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尊敬的孟楊司長，尊敬的各位領導和同志們：

第一次國務院部門行政復議協作會就要結束了，正如大家的共同感受一樣，這是一次多功能會。既是一次溝通感情的聯誼會，也是一次工作經驗交流和理論研討會，還可以說是一次新形勢下推進國務院部門行政復議工作的動員會。會議效果超出預期想象。

會上風濤同志講了話，孟楊司長代表龔正副署長向會議致辭，為會議增添了光彩。大家普遍反映，這次會議，一是開得很及時；二是參加會議有啟發、有收獲；三是感覺風濤同志的講話對形勢的分析比較透徹，對工作的擺布也比較準。大家還認為，一年多來，國務院對行政復議工作更加重視，國務院法制辦做了一系列工作，使從事復議工作的同志有一定的成就感。總之，大家對會議的評價比我想象的要高。風濤同志的講話我們要認真地學習領會，進一步抓好落實。

海關總署政法司對承辦這次會議高度重視，天津海關的同志為會議作了精心安排，服務非常周到，讓我們體驗到了海關這支隊伍的半軍事化味道。請允許我代表復議司，代表與會的同志們，向海關同志為我們提供這么好的環境，這么好的會議條件表示感謝！

參加會議我想談三點體會：

一、關于參加會議的體會

創建行政復議協作會的初衷是適應行政復議工作發展的需要，為部門行政復議機構提供一個交流平臺，主要目的是推動行政復議機構之間的交流與協作。地方的行政復議協作會已經辦了八屆，部門的協作會這是第一次。按照原來的設計，協作會采取一個單位主辦，法制辦機關職能司協辦的模式。法制辦負責確定會議的內容，會務和其他方面都由主辦單位主辦。考慮到這是第一次部門協作會，法制辦的領導對此很重視，而且很多部門也提出來，說地方的會已經開了，希望召開一個部門的會，所以就把這次協作會幾乎開成了工作會。

參加這次會議，我的體會可以概括為三個沒想到：

第一個沒想到，各部門對這次會議這么重視。60多個有復議職責的部門都派人參加了會議，近30位司級干部親自出席會議。有29個部門準備了交流材料。議程安排得比較緊湊，安排了半天討論。四個組的討論我都參加了一下，絕大多數同志每人都發言了。應該說會議氛圍很好，發言很踴躍，交流也比較深入，就是嫌時間短了一點。

第二個沒想到，各個部門的經驗這么豐富。會前，我們對大會交流的7個經驗提了點建議，希望他們的主題更集中一點，有利于大家更好地借鑒。實際上這7個部門的經驗都是很全面的。其他的書面材料里面也有許多好的做法。29份材料中，既有做法和經驗，也有問題和建議，我們在認真修改、歸納的前提下，盡可能地反映在風濤同志的講話里面。

第三個沒想到，大家對下一步工作思路的認識這么統一。概括起來，有這么幾條：

第一，要認清形勢，把國務院部門行政復議工作擺到更加重要的位置。一方面，因為案件的數量在增長；另一方面，國務院部門的案件特點比較突出，比如說涉及到的利益關系比較復雜，專業性很強，社會關注度很高。同時，由于行政層級很高，一舉一動社會、媒體非常關注，專家們也非常關注，還具有對下級部門的示范性。因此，做好國務院部門行政復議的工作意義非常重大。

第二，要積極地爭取領導對行政復議工作的重視和支持，這是搞好行政復議工作的重要保障。因為我們現在的各項工作都要依靠領導的推動，怎么樣爭取領導的支持，對于行政復議工作者來說非常重要。比如海關、公安、國防科工委、外交、衛生等部門爭取領導重視都有一些好的做法，在會議上交流了，希望大家借鑒。

