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土地儲備制度范文第1篇

2007年10月起實施的《物權法》第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。

然而，房屋拆遷所依據的《城市房屋拆遷管理條例》卻規定，只要符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規劃項目的建設導向，背離了物權法所強調的公共利益原則的導向。

更讓人困惑的是，依據物權法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購土地或行使優先購買權取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。”這與征收不動產的“公共利益”導向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權利和正義，是讓多數人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發展階段都有不同的詮釋。如美國聯邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應的共同體；②法律左右征收后的財產使用；③公共組織擁有財產所有權；④公眾獲取占有收益。

目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經營性用地開發。

土地儲備機構對儲備土地進行前期開發、保護、管理或臨時利用。完成前期開發整理的儲備土地， 納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。經營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定實施：對工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經營性用地并不具備《物權法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。

土地儲備制度范文第2篇

第一條為進一步規范土地儲備，加強土地宏觀調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《中華人民共和國土地管理法》、國務院《關于促進節約集約用地的通知》（國發〔**8〕3號）、《土地儲備管理辦法》（國土資發〔**7〕277號）和《安徽省國有土地儲備辦法》（省政府令第177號）等有關法律、法規、規章的規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，通過收回、收購、征收等方式依法取得土地，進行前期開發、儲存，以備向社會供應土地的行為。

第三條本市市區行政區域內的土地儲備工作，適用本辦法。

第四條土地儲備實行統一儲備、統一供應的原則。

第五條市土地資產管理委員會負責組織、領導、協調和監督土地儲備工作。

市國土資源管理部門負責土地儲備管理工作。

各區人民政府和市發展改革、財政、建設、工業、規劃、房地產、城市管理、審計、監察、人民銀行**市中心支行等管理部門按照各自職責，協同做好土地儲備管理的相關工作。

第六條市土地收購儲備中心統一承擔本市市區行政區域內的土地儲備工作。

第七條建立信息共享制度。市國土資源、財政、人民銀行**市中心支行等部門和市土地收購儲備中心要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，并在同級部門、單位間進行信息交換。

第二章土地儲備計劃管理



第八條市人民政府根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

第九條土地儲備應當編制年度土地儲備計劃，并根據實際需要，編制中長期計劃。市土地收購儲備中心依據本市國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需情況等，編制土地儲備計劃草案，征求市經濟開發區管理委員會、各轄區人民政府和市發展改革、工業、規劃、建設、房地產、財政等有關部門意見，經市國土資源管理部門審核后，提請市土地資產管理委員會審議，并報市人民政府批準。

年度土地儲備計劃應包括：

（一）年度儲備土地規模；

（二）年度儲備土地前期開發規模；

（三）年度儲備土地供應規模；

（四）年度儲備土地臨時利用計劃；

（五）計劃年度末儲備土地規模。

批準后的土地儲備計劃由市土地收購儲備中心負責具體實施。實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經市人民政府批準后，作為辦理相關審批手續的依據。

第十條土地儲備項目實施方案應包括：項目概況、項目用地規模、項目規劃條件、土地前期開發的主要內容、項目收儲和前期開發成本測算及土地收益、資金計劃安排、實施方式及其他附件等。

第三章儲備土地范圍與實施程序



第十一條下列土地可以納入土地儲備范圍：

（一）依法收回的國有建設用地；

（二）收購的土地；

（三）行使優先購買權取得的土地；

（四）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；

（五）其他依法取得的土地。

第十二條按照《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規規定，應當無償收回的國有建設用地，依法無償收回后納入土地儲備。

第十三條下列國有建設用地，通過有償收回方式納入土地儲備：

（一）因公共利益需要使用的國有建設用地；

（二）因實施城市規劃進行舊城改造調整使用的國有建設用地；

（三）因企業改制、產業結構調整等原因調整出的國有劃撥土地；

（四）集體土地因農轉非依法轉為國有的土地；

（五）法律、法規規定應當有償收回的其他國有建設用地。

第十四條下列國有建設用地，通過收購方式納入土地儲備：

（一）以出讓方式取得土地使用權，土地使用權人申請政府收購的國有建設用地；

（二）申報土地使用權轉讓價格比標定地價低20％以上的國有建設用地；

（三）其他可以依法收購的國有建設用地。

第十五條城市總體規劃、土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的集體土地，通過依法征收方式納入土地儲備。

