一國(guó)兩制與高度自治法律咨詢
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從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來(lái)看，也即整個(gè)國(guó)家和各地域單位之間關(guān)系而論，中華人民共和國(guó)一直以來(lái)都是主張單一制國(guó)家的形式，即各地方政府的權(quán)力由中央政府授予，地方政府隸屬中央。
以鄧小平“一國(guó)兩制”構(gòu)想為根本方針的《澳門特別行政區(qū)基本法》〔1〕是一部具有劃時(shí)代意義的重要法律文件。“一國(guó)兩制”是我國(guó)解決香港、澳門問(wèn)題的基本精神和安排。《中華人民共和國(guó)憲法》第31條有關(guān)“一國(guó)兩制”的規(guī)定是基本法起草的依據(jù)，因此，“一國(guó)兩制”是制定《澳門特別行政區(qū)基本法》的指導(dǎo)方針，指導(dǎo)方針的內(nèi)容主要涉及兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持國(guó)家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整;二是維護(hù)高度自治、特別行政區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度五十年不變。〔2)此外，楊允中博士指出：“一國(guó)兩制”是由兩個(gè)基本概念組成的，它們的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的并列，而是有主有次。“一國(guó)”是兩制的前提，“一國(guó)”也是兩制的基礎(chǔ)。沒(méi)有對(duì)“一國(guó)”的認(rèn)同，“兩制”的實(shí)行就無(wú)從談起。〔3〕“一國(guó)兩制”是實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)的重要指導(dǎo)思想，〔4〕不但確保了港澳地區(qū)現(xiàn)行資本主義制度的延續(xù)，同時(shí)又一再闡明不在這兩個(gè)地區(qū)實(shí)行社會(huì)主義制度及政策。
從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來(lái)看，也即整個(gè)國(guó)家和各地域單位之間關(guān)系而論，中華人民共和國(guó)一直以來(lái)都是主張單一制國(guó)家的形式，即各地方政府的權(quán)力由中央政府授予，地方政府隸屬中央。因此，在中華人民共和國(guó)實(shí)行“一國(guó)兩制”，代表著對(duì)原來(lái)高度集權(quán)的單一制國(guó)家模式的重大變更。“一國(guó)兩制”作為解決歷史遺留問(wèn)題的一個(gè)首創(chuàng)，成功地將國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)家主權(quán)、不同社會(huì)制度和國(guó)家結(jié)構(gòu)等國(guó)家理論中極為重要和對(duì)立因素協(xié)調(diào)在一起，從而使特別行政區(qū)與中國(guó)其它地區(qū)共存于統(tǒng)一的單一國(guó)家內(nèi)。因此，人們通常提及聯(lián)邦性質(zhì)的情況，波多黎各或格陵蘭的聯(lián)合國(guó)家，以及西班牙自治區(qū)的廣泛自治，均不能與“一國(guó)兩制”相提并論。“一國(guó)兩制”可視之為當(dāng)今世界上最具獨(dú)創(chuàng)性的偉大構(gòu)想。
高度自治是“一國(guó)兩制”方針的最重要體現(xiàn)。“一國(guó)兩制”模式與聯(lián)邦制模式都是自治的形式，特別行政區(qū)享有的自治程度大大高于聯(lián)邦制國(guó)家成員州所享有的。按照《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，體現(xiàn)兩制的主要內(nèi)容包括：(1)權(quán)力上的高度自治：行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán);(2)行政機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)厝私M成，即澳人治澳;(3)中央政府不向特別行政區(qū)征稅，財(cái)政獨(dú)立，財(cái)政收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府。