第三，辦理復議案件要堅持“以人為本，復議為民”。由于中國社會現在的矛盾是社會轉軌大背景下發生的，具有時代特殊性，它和完全市場經濟條件下的行政爭議是不一樣的。它既有計劃經濟遺留下來的因素，也有市場體制當中出現的新的因素，有些法律在適用于具體案件時，存在較大的解釋空間。如果單純地講法律效果不講社會效果，只從法律上給一個說法，結果爭議往往并沒有真正解決。因此，“以人為本、復議為民”，堅持法律效果和社會效果的統一，力爭實現“案結事了”，都是在這個背景下提出來的。對此，大家深有體會，比如民政部搞“關注民生、復議為民”，國土資源部實行“陽光復議”，背后都隱含著很深刻的判斷。依法查清案件是非曲直，講究法律效果和社會效果的統一，只有這樣，才能提高政府的社會公信力。

第四，要始終關注行政復議工作能力建設。能力建設包括硬件建設，也包括人員素質的軟件建設。行政復議能力與日益增長的行政復議案件不相適應，與社會對日益增長的行政復議平臺功能的需求不相適應。所以，怎樣通過各種辦法提高行政復議能力，是擺在我們大家面前的重要任務，需要我們從工作的點點滴滴去積累。比如財政部、環保總局、工商總局、證監會等部門，采用復議委員會、專家會的形式審理案件，都是很有益的探索。

大家在交流中還提出了一些問題和建議：

第一，為了全面推進行政復議工作，一定要進一步提高領導同志對行政復議工作的認識。對此我們已經做了工作，組織召開了重慶會議。重慶會議的一個重要成果就是各地方、各部門領導同志對行政復議工作的認識空前提高。這個會議的效果非常好，大多數部門和地方政府會后都作了大量的貫徹落實的工作。有的同志和我講，重慶會議后，向領導匯報復議工作比過去容易多了。有的同志建議要加強對領導的培訓力度。我們現在也在考慮如何對領導進行培訓，當然以會代訓也是一種方式。各個部門、各個地方都組織一些對下一級的培訓，效果會更好。

第二，為了適應案件增長的客觀需要，建議對編制、人員配備、辦案裝備、辦案經費、辦案場所作統一的規定。有的同志提出來能不能發一個文件，對編制、人員、機構、經費、裝備等提出比較具體的、統一的要求。對此，需要我們再努力、再商量。

第三，為了落實《實施條例》有關規定，建議國務院法制辦加強對部門行政復議工作的指導。大家建議，思路應該加強分類指導，應該多搞一些案例討論會，要對復議人員進行培訓等。《實施條例》對培訓做了專門規定，就是為了強調復議人員的培訓應當是長期的、經常化的。這需要領導重視，需要財政部門在經費上給予支持，部門和地方的同志也要加強培訓工作。

還有同志建議盡快建立專職人員資格制度，對此我們正在積極地向人事部匯報。

第四，建議對審理程序的很多共同性的問題，多做統一的解釋。大家在會上提出來的問題，在第三部分我要向大家匯報。

第五，建議豐富協作會的內容。比如開案例分析會、專題研討會、辦案經驗交流會等，這些建議都很好。比如說今年的地方協作會，就是行政復議范圍的理論研討會。采取的方式是學術性的理論研討，一個同志發言講自己的觀點，兩個評論人評論，臺上臺下互動。這次研討會在地方的影響較大，地方的同志建議邀請部門和法院的同志參加，效果會更好。

第六，提高信息化的水平，加強復議信息系統建設。11月底，我們的統計軟件就能開發出來了，年底之前可能要結合新修訂的統計制度開一個推廣會。對今年的數據統計，將采用新軟件和新的統計指標。

第七，為了促進行政復議制度的長遠建設，建議盡快將修改《行政復議法》提上議事日程。有的同志提出來，復議司成立以后工作力度很大，節奏很快，措施有力，只是所做的一切都是在復議法上的改良，建議早一點把修改《行政復議法》提上議程。總的看，還是要慎重。這里面臨路徑選擇的問題，這就是復議法在什么條件下修改，按照什么樣的理念和思路修改。這是一個非常大的問題，需要各方面統一認識。有關的研究工作可以早一點啟動，修訂《行政復議法》之前一定要把重大的問題考慮清楚。

