合同是行政行為

要確定行政合同是否是行政行為，首先應界定行政行為的涵義，對行政行為理解的不同決定了對兩者關系的不同表述。德國行政法對行政行為的通用定義是《行政程序法》第35條之規定：“行政行為是由行政機關為調整涉及公法領域一具體事宜做出的，對外有直接效力的任何處分、決定或其他公法上的措施”。與私法行為、法規制定行為、事實行為和對內行政活動等相區別，行政行為與行政合同并列為行政活動的公法形式。在法國，對行政行為有三種理解，即形式意義的行政行為，實質意義的行政行為和功能意義的行政行為。以后者為通說，即以行為的作用為標準，把行政行為界定為行政機關用以產生行政法上效果的法律行為，以及私人由于法律或行政機關授權執行公務時所采取的某些行為。行政主體的行政合同行為屬于行政行為。我國法律尚未對行政行為以明確定義，行政法學界的理解也有差異。1983年法律出版社出版的《行政法概要》最先使用“行政行為”概念，其后，盡大多數行政法專著、教材相繼沿用了這一概念，并且出現了《行政行為法》、《行政行為概論》等專著。當前在我國占主導地位的觀點以為“行政行為是指行政主體在實施行政治理活動、行使行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為”。“行政行為是指行政機關及法定組織在行政治理過程中，依法實施的能直接或間接產生行政法上之法律效果的行為”。因此，行政行為應當包含下列三個要素：其一，主體要素，行政行為是行政主體作出的行為，行政主體包括行政機關和法律法規授權的其他組織；其二，職能要素，行政行為是行政主體行使行政職權、履行行政職責的行為，而行政機關以機關法人的身份從事的民事活動就不是行政行為；其三，法律要素，行政行為是具有法律意義、能產生法律效果的行為，不產生法律效果的事實行為如***執行公務時的打人行為就不是行政行為。

根據上述行政行為的內涵分析，就比較輕易解決行政合同行為的回屬題目。行政合同是行政主體與行政相對方基于相反方向的意思表示達成的協議。行政合同的主體包括行政主體和行政相對方；行政主體關于行政合同的締結、履行、變更、解除的意思表示和相應的行為都是基于行政職權的要求；行政合同的法律效果是設立、變更、終止具體的行政法律關系。因此，行政主體所為的行政合同行為具備行政行為的三個要素，屬于行政行為的范疇。

行政合同是依合意，雙方的意思表示對行政合同的成立具有同值性，行政主體和行政相對方都同等地受到行政合同的約束。從其成立方式和產生的法律效果看，具備合同的本質要件。從這種意義上理解，行政合同又是一種雙方法律行為。

我國現有的行政***述尚有稱行政合同是一種雙方行政行為的。筆者以為，此種回類方法是對民法理論關于民事行為分類方法的生搬硬套。行政合同是行政主體和行政相對方的協議，其中行政主體締結和履行合同的行為是行政行為，相對人的合同行為因其主體的非行政性而不是行政行為。所以，行政合同是“雙方行政行為”的說法不符合行政行為的內涵，混淆了行政合同的性質在不同層面的凸現。

二、行政合同的行政性

行政合同是一種行政行為，其行政性表現在以下幾個方面：

1．行政合同建立的基礎和目的是行政法律關系。

行政主體依法享有合同所涉事項的行政職權，才能與行政相對方就實現行政治理目標的方式、步驟等部分內容達成協議，法律法規規定的行政職權是行政合同訂立、生效的條件。行政合同成立之前，雙方之間已然是行政法律關系中治理者與被治理者之間的關系，行政合同只能發生在治理者的職責范圍之內。所以，行政合同是在法定的行政法律關系范圍內，在具體的行政法律關系主體之間產生，以業已存在的行政法律關系為基礎。