第十六條以收回、收購方式儲備土地，由市土地收購儲備中心具體實施，市發展改革、國土資源、規劃、房地產、財政、審計、監察等部門和土地收購儲備中心參加的土地收儲業務會審小組（以下簡稱會審小組）提前介入，遵循下列程序：

（一）確定地塊。根據本辦法的規定，確定擬收回、收購的地塊。

（二）權屬核查。對擬收回、收購土地的權屬、面積、四至范圍、土地用途以及建筑物、其他附著物的權屬、面積等情況進行實地調查和核實。

（三）征詢意見。根據實地調查的情況，向國土資源、規劃、房地產等管理部門征詢意見。

（四）費用測算。根據權屬調查、地籍測量、土地和房產評估結果和本辦法規定的土地收回、收購儲備補償標準，測算土地補償費用。

（五）方案報批。土地收購儲備中心擬訂國有建設用地使用權收回、收購方案，經由會審小組會審同意后，報市人民政府批準。

土地使用權收回方案需要依法舉行聽證的，由市國土資源管理部門依法舉行聽證。

（六）下達土地使用權收回通知或簽訂收購合同。國有建設用地使用權收回方案批準后，由市國土資源管理部門向土地使用權人下達土地使用權收回通知；國有建設用地使用權收購方案批準后，由市土地收購儲備中心與土地使用權人簽訂國有建設用地使用權收購合同。

（七）實施補償。以有償方式收回土地使用權的，市土地收購儲備中心應當自土地使用權收回通知下達后30日內，根據土地交付情況，將補償費用支付給土地使用權人或者與其簽訂土地使用權補償協議；收購土地使用權的，市土地收購儲備中心應當根據國有建設用地使用權收購合同約定的金額、期限和方式，向土地使用權人支付土地收購費用。

（八）注銷登記。注銷土地使用權登記由市國土資源管理部門依法辦理：對無償收回的土地使用權，在下達土地使用權收回通知的同時，辦理注銷登記手續；對有償收回的土地使用權，在市土地收購儲備中心將補償費用全額支付給土地使用權人或者與土地使用權人簽訂土地使用權補償協議后，辦理注銷登記手續；對收購的土地使用權，土地使用權人在收到土地收購的定金或者約定費用后15日內，應當依法申請辦理注銷登記手續，逾期不申請的，由市國土資源管理部門報請市人民政府同意后依法辦理注銷登記手續。

注銷房屋所有權登記由市房地產管理部門按照房屋管理有關規定辦理。

（九）交付土地。根據有關法律、法規、規章的規定和合同約定的期限和方式，原土地使用權人向市土地收購儲備中心交付土地以及地上、地下建筑物、其他附著物。

第十七條向市土地收購儲備中心申請收購國有建設用地使用權時，應當填寫土地收儲申請表，并附具下列材料：

（一）土地使用權人的身份證明。土地使用權人是法人的，應當提供法人資格證明和法定代表人的身份證明。土地使用權人委托他人辦理的，還應當提交授權委托書；

（二）土地使用權的權屬證明及土地平面圖；

（三）建筑物、其他附著物的產權證明；

（四）主管部門意見；

（五）其他需要提交的資料。

第十八條土地收回、收購儲備補償標準：

（一）以有償方式收回劃撥土地使用權的，補償費用按原批準用途的劃撥土地使用權現行評估價確定；以有償方式收回出讓土地使用權的，補償費用按原批準用途的出讓土地使用權現行評估價確定。

（二）以收購方式儲備土地的，由市土地收購儲備中心與土地使用權人協商委托具有土地評估資格的評估機構對申請收購的土地使用權價格按現狀進行評估，并參照評估價格，協商確定土地使用權收購價格，經由會審小組會審確認。

（三）通過收回、收購方式儲備國有建設用地使用權，涉及地上、地下建筑物及其他附著物的，對其所有人或者使用人按照城市房屋拆遷有關規定依法給予補償，但補償數額應當扣除依法不需補償或者己經補償的土地使用權價款。

第十九條申報土地使用權轉讓價格比標定地價低20％以上的，由市土地收購儲備中心提出收購意見，經由會審小組會審同意并報市人民政府批準后，按照申報價格依法予以收購，并由市國土資源管理部門按照有關法律、法規和本辦法第十六條第（八）項的規定，辦理土地使用權注銷登記手續。