二、關于形勢和任務

康泰和風濤同志多次在有關行政復議工作的講話中都強調要抓住機遇，扎實工作，一步一步地推動行政復議工作上新的臺階。風濤同志在講話中提出“機遇大于挑戰，有利因素大于不利因素”。理解這個判斷，要把握好三個關鍵詞：一個是需求，一個是選擇，一個是應對。

第一，需求。所謂需求，既包括人民群眾的需求，也包括領導同志治國理政的需求。需求是行政復議在新形勢下扮演角色的社會基礎。隨著社會主義民主法制的進步，依法行政不斷推進，人民群眾法律意識不斷增強。相對人越來越傾向于運用法律手段維護自身權益，越來越期待通過既規范又富于彈性的法律制度平臺保障自己的訴愿。行政復議具有方便快捷、程序規范、成本低廉、化解矛盾有效等諸多優勢。通過這一法律制度平臺，將大部分行政爭議主要化解在基層、化解在初發階段、化解在行政機關內部，不僅是可能的，也是必然的，這既符合我國人民群眾依法維權的特殊需求，也符合世界各國行政復議發展的普遍規律。同時，我國傳統的爭議解決手段漸顯力不從心。社會對行政復議的需求雖然尚處在“小荷剛露尖尖角”的萌芽狀態，但確是真實的、剛性的、必然的需求。需求是基礎，是行政復議制度得以存在和發展的源泉。由此，我們有理由對其發展前景充滿期待。

第二，選擇。選擇帶有一定的主觀性、偶然性、不確定性等特點。從發展趨勢和終極結果看，人民群眾和政治家選擇將行政復議作為解決行政爭議的主渠道，是客觀的必然。但是，從歷史發展的某個階段來看，是否會作出這種選擇還存在很大的不確定性。令人可喜的是，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的中辦發［2006］27號文件表明，政治家已經作出了正確的選擇。人民群眾也逐漸理性成熟，越來越多地選擇運用行政復議渠道解決行政爭議，維護自身合法權益，各地方、各部門收到的行政復議申請逐年增長，這表明人民群眾也在做出明智選擇。選擇是動力，政治家與人民群眾作出的正確選擇必然為行政復議工作在新的歷史起點上繼續前進提供強大的動力。由此，我們有理由對這項事業充滿信心。

第三，應對。有了社會需求的基礎，有了政治家和人民群眾選擇的強大動力，從工作層面應該怎么辦，這就是應對。應對是否得當對能否抓住機遇影響巨大，具有決定性的意義。正確的應對需要具備主動意識、創新思維、扎實肯干三個條件。主動意識雖然不能創造需求，但是可以推動選擇。創新思維絕對不要懷疑一切，但是可以幫助我們求真務實，找到行政復議的真諦。扎實肯干則是在冷靜分析形勢與任務前提下，推動工作的必備條件。當前，影響正確應對模糊認識主要有：

一是“難作為論”。一些同志既看到了需求，也看到了選擇，主觀上認識到了行政復議的重要作用，但是遇到客觀條件上的如機構、編制、經費、辦案條件等具體問題，就會產生畏難情緒和怕麻煩的情緒，有一些等待和觀望的態度，總希望上邊給一點條件，但是上邊給的條件要和自身的努力相互結合才能起作用。克服這種畏難心態，一是，有努力空間就要爭取；二是，堅持有為才有位；三是，有為無位也不妨。

二是“唯應訴論”。一些同志不看社會需求和選擇的變化，不看行政復議工作的發展趨勢，只關注眼前的應訴，怕當被告，設置不切實際的“零訴訟”指標等。對于行政復議申請不是積極受理，而是能推就推，致使行政復議渠道不暢。這實際上是對復議應訴制度的不正確的理解和應對，可能可以歸為“不作為”的應對不當，需要樹立創新思維加以克服。要認識到通過復議，可以把能解決掉的問題直接解決掉，解決不掉的我們還能掌握主動地位。道理和現實之間可能需要作一個選擇，我們要多向領導宣傳一點道理。