具體而言，除了國(guó)防與外交事務(wù)外，澳門特別行政區(qū)所享有的高度自治體現(xiàn)在以下方面：(一)在行政管理方面：制定行政法規(guī)的權(quán)力、政策決定權(quán)、提案權(quán)、人事任免權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理社會(huì)治安的權(quán)力、財(cái)政金融方面的權(quán)力〔5〕、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的權(quán)力、專業(yè)管理權(quán)〔6〕等〔7〕;(二)在立法領(lǐng)域內(nèi)，《澳門特別行政區(qū)基本法》不但賦予澳門特別行政區(qū)普通立法權(quán)限〔8〕外，還將適用全國(guó)性的法律視為例外情況;(叁)在司法領(lǐng)域內(nèi)，存在一個(gè)完全獨(dú)立于國(guó)家司法組織的地區(qū)司法組織，這是很奇特的現(xiàn)象;(四)澳門特別行政區(qū)可以“中國(guó)澳門”的名義與其它國(guó)家和地區(qū)建立經(jīng)濟(jì)、文化等方面的聯(lián)系，參加不以主權(quán)國(guó)家為單位構(gòu)成的國(guó)際組織，世界貿(mào)易組織就是一個(gè)很好的例子。
綜上所述，“一國(guó)兩制”是中國(guó)政治和法律體制的重大突破。“一國(guó)兩制”構(gòu)成了高度自治的基本精神和精髓，并成為區(qū)別于單一制下其它自治形式的特點(diǎn)〔9〕，是高度自治的開創(chuàng)性意義之所在。高度自治的一個(gè)基本特征就是享有高度的自治權(quán)力，《澳門特別行政區(qū)基本法》第2條在規(guī)范了高度自治的形式后，界定了特別行政區(qū)具體的自治權(quán)力的范圍和內(nèi)容，即享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，體現(xiàn)出高度自治的基本內(nèi)容和外在特征。
蕭蔚云教授指出：「根據(jù)小平同志的講話，“一國(guó)兩制”法制化的重大意義之一是它的開創(chuàng)性。“一國(guó)兩制”的構(gòu)想是史無(wú)前例的，將“一國(guó)兩制”方針用法律的形式具體化，制定為基本法，世界上沒(méi)有現(xiàn)成的法律可以借鑒，也沒(méi)有類似的法律可以參考...。〔10〕」由此可知，“一國(guó)兩制”的具體化、法律化不但具有重大的歷史意義，而且具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。“一國(guó)兩制”的成功落實(shí)不但對(duì)祖國(guó)的統(tǒng)一大業(yè)起著重要的促進(jìn)作用，而且為國(guó)際社會(huì)和平解決矛盾起著良好的示范作用。
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註〔1〕1993年3月31日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，自1999年12月20日起實(shí)施。
註〔2〕蕭蔚云，《略論中央與特別行政區(qū)的關(guān)系》，載于《依法治澳與穩(wěn)定發(fā)展-基本法實(shí)施兩周年紀(jì)念研討會(huì)論文集》，澳門科技大學(xué)、澳門基本法推廣協(xié)會(huì)出版，2002年3月。
註〔3〕楊允中，《依法治澳是決定澳門新一輪發(fā)展的關(guān)鍵》，出處同上。
註〔4〕“這些新概念本來(lái)是為實(shí)現(xiàn)臺(tái)灣的統(tǒng)一而于20世紀(jì)80年代提出的，但后來(lái)卻實(shí)際上運(yùn)用于香港與澳門的回歸…。”參見陳弘毅，《“一國(guó)兩制”的概念及在香港的適用關(guān)系》，出處同上。
註〔5〕設(shè)立獨(dú)立的稅收制度，澳門居民無(wú)需向中央政府納稅，繳交的稅款全部用于特別行政區(qū)，不上繳中央政府，擁有自己的貨幣及自主的匯兌和關(guān)稅政策。
註〔6〕澳門特區(qū)自行制定有關(guān)評(píng)審和頒授各種專業(yè)和執(zhí)業(yè)資格的辦法。
註〔7〕參見蕭蔚云，《一國(guó)兩制與澳門特別行政區(qū)基本法》，北京大學(xué)出版社，1993年11月第106頁(yè)至第107頁(yè)。
註〔8〕值得強(qiáng)調(diào)的是，澳門特別行政區(qū)有義務(wù)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密等行為，以維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。
註〔9〕地方分權(quán)便是單一制下其它自治形式的一種體現(xiàn)，例如英國(guó)早于20世紀(jì)末采用此模式解決中央地方的關(guān)系。
註〔10〕出處同注7，第16頁(yè)。