第二十條通過征收方式儲備土地的，征收土地的程序和補償標準，按照土地管理有關法律、法規、規章和市人民政府的有關規定辦理。

已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第二十一條市土地收購儲備中心應當將儲備的國有建設用地位置、面積、用途、規劃設計要求以及供地方式定期向社會公告。

第二十二條對儲備的國有建設用地，市規劃管理部門應當根據城市總體規劃和控制性詳細規劃，提出具體地塊的規劃條件。

第四章前期開發和利用

第二十三條對納入儲備的土地，由市土地收購儲備中心進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

前款所稱前期開發，是指在儲備土地向社會供應前，為了使儲備土地達到土地供應條件，對儲備土地組織實施拆遷、場地平整和市政基礎設施建設等一級開發整理行為。

第二十四條市人民政府根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書；設立土地抵押權的，要先行依法解除。

第二十五條市土地收購儲備中心應當對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

土地的前期開發，按照有關法律、法規規定規范操作。需要合作、協作開發的，應當通過公開、公平、公正的方式，選擇土地前期開發合作、協作單位。

前期開發涉及征地拆遷安置的，可以依法委托轄區政府組織實施；前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應當按照有關規定，引入市場機制，通過公開招標方式選擇工程實施單位。

第二十六條市土地收購儲備中心應當對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。

第二十七條在儲備土地未供應前，市土地收購儲備中心可以將儲備土地或連同地上、地下建筑物、構筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。進行臨時建設的，應當遵守《中華人民共和國城鄉規劃法》等有關法律、法規、規章的規定。

儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響城市規劃實施和土地供應。

臨時利用儲備地塊收益，應當上繳市財政。

第五章土地供應

第二十八條儲備土地完成前期開發整理后，納入市區土地供應計劃，由市國土資源管理部門統一組織供地。

第六章資金管理

第二十九條土地儲備資金收支管理按照國土資源部、財政部《土地儲備資金財務管理暫行辦法》（財綜〔**7〕17號）和市人民政府的有關規定執行。

第三十條市土地收購儲備中心可以向銀行等金融機構申請擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；市土地收購儲備中心申請貸款，應當滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。市土地收購儲備中心舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并報經市人民政府批準，不得超計劃、超規模貸款。

土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用，并接受財政、審計部門監督。

第三十一條市土地收購儲備中心舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。

第三十二條各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔保。市土地收購儲備中心應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。

第七章其他規定



第三十三條通過收回、收購方式儲備國有建設用地的，市土地收購儲備中心未按規定支付補償費用或者未按合同支付收購資金的，不得注銷土地使用權登記，原土地使用權人有權拒絕交付土地。

涉及地上、地下建筑物、構筑物的，對其所有人或者使用人依法應當給予補償而未予補償的，不得收回原土地使用權。

第三十四條原土地使用權人未按收回補償協議或收購合同的規定交付土地及地上、地下建筑物、構筑物的，或交付土地期間，擅自處理地上、地下建筑物、構筑物的，市土地收購儲備中心有權要求原土地使用權人糾正并繼續履行合同。逾期不履行的，市土地收購儲備中心可以申請有關部門依法處理。

第三十五條市發展改革、建設、國土資源、規劃、房地產、城市管理和人民銀行**市中心支行等管理部門應當提高辦事質量和效率，國有建設用地儲備及前期開發整理過程中涉及的有關手續，應在法定時限內或承諾時限內及時辦結；行政事業性收費，嚴格按照有關法律、法規、規章和市人民政府規定執行，不得擅自設立收費項目，提高收費標準。

第三十六條有關管理部門和土地收購儲備中心的工作人員、、的，視情給予批評教育或依法給予行政處分；情節嚴重、構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八章附則

第三十七條黨政機關和事業單位遷址的，市國土資源管理部門應及時將原有土地全部收回并重新處置。

市國土資源管理部門對本市行政區域內縣（市）人民政府未依法收回土地使用權的閑置土地，應當報市人民政府批準后依法收回，作為市本級儲備土地。市土地收購儲備中心負責具體實施。