三是“唯立法論”。一些同志在工作擺布上還或多或少存在“重立法、輕復議”的傾向。從工作層面講，把立法看得很重是對的，但在同時也有必要關注復議。隨著法制建設的發展，已經出現了從無法可依到有法可依再到制度是否有效的轉變。復議建議書制度、意見書制度實際上都與此有關，要通過辦案把立法中的模糊點出找出來，找出需要修訂的地方，提出立法的建議。所以，復議工作做好了，對立法是有貢獻的，這一點應當向領導說明。在立法工作中，也請部門的同志關心一下復議前置的問題。現在很多的不予受理的案件，都與復議前置制度有很大關系。如果復議要發揮更大的作用，有相當一部分、特別是專業性很強的問題，有必要研究用行政機關復議前置的方式來解決。

下一步的工作，風濤同志講得很清楚，關鍵是六件事：

第一，落實好《實施條例》。落實的關鍵在于全面。因為《實施條例》中規定了一些工作制度，比如責任制、指導監督制度、意見書制度、建議書制度。這些工作制度建立起來、運用得好對整個復議工作都是很好的推動，希望大家在關注程序制度的同時，也要關注工作制度。同時，程序制度也要進一步完善，關鍵是全面。

第二，要把案子辦好。這實際上既涉及到政府形象，也涉及行政復議制度公信力。第一要有正確的理念，第二要有正確的質量標準，第三要有好的機制。希望各個部門進一步地搞好探索。

第三，搞好指導。指導非常重要，復議工作不能各自為戰。曹主任經常講政府法制工作是統一的，要強調“法制一盤棋”的思想，這就是我們不斷地召開工作會、協作會的原因。我們對自身的要求是盡可能地創造更多的交流平臺。對部門來說，也一定要重視指導，既要強調法制辦對部門的指導，還要強調各部門對下面的指導。因為部門下邊是一個行業，部門的指導關系到整個行業。我們司今年面對500多個申請，50多個正式立案的案件，再加上釋義、培訓、地方會、理論研討會、部門會、資格制度、統計制度修改等多項工作，安排得非常緊湊，感到比較緊張，比較疲倦。當然這不是我們推托指導的理由。對我們來說，主要是改善指導，比如大家提出來的分類指導、具體指導等。

第四，理論研究。這一點我們也考慮到了，因為我們工作中遇到的問題很多帶有理論性，如果簡單地用外國的理論套，就會有套不清的情況。比如說內部行為和外部行為的問題，比如說經批準行為和非經批準行為的問題，都是中國特有的問題。回答這些問題，要認真地總結實踐經驗。我們在搞理論研究的時候，不能把國外現成的結論抄過來，而是要把理論轉化為能夠具體指導實踐的方案。這樣的理論才是有指導意義的、中國特色的理論。現在我們遇到的理論問題是兩個層面的，有的是實際操作層面的，有的是整個制度設計的，這兩方面問題希望大家都關注。

第五，配套制度。希望各個部門把配套制度也抓起來。有些制度統一搞的時機并不成熟。比如復議聽證還要再看一段時間，在勇于實踐的基礎上，逐漸地加以規范。

第六，加強復議能力建設。這個能力建設是全方位的，硬件、軟件都要加強。風濤同志的講話中都提到了，這里不再重復。

總而言之，以去年的重慶會議為標志，行政復議工作整體站在了新的起點上，怎么樣進一步的推進行政復議工作，是需要我們想清楚的問題。

三、關于需要進一步研究的問題

風濤講話分析了形勢，明確了任務，提出了要求。大家在書面提出的建議，和我聽會上的建議大體上是一致的。有些問題，我在湖北召開的行政復議理論研討會上作了總結，大部分是共同的，也有一些個別問題。對此，說說個人看法，便于大家在工作中參考。