行政合同的目的是實現行政職責，完成行政任務。固然行政相對方的行為目的是自身利益，但因其依附于行政目的而實現，不具有獨立性，不能影響行政合同目的的行政性。在民事合同中，政府不能為合同確立目標，不同的法律關系主體在自愿的基礎上，從各自的利益出發，經過要約、承諾、協議等環節便可訂立合同。而行政合同必須體現國家的政治目標和經濟目標，如農業承包合同就是搞活農村經濟這一行政目標的具體體現，國有企業的承包租賃合同就是建立社會主義市場經濟這一總體目標的具體化。

行政合同是連接行政職權和行政目的的行為方式，是將行政法律關系以合同形式具體化、特定化的過程，其法律效果是某一具體行政

*法律關系的發生、變更或終止。行政合同規定的事項包含特定的行政內容，其中的權利、義務、手段、責任等具有行政特色。如建筑公司與城建部分簽訂的公共工程承包合同，城建部分必須享有對該項工程建設的治理權，合同成立后，建筑公司承擔該工程的建設任務，城建部分給予必要的協助并支付相應的報酬。而城建部分對該項目的治理權并未消失。

2．行政職權在行政合同履行中依然起著主導作用，表現為統治者特權。

根據法理，行政法律關系的形成在盡大多數情況下是以法律規范的規定為條件的，立法機關的立法行為所產生的行政法關系對于雙方主體是同等的，不存在一方優越的題目；而且，根據人***權原則，行政權作為國家政權的組成部分，亦來源于公民權利，是公民權利特定的轉化形式。因此，從抽象角度或者終極意義上理解，行政主體和行政相對方享有同等的法律地位。但同等不意味著權利義務的對等，在具體的行政法律關系中，行政主體可依單方面意志作出行政行為。在具體的行政合同法律關系中，行政主體也有權單方面作出某些行為改變現存的行政法律關系，這就是行政主體在合同關系中享有的統治者特權，主要包括下述內容。

其一，行政主體享有行政合同的發起權。以合同本身的要約--承諾規則解釋，行政合同的主要條款是由行政主體先提出要約、由行政相對方作出承諾形成的，這是行政職權的要求。由于行政事務以何種方式完成、哪些事項可以適用行政合同、哪些內容可以由行政主體和行政相對方協商、協商采取哪種方式等都應該由行政主體依法決定或裁量，而不能取決于行政相對方的意志。

其二，行政主體享有對合同履行的監視權和指揮權。在民事合同中，除提供勞務的合同外，當事人不具備經常性的指揮命令權，只需在對方當事人給付時按照合同規定的數目和質量驗收，無需也不應對合同的履行過程有所干預。而行政合同履行的目的是實現行政目標，實現公共利益，其履行本身也必須符合公共利益，行政主體作為公共利益的判定者和執行者，合同的履行是否符合公共利益、如何履行才能實現行政目標，當然具有決定權，所以，行政主體對合同的履行應當享有指揮權和監視權，這也為各國行政法所確認。在法國，行政主體有權命令對方當事人采取他以為適當的方式履行合同，對方當事人應當服從；行政主體有權監視檢查對方當事人履行合同的情況，有權要求對方當事人提供有關材料、報表、帳冊或者口頭匯報履行合同的情況等。葡萄牙的《行政程序法典》第180條規定，公共行政當局可以“指揮履行給付的方式”、“監察履行合同的方式”。在我國有關行政合同的具體立法中，也有一些類似的規定，如《城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》（以下簡稱《出讓轉讓條例》）第6條規定：“縣級以上政府土地治理部分依法對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行監視檢查”。