第三十八條開發區、工業園區范圍內的工業項目建設用地的儲備和前期開發，可以委托開發區、工業園區管理機構組織實施。

城市道路、公共設施、公益事業等非經營性項目建設用地的儲備和前期開發，可以委托有關機構組織實施。

土地儲備制度范文第3篇

【關鍵詞】土地儲備；土地儲備制度；房地產市場

1 土地儲備制度影響房地產的機理分析

實施土地儲備制度以前，政府只能控制新增建設用地的供應，對于城市的存量土地，大量的掌握在其使用者的手中。因此，在這種市場環境下，土地市場的供求曲線接近于通常的商品，具有較大的斜率，政府根本無法對土地市場實施有效的干預。實施土地儲備制度以后，政府從源頭上控制了土地供應，使得在一定時期內，土地供給量恒定，土地供給曲線成為一條直線，此時的均衡價格將完全由土地需求曲線來確定，政府可以通過增減土地供應量來控制土地供給曲線的左右移動，以此達到有效干預市場的目的。

在此需要特別指出的是，實施土地儲備制度及《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺以后，土地征收補償標準的變化對購房人的心態產生了一些影響，同時，土地一級市場的統籌供應使得土地的供應量受到一定程度人為限制，增加了土地的稀缺，引起價格的上升，從而導致較高的土地價格預期，再加上土地的保值性使得土地成為良好的投資品，而對土地的投資主要表現在對商品房的投資上，“炒樓”現象也因此而產生。從土地供求曲線來看，若土地市場炒作氣氛較濃，就會使土地總體需求曲線右移，引起房價較大幅度上漲。因此，出臺必要的法規和措施來限制各類炒作行為，對于我國當前房地產市場的健康、平穩發展具有重大的意義。

2 土地儲備制度的實施對房價的影響

2.1 土地征收補償標準變化對房價的影響

2011年1月21日，國務院公布施行了《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱征收補償條例），以前的《城市房屋拆遷管理條例》（下稱拆遷條例）同時廢止。土地征收補償標準的提高直接導致了土地開發成本的升高，但實際這種升高并不會對房價產生較大的影響。首先，現在實行土地使用權招標拍賣掛牌出讓，價格都是由市場供求關系決定的，與土地成本沒有直接關系；其次，現在房地產價格與土地成本之間的利潤空間較大，土地成本的增加只是使這個利潤空間變小一點，但對房價沒有較大影響。另外，從國家的角度來看，房地產價格保持最好是平穩，過快的增長或是過快的回落都會對國家發展產生不利影響。

2.2 土地儲備對房價的影響

土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。實際上，除了市、縣人民政府國土資源管理部門指定的土地儲備機構在儲備土地外，房地產開發企業因為自身長期開發經營的需要也在儲備土地。

政府部門為加強房地產市場調控，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，通過土地征收、無償收回、三舊改造等一系列政策，儲備了一定量的土地，以保障城市保障性住房等民生工程建設的用地需求，并在市場供不應求的情況下，適當增加住宅用地的供應，以達到促進供需平衡、抑制房價的效果。應該說，政府實施土地儲備有利于調控房價。

但房地產開發企業儲備土地是有害無利的，因為，盡管政府根據市場供需要求，供應土地數量并不少，但房地產開發企業對受讓的土地儲而不用，勢必導致房地產市場商品住宅的供應量減少，造成供不應求的假象，形起市場恐慌，從而推動房地產價格的上漲。對于政府來講，開發企業囤積土地的行為是個體的行為，追求利潤最大化是其最終目標，一旦房地產市場下滑或開發企業破產時，銀行、購房者、企業員工等都將受損，并嚴重影響國家利益和社會利益并帶來一系列社會問題。因此，政府和老百姓是不希望開發企業土地儲而不用。

2.3 土地供應對房價上漲的分析

作為房價的重要組成部分地價也影響著房價的變化，影響地價的因素很多，包括一般的因素，如經濟因素、社會因素、人口因素和國際因素，還包括區域因素和土地的個別因素。當前引起爭議的主要是土地供應量和供應方式。

2.3.1 地價與土地供應量。從理論上講，土地供應量是影響地價的關鍵因素，在其他因素不變的情況下，土地供應量減少，地價肯定是會上升的。隨著人口的增加，土地供應量相對減少。因此，在較長的一個時期，地價有逐步上升的趨勢，而且這個趨勢是和土地供應方式無關的。但近幾年來說，我國土地的供應量并沒有大幅的減少，相反，有些地區由于“8·13”大限，還呈現出了土地供應量大幅度增長的趨勢。