第一，是關于信訪和復議的關系。這個問題很復雜，主要是操作層面的問題。處理好這個關系要把握三點：一是，嚴格執行信訪條例第十四條、第二十一條的有關規定，防止本可以行政復議的案件進入信訪過程。二是，要注意區別《信訪條例》對政府信訪機構和政府部門信訪職責的不同規定。根據《信訪條例》第六條和第二十一條的規定，政府的信訪工作機構不是信訪事項的責任處理機關，而是負責轉辦、交辦和督辦的信訪機構，其作為和不作為都不宜納入行政復議范圍；接受轉送的政府部門或者下級政府作為信訪事項責任處理機關，違反《信訪條例》第二十二條的規定，對于收到的信訪事項不作答復，構成不作為，信訪人可以就此申請行政復議；信訪事項責任處理機關對信訪人投訴請求作出的信訪處理意見、復查復核意見，如果不構成新的具體行政行為，信訪人不能就此申請行政復議；如果構成新的具體行政行為，則應當依照行政法申請復議。三是行政復議申請超越期限的處理。行政復議申請超越期限，屬于申請人自身原因的，不予受理。同時，如果依照憲法和組織法規定的“縣級以上人民政府有權撤銷所屬部門和下一級政府的決定和命令”，通過執法監督程序解決，社會效果更好；因非屬于申請人的原因，特別是因行政機關故意不告知行政復議申請權而造成復議申請超越期限并一直持續上訪又未處理過的，應當依據行政復議法及其實施條例的規定予以受理。

第二，關于不予受理決定和駁回申請決定的可訴性問題。我們比較傾向于駁回申請的決定和不予受理的決定在性質上是基本相同的，可以按照是否屬于復議前置進行分類。對于復議前置的案件作出駁回申請或者不予受理決定的，當事人對該決定不服可以以該決定為對象提起行政訴訟；對非復議前置的，可以采取監督方式，按照實施條例的規定告知申請人可以向行政復議機關的上級機關申請責令恢復審理。

第三，關于調解和和解協議的可訴性問題。行政復議和解是以雙方自愿、互動，在行政機關自由裁量權的范圍內所達成的協議，并依托終止的方式結案。由于其爭議已經解決，無爭議即無訴求也無可訴性。有人設想，申請人事后反悔的，因未形成新的爭議，最多可以考慮引導其訴原具體行政行為；同時，和解適用的條件是行政機關行使自由裁量權，主要涉及合理性問題，按照行政訴訟法的規定，只有在行政處罰顯失公正時，才可以提起行政訴訟。

調解與和解的不同之處在于，調解書是在行政復議機關的推動下達成的，調解書的內容包含行政復議機關的意志，調解書的法律效力應該等同于行政復議決定。但是，調解的適用條件與和解的適用條件相類似，非屬于行政處罰顯失公正的，不能夠提起行政訴訟。

第四，行政不作為是否納入復議范圍的問題。大家一致認為，行政不作為的現象越來越普遍，通過行政復議加大解決因行政不作為而產生的行政爭議的力度勢在必行。對此，我們傾向于認為，行政管理相對人對行政機關不作為提出異議，原則上都可以考慮先行受理。受理后再根據有關行政不作為的構成要件作出判斷。對不構成不作為的可以根據實施條例有關規定駁回行政復議申請；對構成不作為的，可以作出責令限期履行法定職責的行政復議決定。

大家能夠接受的看法是，不作為是不采取行動，不置可否、不予理睬、不予答復的行為。行政不作為應當具備下列要件：一是，行政機關具有法定職責。法定職責的根據源于法律、法規、規章的規定。規章以下的其他規范性文件所作的規定以及行政機關在行政管理中所作的承諾，是否可以作為法定職責的根據，可以再做進一步研究；二是，申請人曾經要求行政機關履行法定職責，并提供有關證據；三是，被申請人的不作為與申請人的權利和利益的損害存在因果關系。此外，有的同志提出應當增加行政機關具備履行法定職責的現實可能。考慮到“現實可能”的解釋空間太大，可考慮暫不將其列為行政不作為的構成要件。