其三，單方面變更合同權。變更是指改變合同的內容，即對合同雙方的權利義務進行調整。對于民事合同，成立需雙方當事人意思表示一致，變更同樣要經過雙方協商，任何一方無權單方面改變合同的內容。但在行政合同中，行政主體有權基于公共利益的需要對合同的內容加以改變。法國行政法以為其屬于公共秩序范疇，英國判例確認的“契約不能限制自由裁量權”的原則也包含了政府根據公共利益的需要對行政合同的內容加以改變的自由裁量權。葡萄牙《行政程序法典》180條行政當局的權力明確列舉：“除非法律有相反規定或合同性質不答應，公共行政當局可以：a）單方面變更合同給付的內容，只要尊重合同的標的及其財政的平衡；…；c）基于公共利益且經適當說明理由，單方解除合同，但不影響支付公道的損害賠償”。臺灣《行政程序法草案（1998年）》第140條規定：“行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除往對公共之重大危害，得于必要范圍內調整契約內容或終止契約”。但在我國的法律中，尚未賦予行政主體此種權力，把行政合同的變更僅僅限定在協商變更上。如《承包經營條例》第18條規定：“承包經營合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得隨意變更或解除”。第19條規定：“國務院對稅種、稅率和指導性計劃產品價格進行重大調整，合同雙方可按國務院規定協商變更承包經營合同”。實踐中經常發生根據公共利益的需要應該變更合同內容，而導致的兩難困境：協商不成使公共利益受到損害；或者行政主體單方面強行變更合同，造成對法律的違反。

其四，單方面解除合同權。由于社會情況的變化，行政治理過程的發展，尚未履行或正在履行的行政合同沒有必要或不可能再履行時，行政主體可單方面解除合同。法國行政法對此已明確確認，德國《行政程序法》沒有明確規定行政主體享有單方面變更權，但第60條明確了行政主體“為避免或消除公共福利遭受嚴重不利”，也可作出解約通知，享有單方面解除權。我國目前的法律體系中尚無同一的規定，但有些單行法規也有具體的規定，如《出讓轉讓條例》第42條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年度和開發利用土地的實際情況給予相應的補償”。既確認了行政主體對合同的單方面解除權，又規定了解除的條件和補償原則。

其五，制裁權。在相對人違反契約時，行政主體享有不同于民事合同一方當事人的制裁權。民事合同中的制裁手段只能是經濟責任，如要承擔違約金、損害賠償責任等。而行政主體基于職權和公共利益的要求，有權使用特定的行政制裁手段，主要包括：（1）罰款，即對違反合同的相對方科處一定的金錢給付義務，促使相對方履行合同義務，如我國《出讓轉讓條例》第17條第2款規定：“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地治理部分應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰”。（2）強制手段，主要指強制執行和代執行，法國行政法視其為行政主體確當然權力；但德國行政程序法則規定只有合同針對公民服從緊急強制執行達成協議時，行政主體才可強制執行。（3）解除合同，這是最嚴厲的制裁，只在對方當事人有嚴重過錯時才采取。但行政主體因實施制裁而解除合同與因公共利益需要而解除合同不一樣，因制裁而解除合同時，不給對方以任何補償。我國的《承包條例》第20條第1款規定：“由于承包方經營治理不善完不成承包經營合同任務時，發包方有權解除承包經營合同”。《出讓轉讓條例》第14條規定：“土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后60日內，支付全部土地使用出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償”。

另外，根據法國行政法的判例，行政主體的監視指揮權、單方面變更權、解除權、制裁權等不受合同有無規定、如何規定的限制，屬于公共秩序范疇，行政主體事先放棄或限制使用的意思表示無效。筆者以為，上述行政優益權

*的存在，是行政主體依法享有的行政職權的具體體現，而且行政主體如何行使應當屬于自由裁量權，不應受到合同內容的約束。

3．行政合同以契約不自由為原則

所謂契約自由包含五個方面的含義：締約自由；選擇合同相對方的自由；契約內容自由；變更、解除或終止合同的自由；契約形式自由。分析行政合同，雙方主體并不同時具備這五種意義上的自由，所以說行政合同以契約不自由為原則。

其一，締約自由，即決定是否與他人締結契約的自由。日本行政法已經拋棄了就有關行政權能部分（公法條款）簽訂行政契約需要有明確的法律根據的觀點，現在普遍以為，只要不違反法令就可以簽訂行政契約。在完全無法令限制的行政的自由領域，可以用契約的形式進行規定；屬于行政自由裁量的事項，且法律未限定必須采取行政行為的，也可以簽訂契約代替行政行為，或者就屬于行政行為附款內容的事項以契約進行規定。法國行政法未對行政合同的容許性作同一的規定，有些事項由法律明確規定適用行政合同，但大多數事項由行政機關根據需要和情況決定究竟使用行政命令還是行政合同。德、葡、臺等國家地區的行政程序法也普遍確認：除非法律有相反的規定或因擬建立的關系的性質不答應，行政主體得以行政合同方式實現行政職權。可見，在是否以合同方式確立、變更、終止行政法律關系上，行政主體是自由的，而行政相對方是不自由的，行政相對方無權限制或不接受行政主體對職權行使方式的選擇。