我國的土地市場分為一級土地市場和二級土地市場，實施土地儲備制度后，政府壟斷了一級土地市場的供應量。一級土地市場的供應量影響住房市場價格，但真正與市場需求共同決定住房市場價格的是二級土地市場的供應量。目前我國一級市場較為充足的土地供應，并沒有在二級市場上形成有效的房地產供給，而是被開發商部分囤積起來。面對住房消費需求和投機需求的迅速增長，企業大量儲備土地減少了二級土地市場的有效供給，從而在一定程度上造成了地價的上漲。

2.3.2 地價與土地供應方式。土地市場的供應方式主要是指土地出讓方式，不同的出讓方式，包括協議、拍賣、招標和掛牌，對地價的形成有一定的影響。一般來說，協議方式形成的價格最低。從表面上來看，政府實施土地儲備，采取招拍掛方式供地所形成的地價要高于協議出讓的地價，由此便認為當前的高地價在很大程度上是由于實施土地儲備制度所造成的，但實際上，二者根本不具有可比性。其原因主要在于：一是經過土地儲備采用招標、拍賣和掛牌出讓的多為商業、居住等經營性用途的“熟地”地價，其中必然包含了政府整頓開發土地的成本；而協議出讓的大多是工業用地，且協議價格中往往僅是政府獲得的土地出讓金，土地的征收補償費用，相對較低。二是協議出讓雖然成交的價格很低，但是中間的尋租成本很高，因此，開發商通過招拍掛方式拿到手里的土地價格未必就比原來協議出讓的價格高。

總之，房價上漲是由于建設成本增加和開發利潤增加共同引起的，建設成本增加是由于地價上漲、建安成本增加和利率提高所引起的，開發利潤增加則是由于房地產市場旺盛的需求及高度壟斷的市場結構所引起的。因此，地價上漲不是房價上漲的唯一原因。建立土地收購儲備制度以后，雖然地價有所上漲，但地價上漲既有其合理成分，又有其不合理成分土地收購儲備制度并不存在推動地價上漲進而導致房價上漲的內在機制。

參考文獻

[1]王瑾，對房地產價格上漲與土地儲備制度關系的研究，山東省農業管理干部學院學報，2011,28(4)

土地儲備制度范文第4篇

關鍵詞：土地儲備；制度；問題；建議

中圖分類號：D912文獻標識碼： A

土地儲備，土地收購儲備機構利用收購、收回、置換，征收等方式將分散的土地使用者手上的土地匯到開發商手上，通過土地收購儲備機構統一的存儲庫為土地征用合并后，根據城市規劃，土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，通過招標，拍賣和上市的其他方式有計劃的將儲備土地納入市場，在城市土地供應和規范各類建設用地需求的管理制度［1］。筆者用多年的工作經驗，對土地儲備制度中存在的問題進行分析，并提出對策建議，以期有科學的、可行的改進。

一、我國土地儲備制度概述

（一）土地儲備的內涵

我國的土地儲備制度是指城市地方政府依照國家相關法律法規的授權或者委托專門機構，依照法定程序和方法，將國家所有的屬于城市規劃范圍內的土地和由個人或集體占用的城市土地予以集中管理和暫時儲備，通過整理規劃后，再根據城市自身土地年度供應計劃和城市建設規劃，將該土地投入土地市場，從而確保政府能夠壟斷土地一級市場的一種土地管理制度[2]。

（二）法律特征

1、土地儲備行為實施主體和對象具有特定性；我國法律明確規定城市土地屬于國家所有，因此在進行土地收購、土地儲備和土地出讓等行為中，實施主體必然是法律法規規定的各級地方政府。土地儲備行為的對象也具有特定性，即主要是指屬于城市土地儲備制度適用范圍土地上的使用權人或占有人。2、土地儲備制度中出讓環節的壟斷性和運作一體化；我國的國家性質和經濟體制決定了土地的專屬性，尤其是城市地區，土地為國家所有，因此土地儲備法律制度中的儲備土地都是由國家的機構管理的，出讓土地的主體當然也就具有唯一性。