第五，關于內部行政行為的復議問題。大家比較一致的看法認為，內、外部行政行為的劃分是一種學理的分類方法。判斷一個行為是內部行為還是外部行為，應當從兩個角度進行思考：一是，以行政復議法第八條作為基本的判斷依據，適度解釋“行政處分或者其他人事處理決定”。二是，要區分形式要件和實質要件。只要實質要件能夠證明行政機關的某個行為侵害當事人的合法權益的，就可以認定為外部行為的，并納入行政復議范圍。僅具備形式要件，但對當事人的權利義務并未產生實質影響，可以認定為內部行政行為，不能對此提起復議。比如對會議紀要就應該據此作出具體分析。

行政機關招錄公務員的前提是行政機關與擬招錄的公務員之間并不存在內部管理關系，難以包括在行政復議法第八條“行政處分或者其他人事處理決定”。同時，擬招錄的對象請求保護的權利屬于勞動權的范疇，亦不涉及行政復議能力承受問題。因此，多數人傾向于將其解釋為外部行政行為。

第六，關于利害關系人的認定問題。我們主張對這個問題作專題研討。利害關系人問題以前不是很突出，但現在社會關系越來越復雜，什么樣的人具備利害關系，什么樣的關系才是利害關系，都要求行政機關把關系理清楚。關于這個問題，可以在適當的時機組成小型研討會研討。

第七，關于行政復議時效問題。關于未告知具體行政行為內容時的最長申請期限問題，鑒于《行政復議法》未作明確規定，《實施條例》也不宜直接規定，因為在司法最終原則下，行政復議不是最終解決問題的手段。但是時效的問題，可以用在信訪問題上講的觀點判斷。如果非屬于申請人的原因，而是行政機關造成的耽誤時效的，要考慮相對人尋求救濟很有難度的這一客觀現實。如果是新時期出現的問題，具體行政行為的特征非常明確，在這種情況下我們能不能給一個救濟的手段。如果通過復議實在解決不了，能不能通過執法監督程序來救濟。這樣做可能會很麻煩，但社會公信力會提高，有一失，也有一得。

第八，關于經批準的問題。大家要關注批準的行為。條例里規定，法律、法規、規章規定批準權的，批準機關作被申請人。但實踐中，上下級之間打電話指導一下，做事前先請示，都是一種習慣法，和制定法不一樣。我們在習慣法當中所堅持的做法，要通過制定法和成文法來扭轉它。海關建議對經批準的行為進行清理，這是必要的。法律法規規章規定的批準有多少，非法律法規規章規定的批準有多少，要做一個清理。希望大家把確實是需要上級部門批準的行為直接規定出來，有必要的，就上升為規章；確實不需要的，就用實施條例去適用。如果不需要上級部門批準的，最好劃分出權限，哪些是縣級部門的權限，哪些是市級部門的權限。

此外，還有部門特點比較突出的問題，比如說水利部門的流域管理機構復議管轄的問題，國家統計局派駐地方的直屬調查隊的問題，公安交通管理局所屬的大隊下面的分大隊管轄問題，還有審計當中的復議和審計政府裁決怎么銜接的問題。這些問題，以復議司目前的水平還回答不了，建議大家做點專題研究，我們共同想辦法解決。

同志們，行政復議制度是一項利國利民的好制度，行政復議工作是一項值得我們付出辛勞和汗水去澆灌的事業。讓我們這些有幸接觸這一工作的同仁們，團結起來，銳意進取，開拓創新，求真務實，腳踏實地，一步一步地不斷推動行政復議工作向前發展，努力開創行政復議新局面！

謝謝大家！