其二，選擇合同相對方的自由，即決定與誰締結合同的自由。一般情況下，行政主體應當通過招標、拍賣的方式與自動產生的相對方締結合同，既使有的國家規定招標產生的自動中標人不能滿足合同所涉事項的特定要求時，行政主體可舉行第二次招標，但也只是有限的選擇權。只有在特殊情況下，行政主體才可通過邀請發價、直接磋商選擇合同相對方，但選擇的依據是合同所涉事項的特定要求和公共利益，而不能根據行政主體自身利益自由選擇。因此，行政主體對合同相對方的選擇是不自由的。對行政相對方而言，在盡大多數情況下，不能拒盡成為行政合同的相對方，沒有選擇合同對方當事人的自由，由于行政主體享有行政合同的發起權。

其三，契約內容自由，即選擇契約條款的意思自由。行政合同在不與有關法律、法規相抵觸的條件下始能生效，其內容僅限于行政主體的法定職權范圍。即便暫時“無法律、法規的積極認許，也不得違反法律法規之禁止”。德國、葡萄牙和我國臺灣地區的行政程序法都對行政合同的非有效性制度作了類似的規定：決定行政合同訂立的行政行為，或以行政合同替換的相應行政處分為無效或可撤銷。行政主體在締結行政合同時應當遵循相應的職權范圍，根據相應的權限締結合同，約定行政主體和行政相對方的權利義務。由于行政職權的雙重性，行政主體在行政合同行為中，不能隨意處分其職權，也不能利用合同形式約定行使本不享有的職權。法國的行政法判例確認，無論是國家、省還是市鎮，各自只能在自己的權限范圍內簽訂合同；特別重要的合同則需要政府授權，例如出賣國有不動產的合同就需要市長會議的授權；行政合同標的額達到一定數額以上時，必須就合同草案咨詢一個部際專門委員會的意見；行政機關在權限范圍外簽訂的合同無效，應對善意的對方當事人負損害賠償責任。在英國，除英王在普通法上具有簽訂一切契約的權力和和契約相對人不受限制外，地方政府、公法人和中心各部分在行使法律直接賦予的權力時，只能在權限范圍內簽訂，否則無效。在我國尚無同一的規定，有些專門法律也有此類規定，如政府對有償出讓國有土地使用權的批準權限為：耕地在1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國務院批準；耕地3畝以下，其他土地10畝以下的，由縣級人民政府批準；省轄市、自治州人民政府的批準權限，由省、自治區人民代表大會常務委員會決定。土地治理部分簽訂國有土地使用權出讓合同時要受此限制。行政相對方對行政主體提出的要約可以有條件地更改，也可以有自己的意思表示，但都受到行政主體意思表示的限制。

其四，變更、解除或終止合同的自由。在民事合同中，一方有權單方面變更、解除合同而償付違約金、損害賠償金，或者基于同時履行抗辯權而自行中止履行合同。但在行政合同發生情勢變更時，行政相對方可以與行政主體協商變更、解除或請求法院判決解除合同，但無權自行變更、終止；既使出現了不可預見的情況，只要履行合同不是事實上的不可能，行政相對方都必須履行合同。而行政主體固然享有單方面變更、解除權，但受制于公共利益的需要及其限度，也是不自由的。

其五，契約形式自由，即當事人選擇意思表示載體的自由，行政合同雙方主體都不享有。各國法律都確認，行政合同應當采取書面方式，這不同于民事合同的訂立由當事人選擇書面或口頭方式。

三、合同性

行政合同是與行政命令并列的行政職權作用形式，必須符合行政治理系統的特定要求。但行政合同之為合同，當然具備合同的本質特征，受合同一般規則的調整。其合同屬性主要表現在：