（三）法律基礎

1、城市土地所有權屬于國家以及國有土地有償使用制度；我國《憲法》第十條規定："城市的土地屬于國家所有"。這條法律規定從最高法的高度明確規定城市土地的所有權人是國家，且只有國家是城市土地的所有權人，從而為我國城市土地儲備制度的建立和實施提供了法律上的重要保障。2、國家和政府的公共利益屬性；我國《憲法》第二條明確規定："中華人民共和國的一切權力屬于人民"。作為人民的政府，我國各級政府有義務時刻為廣大人民群眾的利益著想，出臺各項法律法規要考慮廣大人民群眾的切身利益，保障人民群眾日常生產生活正常進行。3、土地征收制度；我國《土地管理法》第二條規定："國家為了公共利益需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予相對人一定補償"。這說明，政府為了更好履行自身的服務職能，改善城市發展環境和功能，可以直接介入城市土地開發市場進行干預，并且這種干預是以行政強制力為后盾的，這種行為就是土地征收。

二、土地儲備制度問題分析

（一）資金來源單一

儲備土地的實際收儲過程中，沒有大筆資金給予支持，難以實現土地儲備。從目前我國一些地方政府對城市土地儲備實踐來看，主要經營資金通過銀行貸款，政府僅在土地儲備制度建立之初注入一筆資金作為一個資本金。這種單一的資金來源，雖然當時滿足土地儲備的需要，但尚未形成一個有效的融資機制，存在較大的風險。特別是集中采購實施后，收購庫存，如果它依賴于銀行貸款，不僅難以滿足資本需求，并留下大量增加銀行可能會提高獲取土地的利息成本，甚至將土地收入低于土地儲備成本入不敷出的現象[3]。

（二）土地價位確定不合理

不合理的土地價格，以廉價收購高價出售。（1）關于收購低價的問題。法律應給予一定的補償失地者，但在一些地方給失地者在征地過程中的補償很低。在農村，農民如果喪失了土地，也就失去了生存之本，沒有依靠。也就可能成一個政治問題。（2）關于出讓高價的問題。高地價增加政府收入，但長遠來看存在一定隱患。開發商巨資獲得土地后，為實理利益最大化，勢必增加容積率，增加樓層，增加了租金和房價，而開發商實際上風險和操作風險融資業務在施工階段，市場也有一定程度的環境損害，但開發商最終支付的錢由租客支付，這無疑會增加保持經營成本的家庭和企業的負擔，只要經營成本的增加大于開發地段帶來回報的機會，公司將放棄該地區入駐，從而形成聚集經濟的負面影響，不利于舊城改造和城市積聚效應的形成，影響城市經濟的發展和城市環境的改善。

（三）土地儲備協調機制不健全

市級各儲備平臺之間、市區兩極之間缺乏統一協調機制。土地收購儲備、整理開發工作涉及面廣，需要計劃、規劃、建設、財政等多部門緊密配合，部門之間的協作成本直接關系到上地儲備制度的運作成本。我國的政府機構設置特點是規劃與國土部門分設,計劃、財政、國土等部門不屬于一個系統。如果部門之間不能很好銜接, 就會產生政府部門之間的內耗,增加了協作成本,導致土地儲備運作成本和資金風險的增加；并會影響土地推出的時間節奏和資金的回籠速度。比如已進入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權人債權債務等糾紛使司法部門介入處置土地及地上建筑物等資產，導致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現法院將房屋征收及土地補償費代扣、截留等用于償還企業的債務等現象，造成原土地使用權人到期不按時交付土地。

三、對策建議

目前我國的土地儲備制度的缺陷和錯誤存在于制度的政策和方針上，使土地儲備不能發揮其應有的功能。對于各種問題，建議從以下幾方面來改善：

（一）結合定性和定量的分析，科學地制定土地儲備量。土地儲備必須定義一個合理儲備量，確保土地可以繼續發展，避免土地儲備成為一個單一的土地“倉庫”，也避免了由于缺乏土地儲備和儲備的目標無法實現定量。目前，對土地儲備的國內研究大多局限于定性分析，操作方法不明確，因此在土地儲備的具體實施過程中，出現了諸多問題，難以實現土地儲備的目標。因此，對現有的定性分析的基礎上，通過數學模型和其它方法將最佳儲備量進行定量分析，對土地儲備機構的土地征收程序的開發提供了重要的依據。

（二）增加土地儲備信息透明度，建立供給的收購計劃和適當的土地收購儲備風險分析制度。準確的庫存信息對規避市場波動和市場風險具有顯著作用，因此，建立一個統一準確的土地庫存報告系統是重要的有效措施。其次，我們必須建立一個科學的供應計劃，過程控制采集儲量的不確定性控制偏差有望實現。整個城市應根據實施時的風險分析研究收購儲備，計劃收購儲備，以維持土地儲備貸款，社會和經濟目標，實現協調，金融運行達到穩態的不確定性控制。

（三）建立土地儲備基金制度，多渠道融資。土地出讓金是土地儲備資金的重要指標，政府應該從中獲得的土地每年留出一定量作為土地儲備基金來提高自我積累能力，增加土地基金的股本，從而建立了滾動操作，滾動發展資金的良性循環機制，為了實現“投入-產出-再次進入”的良性循環，必須利用各種融資合作，以確保有足夠的土地儲備資金。

四、結束語

建立和完善土地儲備制度，規范土地市場的健康發展，在很大程度上能提高城市政府調控土地市場的能力，對增加財政收入，深化國企改革，確保土地利用規劃和城市規劃順利實施，對優化城市土地利用結構，有效地保護城市郊區農用地均具有重要意義。做好土地儲備可持續、穩定、健康發展，仍然任重而道遠。

參考文獻

[1]王亮.關于土地利用總體規劃與城市規劃協調的思考[J].華北國土資源，2008（01）.

土地儲備制度范文第5篇

關鍵詞：土地儲備制度法律動因法律原則法律性質

一、土地儲備制度產生與發展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規范的沃土

土地是人類得以生存與發展的物質載體，是“一切生產和一切存在的源泉。”[1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經濟學觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經濟的發展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規范-法律規范，一方面以之確定土地權利之歸屬和流轉，另一方面，據以規制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理，以期實現土地資源的最優化開發與利用。土地儲備法律規范正是這種社會客觀需要催生之必然結果。

（二）國家對土地資源的宏觀調控是土地儲備法律制度產生的制度動因

在市場經濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經濟人”（亞當。斯密語），為實現其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規模經濟效應，相反，通常情況下都會出現規模不經濟甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理，國家（作為擁有至高無上權力之統治體）必須運用其認為可行的統治方法予以規制。在長期的實踐當中，世界各國逐漸形成了一整套對經濟進行宏觀調控的制度。通過宏觀調控手段如價格、利率、稅收、財政轉移支付等的調節，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結構達到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產生極為重要的一個法律制度動因即是：順應國家對土地資源進行宏觀調控的需要，用制度的法律化規制土地市場，使土地資源發揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現實動因

土地作為一種典型地不動產，總是固定在地球表面某一確定的經緯度上。與地理學上的土地概念不同，[3]法學上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調整市場主體合理、有序利用土地的規范的產生。

二、土地儲備制度應遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運作原則

合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質上和形式上都符合法律法規地規定，不得在法律法規之外運行。當前，由于全國性統一的法律規范的缺位，各個實現土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規或地方規章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態，如儲備中心的法律地位及職權職責、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關制度的立法，使其在法律規范范圍內有序運作無疑意義重大。

（二）資源優化配置原則

土地儲備法律制度的構建須符合資源優化配置原則。土地資源的優化配置原則是指土地資源在生產和再生產過程中各個環節上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經濟，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。由于我國目前實行土地所有權公有制度，因此，現實可供自由配置的只能是土地他物權，即土地用益物權和擔保物權。在土地用益物權方面，應當重點抓土地用途管制和權利的自由流轉，使土地效用達到最大限度的發揮；在土地擔保物權方面，則著眼于擔保主體及相關第三人權利義務的界清，以切實發揮土地在債權擔保中的作用。土地儲備制度在資源的優化配置上應當采用拍賣出讓形式，減少、消滅協議出讓方式，使土地使用權出讓真正走向市場化、規范化。

（三）可持續發展原則

可持續發展是在人類面臨科技進步與生態環境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產生的一種新型的發展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責任感去準確處理人與自然、人與人之間的關系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現自然資源、人文資源在現在與將來的高效、持續發展。[4]土地儲備制度應當遵循可持續發展原則，在土地的收購、儲備與使用權移轉過程中，應當充分考慮土地資源的長遠規劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經濟長遠發展與資源消耗的協調，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權競爭性出讓原則