1．行政合同的成立符合合同成立的規則。

固然行政主體在締結行政合同時享有發起權，但雙方主體意思表示的一致是合同成立的標志。在雙方不能達成合意時，行政主體無權單方面決定合同的內容，否則就把行政合同混同于行政命令了。當然，行政合同的有些條款，受到法律規定和行政機關羈束性職權的嚴格限制，相對人可能沒有多少選擇或意思自治的可能，但承諾與否仍取決于相對方對自身利益的考慮。在法律強制性規定和羈束行政職權之外，可以而且應當根據雙方當事人的意志選擇，達成一致。行政合同的內容能否由雙方當事人自行協商決定，取決于合同所涉利益的性質，私利益可以自主，公共利益則不可以。對于自由裁量權，法律答應行政機關根據具體情況，在職權的行使方式、手段、期限、具體目標等方面享有一定的自由度，給行政主體與行政相對方的協商提供了基礎和可能。

2．行政合同的內容對雙方具有同等的約束力。

行政合同一旦成立，行政主體和行政相對方都必須遵守，履行合同并承擔因違反合同而產生的法律責任，合同的約束力對任何一方主體都是同等的。對行政主體的約束實質上就是依法行政原則的具體化，要求行政主體積極履行合同內容，履行各項義務，不能以權謀私，濫用行政權力撤銷、撕毀合同；對相對方而言則是憲法中公民、法人遵法原則的具體化，相對方不能享有合同之外的權利，不能對行政主體有依靠心理，不必履行合同以外的義務。行政合同的雙方主體享有民事合同主體享有的一般權利義務：依法履行合同的義務，按照合同規

*定給付價金的義務；取得報酬權，按照合同規定的期限和要求履行合同的義務；不履行或延遲履行都要承擔合同約定的責任。如《出讓轉讓條例》規定，“出讓方應當按照合同規定，提供出讓的土地使用權。未按合同規定提供土地使用權的，土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償”。行政主體因公共利益的需要行使行政優益權給相對方造成的損失，行政主體負有補償的義務，相對人對補償金額有異議的，可以向法院提起訴訟。

3．行政合同的履行遵循著經濟利益平衡原則。

雅克·格斯丹在其《合同中的效益與公正》中所表達的基本思想是，“今天的合同不再以意志自治原則為基礎，而是以社會效益和（得失相等的）公正原則為基礎”，“不破壞各項財產之間先前存在的平衡的合同，便是公正的合同”。行政合同對雙方權利義務的確認就遵循了上述的經濟利益平衡原則：行政主體除享有一般民事合同當事人享有的權利義務外，還享有統治者特權；相對方負有對行政主體特權行為的服從義務，為了維護和恢復對方當事人的經濟利益平衡，出于公共利益的需要--為了避免由于對方當事人因行政主體的特權行為受到的損失得不到彌補而導致行政主體以后締結合同的困難，行政相對方也享有民事合同當事人所沒有的兩項特殊權利--統治者行為的補償權和不可預見情況的補償權。

統治者行為的補償權。統治者行為是行政主體基于公共利益維護者的正當地位作出的，給相對方增加的全部合同外負擔（損害），都應當給予補償。但對方當事人補償權的范圍只以全部實際損失為限，不能要求可以期待的利益。

不可預見情況的補償權。一個較長期的行政合同，在履行的過程中可能出現當事人所不能預見的經濟變動，使合同的履行固然不是事實上不可能，但合同的對方當事人將因履行合同遭受災難性的損失，而使合同的履行極端困難。這種情況稱為不可預見的情況，是行政合同特有的制度。在民事合同中，當事人只就合同中規定的義務和自己的過錯負責，不分擔對方當事人意外風險的責任；發生不可預見情況時，當事人雙方可以協商變更、解除或自行終止合同。行政合同的行政目的決定了行政合同的實際履行和全部履行原則，不可預見的情況并不構成排除實際履行的條件。在不可預見情況存續期間，行政合同雙方當事人之間的法律關系如下：（1）相對方履行合同的義務仍然存在；（2）雙方當事人必須約定一個新的臨時履行合同方案，當事人間不能達成協議時，相對方可申請法院判決行政主體分擔其損失；（3）行政主體不補償相對方的全部損失，只負擔部分損失；（4）不可預見情況持續的暫時狀態稱為特殊時期，分擔損失制度是一種臨時的法律制度。假如造成合同履行極端困難的原因成為永久性的，此狀態就轉變為不可抗力，雙方都可據此請求解除合同關系。

分析合同制度的發展趨勢，古典的意思自治和契約自由不再能夠支撐當代的合同制度，美國民法學家吉爾莫據此得出了“契約死亡”的結論，有些法學家開始用契約正義、公正契約理論解析社會意志對合同領域的滲透。行政合同法律關系中行政主體享有的特權和相對方享有的特殊的補償權都是基于公共利益優位為條件的情勢變更原則的特殊表現。一方面，行政合同作為行政治理系統的一個環節必須實現行政權的公共利益目的，遵循行政治理的規則；另一方面，行政合同適應現代行政的***化趨勢，遵循民事合同的一般規則。因此，行政主體在行政合同中具有雙重身份--合同所涉事項的治理者和合同的一方當事人，行政合同對特定行政目標的實現也依靠于其雙重性質--行政性和合同性。回根到底，行政合同是一種什么性質的法律關系呢？筆者以為，行政合同法律關系是行政法律關系，行政合同制度是行政法律制度，合同是實現這種行政法律關系的具體形式；或者說，這種行政法律制度借助了私法的一般規則，保障行政職權的更有效實施。

注釋：

《行政法與行政訴訟法辭典》，中國政法大學出版社1992年版，第205頁。

南博方著《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社1988年版，第65頁。

《中國民法學·民法債權》，法律出版社1991年版，第678-679頁。

崔卓蘭《行政合同縱橫論》，《法制與發展》，1996-1，第13頁。

平特納著、朱林譯《德國普通行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第85、105-126頁。

所謂形式意義的行政行為即以采取行為的機關為標準，指行政機關所采取的全部行為；實質意義的行政行為即以行為本身的性質和內容為標準，指適用普遍性的規則于具體事件的行為。王名揚《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第134-137頁。

應松年主編《行政行為法》，人民出版社1993年版；劉永安編著《行政行為概論》，中國法制出版社1992年版。

羅豪才主編《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第105-106頁；許崇德、皮純協主編《新中國行政法學研究綜述（1949-1990）》，法律出版社1991年版，第176-178頁。

張永泉《行政合同是行政行為》，《法學與實踐》1992-1，以為“行政合同實質上是單方法律行為”，理由是”行政合同的內容是行政機關單方‘意志’的體現”；“訂立行政合同的目的是單一的”；“行政合同的履行也反映了行政行為的性質”。筆者以為其論點和論據之間沒有必然的因果關系。

羅豪才《行政法學》，第120、260頁。

關于行政行為的單方面性和行政法律關系的不對等性的理解，詳見張淑芳《行政法關系單方面性的理論審閱》，《法律科學》1999-5。

有人稱之為“選擇合同相對人的權利”、“優先要約權”，筆者以為不妥，理由是：行政主體對合同相對人的選擇只是有限的、相對的選擇，詳見下文“締約自由”；要約僅是合同成立的一個環節，而合同的訂立并不是一個要約--承諾的回合就可以的，對于合同的全部條款，行政主體并不總是享有優先要約權。

王名揚《法國行政法》，第186-190頁。

胡建淼《比較行政法--20國行政法評述》，法律出版社1998年版第111頁。

江平、程合紅、申衛星《論新合同法中的合同自由原則與老實信用原則》，《政***壇》1999-1，2--11頁；姚新華《契約自由論》，《比較法研究》，1997-1，19--32頁。

《法國行政法》，第192頁。

張家洋《行政法》，三民書局印行，第619頁。

《法國行政法》，第197頁。

胡建淼《比較行政法--20國行政法評述》，法律出版社，1998，1