土地儲備中心收購土地之后，一方面需要進行土地的儲備，以對土地資源和社會經濟進行宏觀調控；另一方面，須對其儲備的土地進行使用權的有償出讓，以實現土地資源的價值。在土地使用權的出讓過程中，應當堅持競爭性出讓原則，嚴格控制非競爭性出讓即協議出讓的數量。市場是資源配置的調節器，在完全的市場經濟下，各個主體通過競爭這一法則實現優勝劣汰。因此，讓資源同有優勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經濟的要義﹐讓最有實力的開發商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協議出讓既有實現土地資源優化配置與國有資產保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現象的產生。

（五）社會效益優先原則

社會效益優先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當出現政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應當優先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應當遵循社會效益優先原則，這是其實現國家宏觀調控職能和資源優化配置的前提，也是實現土地資源可持續性發展的保障。筆者認為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區的民眾的根本利益的、可增進其福利的一種權利與利益分配狀態。社會效益追根到底是人權的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權、發展權。其在本質上是民生問題。政府在進行土地收購時，應當在符合城市整體規劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關市場主體的合法權益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應當有嚴格的用途管制，盡量往公共設施建設、社會保障、環境保護等涉及社會公益性的方面傾斜。

三、土地收購與儲備法律性質之剖析

（一）行政行為說（強制論）

行政行為說認為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購土地的一方當事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認為土地收購與儲備行為于雙方當事人而言是一種“權利和義務”關系，即土地收購是政府的權利，對被收購方講是對國家的義務，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償的原則，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。這不符合建立社會主義市場經濟體制的要求；其二，認為屬于國家對土地收購的“強制性買賣”關系，該學說承認土地收購雙方存在“買賣關系”，但這種“買賣關系”是強制性的，表現在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構按照市場價格進行評估，并由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價。“強制性買賣”關系有如下性質：①土地統一收購屬于政府的特有權力；②土地統一收購權力是用于公共目的；③行使土地統一收購權力必須給予合理的補償。

（二）民事行為說（自由論）

持民事行為說者認為，收購行為是市場經濟條件下的“自由買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構與被收購單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償的基礎上，根據市場狀況自由協商決定。[5]依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權機構就是一個純粹的地產開發公司，它僅能實現其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的宏觀的社會、經濟目標就無法實現。

（三）區分說

區分說是在對民事行為說與行政行為說進行研究、篩選的基礎上，認為此二者皆有失偏頗，而主張應當視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質的一種折中觀點。具體而言，該學說認為：

政府主體身份表現在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權利，其中，有償出讓國有土地使用權便是其行使所有權的重要表現形式。政府與國土使用權的受讓人簽訂的土地使用權出讓合同應當遵循平等、自愿、等價有償的原則；作為行政管理者，政府享有對土地的財產權力，這種權力是與服從相對于，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權源于憲法賦予的政府的經濟管理權。政府行使經濟管理權的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進行單向收購時，具有強制性。

筆者認為，土地收購從本質上講屬經濟法律行為。因為，首先，對土地的收購、儲備體現了國家對地產市場的宏觀調控，是國家借以干預社會經濟的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經濟職權，即政府有權依法對符合規定的土地進行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經濟職責，即政府對符合收購條件的土地必須進行收購，并在一定條件下進行出讓，收購行為是職權與職責的有機統一；再次，“強制”與“自由”僅僅是內在意志的外在表現形式，而非法律行為性質本身，上述三種觀點都沒有看到國家在土地儲備制度當中的宏觀調控與積極干預，因而都流于片面。*作者簡介：王保信（1977—），男，廣東揭陽人，西南政法大學2001級經濟法專業碩士研究生，主要研究方向為房地產法。

[1]《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁。

[2]錢銘。21世紀中國土地可持續發展利用展望。中國土地科學，2001年第1期。

[3]一般認為，地理學上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內陸水域和灘涂等”，見孫憲忠。《論物權法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主編。經濟法學。北京：中國政法大學出版社，1999年版，87.

[5]吳東仙、羅思榮。完善土地儲備制度的法律思考。杭州商學院學報，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin