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征收土地法律法規范文第1篇

在全市國土資源新聞會上的發言

各位領導：大家好！

再有兩天就是“6.25”第17個全國土地日了，非常高興能在這個時候召開國土資源的新聞會，我個人更是十分榮幸能親臨現場參加今天的國土資源的新聞會，這對如何節約集約用地、依法合理用地，解決經濟發展和用地供給日益突出的矛盾，促進我市經濟社會又快又好發展進行研究和討論，十分必要和及時。

下面我就我們澤州縣幾年來土地方面所做的工作和存在的問題和大家一起探討、研究，懇請在坐的領導和專家提出中肯意見和建議，幫助我們進一步做好國土資源管理工作，更好地發揮保障經濟社會發展的職能作用。

澤州縣現有耕地面積72.3萬畝，人均僅1.38畝，且大部分為丘陵梯田，耕地資源相對貧乏。短期內我縣人口多、耕地少、人均占有耕地少的縣情不會改變。建設占用耕地不斷增加、耕地保有量不斷減少的趨勢不會改變，因此，節約集約用地對我縣的經濟發展、社會進步有著特殊重要的意義。近年來，我們始終把節約集約用地、依法合理用地當作一項重要的工作來抓，取得了一定的成績。我們的具體做法是：

一是認真落實市、縣、鄉、村、戶五級耕地保護目標責任制，層層簽訂責任書，嚴守基本農田這條“紅線”，多措并舉，大力集約節約用地。

二是切實保護耕地，實現了耕地總量動態平衡。嚴格按計劃占用耕地，對非農業建設項目批準占用耕地的，實行占用耕地補償制度，按照占多少補多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量相當的耕地，嚴把質量關，確保土地利用總體規劃確定的耕地保有量有增無減，質量不下降；

三是充分發揮土地資源優勢，大力實施土地開發整理，努力增加耕地面積，提高耕地質量，幾年來，我們開發復墾整理土地16222.08畝，凈增耕地面積9460畝，耕地保有量穩定在72.3萬畝，為可持續發展奠定了雄厚的耕地資源。

四是建立執法四級網絡體系，加大國土資源執法力度。建立和完善了村內信息源網絡，鄉鎮、土辦、企辦網絡，國土所網絡和公檢法、電力、工商等四級網絡體系，四級網絡同時運作，互相聯動、形成合力。

五是加強土地法律法規和相關政策的宣傳。我們充分發揮基層所的前哨作用，在土地日、地球日深入群眾進行土地法律法規大規模全方位的宣傳，利用廟會、趕集等形式進行平時的小規模宣傳。

六是實行嚴格的土地使用審查制度。把全縣土地納入統一的規劃序列，在建設項目用地預審、建設用地審查報批過程中，依據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃等嚴格審查，對選址是否符合土地利用總體規劃、用地能否安排計劃進行審核。對不符合土地利用總體規劃、沒有土地利用計劃的用地報件一律不上報。

取得成績的同時，我們仍然面臨土地案件執法難、查處難、存量土地盤活難等問題，圍繞節約集約用地，堅守耕地紅線這一主題，我們在以后的工作中，還要從以下幾方面努力：

一、通過積極持續的宣傳切實增強我縣人均資源量相對較少的資源國情意識，增強國土資源經濟效益、社會效益和環境效益相統一的效益意識，增強節約資源、保護生態和可持續發展意識，增強節約集約用地的法律意識。

二、繼續深入開展土地市場治理整頓，嚴肅查處土地違法違規行為，通過土地市場的深入治理整頓，特別是對少數嚴重違法用地案件的查處，使全社會共同樹立節約集約用地的觀念；嚴格各項土地管理，深入挖掘存量，調節余缺，整合建設用地資源，真正使有限的土地資源保障我縣經濟社會的可持續發展。

三、提高國土資源參與宏觀調控的能力和水平，積極準確把握運用土地政策參與宏觀調控的力度和時機，逐步學會運用土地政策為經濟發展“加油門”或者“點剎車”，強化土地供應管理，進一步發揮國土資源在宏觀調控中的作用。

四、加強農村用地規劃和管理，大力推進節約集約用地；嚴格保護耕地特別是基本農田，提高糧食生產能力；切實征收和用好土地收益，積極推進土地整理；嚴格征地管理，維護被征地農民的合法權益；加強農村地質災害的預防，保護農民群眾的生命財產安全，通過做好這些工作來履行保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的職責，大力支持社會主義新農村建設。

征收土地法律法規范文第2篇

關鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策

一、失地農民土地增值補償的理論與法律依據

上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有3個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。

與此相對應的是，承包方也要承擔3個方面的義務：維護土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。

在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農地轉非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，公眾貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，農民貢獻的則是農地的承包經營權、社會保障權和農地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農民共同分享之。

現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農民也一再成為輸家。在農地轉非中，農民面臨生活方式被打亂、原有財產被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續發展的不穩定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經濟增長的絆腳石。

二、現行法律制度對失地農民土地增值補償的缺陷

（一）非農建設用地呈逐年上升狀態，農用土地流失嚴重，失地農民數量上升

隨著經濟、社會的發展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎設施、各級種類經濟開發區、工業園區等建設征用農村土地的規模越來越大，少地或失地的農民群體數量不斷增加。

（二）征地補償過程中農民權益受損

1、征地補償標準不合理，征地補償太低

根據有關資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎。而我國實際采用的補償標準只有土地年產值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現有農業用途的收益權，而無視土地發展權。

《土地管理法》第47條第1款規定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規定完全排斥了農民對農村土地發展權的利益分享，即土地用途變更所產生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規有明確規定。在實踐中，近幾年，個別地區的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統一了補償標準，足額及時發放補償費，農民對補償還是不滿意。

2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據

根據現行土地法律制度，征地補償費一部分給農民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規定，這就導致部分地區大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數的基層干部手里，如遇有民主建設較差的鄉村，加之缺乏必要的監督，損害農民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發生矛盾的一個重要導火索。

3、農民無法分享土地增值的收益

根據國研中心課題組的調查：“在目前‘合法的’房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現行的法律制度忽視了被征地農民的發展權問題

在法律規定中，為被征地農民建立了最低生活保障、養老保險和農村醫療合作為主要內容的社會保障體系，但法律規定的標準是維持失地農民的基本生活水平，對失地農民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發展功能并沒有完全體現出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律法規中，沒有對土地中蘊含的農民社會保障權、發展權方面的權益做出明確規定。實踐中，由于城鄉二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農民而言除了生存功能以外，還承載著發展功能和社會保障功能，而現行法對這兩種功能卻采取了回避的態度。如從《土地管理法》第四十七條的規定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產出和收益，以及不降低“農民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農民的發展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。

2、失地農民的就業保障尚未形成有效的機制

當農民失去土地后，那些沒有一技之長的農民就會變成無地、無職業、無收入的“三無”農民，成為矛盾糾紛多發的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業保障，地方各級政府根據本地實際情況在此方面進行了探索和創新。

三、建立和完善失地農民的土地增值收益的社會保障機制

（一）盡快建立和完善失地農民的社會保障機制

不斷推出相關政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規范、系統。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農民的利益。

一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農民的社會保障功能和發展功能，根據現行法律規定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農民現有生活水平不降低的基礎上，再為失地農民提供發展基金。

二是實行積極的“就業保障”政策，解決失地農民的就業問題。相對于城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體，因為農民就業意識和就業行為與工業化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉統籌就業納入政府經濟社會發展規劃中，通盤考慮，完善就業服務措施，創造有利于失地農民就業的機制和環境。要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。

三是建立多元模式保障機制。如城市郊區、經濟發展水平較高的地方，可以走轉換農民身份，推動失地農民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎設施用地造成失地的，要加大養老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產業化發展道路。

（二）以體制創新為推動力，探索在大制度框架內解決失地農民的保障問題

農民土地權益保護之所以成為社會熱點，說明現行框架不能有效解決這一問題，必須創新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內解決失地農民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰略要求進行制度創新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農民的社會保障問題。允許土地入股，將農民納入征地開發的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農民而言，允許農民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農民發展權得以實現，有利于保護和增進農民的利益。

（三）通過立法明確和完善農民的土地權益，并通過程序設計加以保障

必須修改和完善相關立法，明確規定農民的土地權益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權法》中有具體的規定并有所突破。從物權法的規定來看，農民的土地權益相比以前得到了一定的規范層面的保障。但物權法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規定，如公共利益的界定，征地權限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農民土地權益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續相關實施細則。

首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使。防止目前一些地方的村干部不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場，即修改現行土地管理法第四十三條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。

（四）盡快修改土地法，允許農村集體土地直接進入市場交易

對于農民，土地的意義不僅是一種不動產，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農民提供食品、住房、就業、養老保障。因此，政府征用農地，就必須充分考慮社會保障來置換農民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應該征地。

（五）修改土地法時應明確界定公共利益與商業用途

征收土地法律法規范文第3篇

關鍵詞：農地發展權；土地權利；農地征收；征收權；征收補償

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）04-0021-03

隨著我國經濟社會的高速發展，工業化、城鎮化進程的加快，農地的非農化成為不可回避的問題。依據我國現行的土地法律法規，農村集體土地只有經征收為國家所有后方可在土地一級市場上轉讓。一方面，國家對土地一級市場的壟斷為地方政府帶來巨大的經濟利益，在利益的驅使下，農村集體經濟組織所有的土地被大規模征收；另一方面，被征地農民卻沒有得到足夠補償，國家與農民的沖突不斷，成為農村社會不穩定的主要因素。筆者認為，建立解決此問題的長效機制，必須引入農地發展權，并以此為基礎對我國農地征收立法予以全面檢討與完善。

一、農地發展權及其歸屬

1.農地發展權的概念及與其他土地權利的關系。農地發展權源于土地發展權，而土地發展權實際上受到采礦權可以與土地所有權分離而單獨出讓和支配的啟發。從最原始的、絕對的、排他的個人所有權到共有權、法人所有權、建筑物區分所有權、采礦權、空間權，土地產權體系不斷演進。土地發展權有廣義和狹義之分，分歧在于發展權客體的差異。廣義上的土地發展權是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權，如果只涉及土地用途改變帶來的利益則為狹義上的土地發展權，其又可分為農地發展權和市地發展權。農地發展權是指土地用途從農用地轉為建設用途使用之權。在我國，它包括兩個方面，第一個方面是農用地通過征收成為國有建設用地的權利，第二個方面是農用地轉為農村集體非農建設用地的權利。農地發展權是土地產權體系的重要內容，與其他土地權利之間存在密切關系：第一，農地發展權與土地所有權的關系。土地所有權是指土地所有人在法律規定的范圍內對農地享有的占有、使用、收益、處分的權能。現代物權法較為重視用益物權的地位和作用，將土地開發利用而產生的發展性利益單獨抽象出來，作為一項獨立的民事權利客體予以保護，是土地所有權發展的必然結果。[1]我國現行的土地法律法規對農地權利的規定僅限于靜態權利內容的規定，缺乏動態權利的內容，而現代土地權利發展的動向之一，便是權利重心從靜態權利向動態權利的轉化。農地發展權的設置不僅不與現有的土地所有權制度相沖突，反而彌補了現有土地所有權制度不能涵蓋動態利益的不足。第二，農地發展權與土地使用權的關系。土地使用權屬于土地所有權的一項基本權能，按照我國現行的土地法律法規，使用權是為所有人之外的其他人使用土地而設定，使得土地使用權成為與土地所有權并列的一項權利。[2]土地使用權包括占有、使用、收益和部分處分的權能。農地發展權本應為使用權的應有之意，但是法律法規將土地使用權限定在靜態的層面上，即依據土地原有性質的利用或約定方式的使用。由此可見，土地使用權是農地發展權存在的基礎，農地發展權是對土地利用方式的改變，同時也是對土地使用權的改變或固定化。第三，農地發展權與空間權的關系。空間權是權利人對地表以下或以上一定空間范圍所享有的權利。農地發展權的內容是改變農地的用途，是一種動態的權利，而空間權的內容是地表以上或以下一定空間范圍的權利，通常包括空間所有權和空間使用權，是一種靜態的權利。二者的目的都是對土地利用限制，不同之處在于農地發展權是對土地用途的限制，以調整土地利用動態法律關系、促進土地規劃目標的實現；而空間權是對土地范圍的限制，調整土地立體開發利用法律關系，增加土地的利用效率。

2.農地發展權歸屬的爭論及論證。關于我國農地發展權的歸屬，主要有三種觀點。第一種觀點主張發展權歸國家所有，使用者若要進行開發必須先向國家購買發展權，[3]類似英國模式。農地發展權國有化是指將土地未來的發展權移轉歸國家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權，任何人想變更土地用途，在實行開發前，必須先向國家申請，并向國家購買發展權。這種觀點認為農地轉為建設用地的增值來源，應該奉行“漲價歸公”。“漲價歸公”的主要依據是貢獻原則，即在經濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利。[4]被征農地價格的提升主要是由于城市化發展，農民集體對漲價的貢獻微乎其微。我們則認為農地發展權按照“貢獻原則”，歸國家所有貌似合理，值得商榷。“漲價歸公”混淆了農地增值收益與城市化經濟利益的分享。因為，城市化涵蓋整個國民經濟體系，對國民經濟的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現為內部性收益或成本，就內部性收益而言，國民經濟各單位應分享包括居民生產效率的提高、城鄉居民消費條件的改善、政府財政收入增加等在內全部城市化收益，而不單是農地的增值收益。同時，“漲價歸公”還混淆了農地增值收益的歸屬與分享。農地增值收益的歸屬是一種產權經濟現象，具有市場經濟屬性，取決于農地收益權的歸屬。農地收益權歸屬于農地所有權人，所以農地增值收益也應歸屬于農地所有權人。而被征農地增值收益的分享是政府對征地活動的調節，具有行政屬性。雖然政府在城市化過程中有權分享被征農地的增值收益，但是不代表被征農地的增值收益應歸政府所有。在我國，如果繼續將農地發展權歸為國有，農民和政府因征地所引發的矛盾也將愈演愈烈。

第二種觀點主張農地發展權歸土地所有者所有，國家可以向農地所有者購買發展權或者允許農地發展權可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易，[5]類似美國模式。從農地發展權的權源來看，農地發展權曾經長期沉睡于農地所有權中，后為調整農地的動態利用利益從所有權中分離出來。從這個意義上講，農地發展權應歸屬于農地所有權人，但是一種權利的設立需要考慮到一國國情，美國實行土地私有制，農地歸屬于農民個人所有，農地發展權從屬于農地所有者，具有較大的便利。但是，依據我國《憲法》和《土地管理法》等規定，農村土地屬于農村集體經濟組織所有，因此依據該觀點，農地發展權應歸屬于農民集體所有，但是，我國立法中農民集體經濟組織的指向并不明確，鄉（鎮）集體經濟組織、村集體經濟組織和村內集體經濟組織之間也沒有清晰的界限，并且集體所有權主體缺乏人格化的代表，導致了集體所有權主體在事實上的虛置。在這種情況下，如果將農地發展權歸屬于農地所有權人所有，由于主體虛位，農地發展權實際上最后被少數利益集團把持，勢必產生土地的粗放式經營、不可避免的權利尋租，并且使農民得不到足夠的補償。

第三種觀點主張將土地發展權的決策權交給國家，由國家作為農地發展權的權利主體代表，地方政府作為國家人具體行使征地權，農民通過建立社會保障機制的方式參與對農地發展權權益的分享。[6]這種觀點似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農地發展權的決策權交于國家是什么意思？由國家作為農地發展權的權利主體代表和農地發展權歸國家所有，有什么區別？農民的社會保障機制怎么建立？

總之，我們主張，農地發展權應歸承包該農地的農民所有。農村土地承包經營權是土地使用權的一種，具有準所有權性質。農民是集體土地的真正使用者及土地發展行為的真正責任人和后果的真正承擔者，集體土地發展權歸屬于農民在一定程度上擴大了農民對集體土地的處分權能，能夠真正起到對權利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農村土地承包法》的實施而長期穩定農地承包關系，鼓勵農民向土地投資。農地不僅是農民的主要經濟來源，還承擔著農村的社會保障職能，農地發展權歸屬于農民，才能讓農民真正享受到土地增值的收益，從而提高農地征收的成本，抑制不合理的農地征收行為。

二、農地發展權視角下的農地征收權限制

在我國，由于欠缺農地發展權制度，農地集體所有權主體虛位，農地流轉又過度依賴于國家對土地用途的管制和對土地一級市場的壟斷，以致國家對農地增值收益享有巨大的權力。在我國財政體制下，基層政府特別是工業化程度低的地方政府，往往存在巨大的財政虧空，而對地方政府而言，農地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補財政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農地發展權的收益，擴張當地財政，積極進行“圈地運動”。同時，土地作為日益稀缺的資源，價值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協議、招標、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區別。而掌管土地審批事宜的官員對方式的選擇享有很大的自由裁量權，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關負責官員勾結，導致“權力尋租”行為屢屢發生。因此，我們認為應當基于農地發展權對農地征收權設定目的限制與程序限制。

1.農地征收權的目的限制。《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收。”即國家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國家通常將“公共利益”的范圍界定為國防、環保、公共場所等方面，但我國法律并未對“公共利益”作明確的規定。國家壟斷土地一級市場，農地只有經過國家征收才能轉為建設用地進入土地市場，當建設用地需求上升時，國家只能通過農地征收這唯一的制度安排來滿足，以致實際操作中將“公共利益”擴展到國家一切經濟活動范圍，征地范圍難以控制。我們認為，為了解決我國征地范圍過寬的問題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內容。公共利益概念的最大特點在于它的不確定性，包括利益內容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。利益內容的不確定性是指利益的價值受到利益主體和當時的客觀事實左右；受益對象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，國家為了公共利益的需要可以征收農民集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其他公認的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經過農地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國規定，除非公共福利之需，且經與擬征收土地所有權人多次協商購買其土地未果外，不準輕易動用征地權。[7]

在嚴格區分公共利益用地和非公共利益用地的基礎上，對于房地產開發和企業用地等經營性項目用地，應允許農地發展權流轉，通過開發商與農民的談判來實現農地的和平開發。在我國，土地利用規劃中所有待開發的農地都享有農地發展權。通過設立農地發展權，可以在法律中規定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協商的基礎上，一并獲得該土地的承包經營權和農地發展權。在政府部門按照土地利用規劃批準待轉用農地可以轉用后，由建設用地者參照建設用地和農用地的市場差價，直接向擁有待轉用農用地發展權的集體經濟組織和農民購買農地發展權。建立農地發展權的流轉機制，可以用市場來調節城市化進程對征地的占用，達到資源的最優化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農地發展權的利益考慮進來，增加征地成本的同時增加了農民的收益，不僅遏制了城郊農地征用失控的趨勢，并且保證了失地農民的正當利益。

2.農地征收權的程序限制。按照我國《土地管理法》及其實施條例的規定，我國征收土地的審批程序為：用地者提出申請，政府審查和批準，公告和登記，征地補償。雖然《土地管理法》第48條也規定了征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農民集體經濟組織和農民的意見，但主要還是強調行政主體征地權的行使，而忽視農地征收過程中有關監督作用的程序。由于農地發展權制度缺失及集體所有權主體缺失，農民不享有農地的增值收益，農民缺乏參與征地談判的積極性，導致“權力尋租”泛濫。并且，對征地過程的全程管理和反饋機制沒有建立，個別利益主體實際上是在沒有任何監督的情況下與國家或用地單位進行談判，而應受補償的農民卻不能以獨立的權利主體身份參與到征地協商談判中去。

“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。”在農地征收過程中，應確保征收過程的透明度，切實保證農民的知情權、參與權和救濟權等程序性權利：知情權是指政府部門在征地報批前，應將擬征地的用途、位置、補償標準以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個農戶；參與權指農民有權參與擬征收土地賠償標準的決策，有權要求政府部門組織聽證等；救濟權則是指當在征地過程中，農民合法權利遭到侵犯時，農民有權并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農地發展權的農地征收程序應當如下：（1）預先通告；（2）政府對被征收農地進行評估；（3）向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開公開的聽證會說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，則應交由法定的有資質的機構估價；（7）雙方最后一次進行補償金的平等協商；（8）如果雙方不能達成一致，則按照法定機構的估價為準；（9）協議生效后，政府在一定期限內支付農地征收補償金并取得被征收的土地。

三、農地發展權視角下的農地征收補償

農地征收是私權利割讓給公權利，引起土地產權永久性變化。為了公共利益的需要，國家公權力對私權利予以強制雖然是必要的，但是這種強制也必須建立在法律的約束和對私權利保護的基礎上。農民享有農地發展權，在政府征收農地的過程中，農民享有獨立的因農地轉非農用地而形成的增值收益。國家因公共利益征收農地，必須向農民購買農地發展權或在補償中增加農地發展權收益，并在此基礎上建立農地征收補償的法律制度。

1.農地征收補償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是并沒有明確征地補償的原則。這種制度的缺失導致在征地補償中行政機關享有較大的自由裁量權，征收行為缺乏法律上的約束，征收標準的不確定性使公民的合法權益無法得到保證。因此要完善農地發展權的補償制度，必須先確定征地的補償原則。對征地的補償原則，存在不同認識：完全補償原則認為補償不應該限于征收的客體，而且應該包括與該客體具有直接或間接關系的經濟上和非經濟上的利益；不完全補償原則認為補償應該基于公共利益而限于被征收財產的價值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當補償原則認為應該視情況分別采用完全補償標準或者不完全補償標準；生存權補償原則則主要考慮到除了補償被征收財產的價值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補償。我們認為，我國法律對土地征收補償的規定應該以完全補償為原則，即除了對被征收土地本身具有的價值進行補償外，還須補償因轉化土地用途而形成的農地發展權利益等，同時輔以生存權補償原則，從而保障被征地農民的生活不低于最低水平。

2.農地征收中增值收益補償標準。《土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，且它們是按照一個相對固定的標準進行計算。然而，這種補償方式只是對土地原有用途的補償，沒有考慮到農地轉非后土地的增值收益。按照我國對被征收土地的補償標準，補償的總和遠遠低于市場的土地價值，對農民來說欠缺公平，更何況本來很少的補償費大多被層層盤剝，農民實際能夠拿到的比法律規定的還要少。對被征收土地的補償標準，主要有兩種計算方法，一種是按照城郊土地的市值計算，一種是按照農地給農民提供的平均收益計算。對農地征收補償，無疑應該包括農地給農民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農地征收標準其實主要就是增加對農地發展權的補償。我們認為，應在建立農地發展權流轉機制的基礎上，打破政府對土地一級市場的壟斷，農村集體土地發展權可以在市場上流轉。在此基礎上，通過市場，根據土地市場的供給需求，最終確定農地發展權的價格。這個價格不僅可用于非公共利益的用地單位與農民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時的重要參考。由于土地的增值是全社會共同貢獻的結果，在城市化過程中，政府發展城市經濟，改善了城市周邊地區的基礎設施和經濟環境，會對城市周邊的經濟活動產生重要的正外部性。農地價格上漲正是這種正外部性在被征農地上的表現。[8]所以政府可以以征地活動干預者的身份，通過土地增值稅的方式，分享被征農地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規定。農民最終得到的征地補償應該是小于市場上的市地價格，遠大于農地給農民提供的平均收益。

四、結語

經歷了30多年的歷程，我國市場經濟取得了巨大的成就，然而我國的法制建設卻沒有完全跟上經濟發展的節奏，甚至在某些基礎權利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應經濟發展的要求。他山之石可以攻玉，農地發展權制度已被許多國家普遍接受，我國應當將農地發展權引入土地權利體系并賦予它在市場上自由轉讓的特性，使得農民在農地征收中增加補償內容，同時提高政府征地的成本，從而通過市場的調節來限制非公共利益征地的數量，化解當前我國城市化進程中因農地征收而導致國家與農民間日益尖銳的矛盾，實現征地過程的法制化、合理化。

參考文獻：

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[6]季禾禾,周生路,馮昌中.試論我國農地發展權定位及農民分享實現[J].經濟地理,2005,(2).

征收土地法律法規范文第4篇

關鍵詞：

煤炭開采一方面為國民經濟發展提供了充足的能源保證，同時，煤炭開采過程中，對土地房屋的損壞問題十分突出，由此形成的煤礦企業與周邊村民的利益關系錯綜復雜，解決難度非常之大。本文作者結合工作實際，對煤礦企業土地損害補償問題進行了深入的思考，并提出了相關建議，希望能對煤礦生產土地損害補償提供一些參考。

一、煤礦生產塌陷補償的難度及壓力

（一）企業的壓力

安全、生產、效益是煤礦企業生產經營的三個基本目標，這三個基本目標都與采煤塌陷補償緊密相關。第一，保持礦區秩序的穩定是企業安全生產的一個前提；第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業的生產不能進行，出不了煤，對企業來講是致命的；第三，補償標準過高，會給煤炭企業帶來巨大的成本壓力，如果因為補償過高而使企業出現經營虧損，那是任何一個企業也不會接受的。

（二）農民的要求

煤礦企業開采確實已經影響到農民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經濟上要求補償，實踐中他們經常在法律規定的補償項目和標準之外，漫天要價，提出非常苛刻的補償條件。

二、煤礦生產塌陷補償相關法律的缺失

（一）補償標準不合理

《土地管理法》規定的征收土地補償費、安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，其補償標準計算的基準是農地的年產值，很不科學。這種法定的征地補償標準存在三個問題。一是法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補償標準較土地實際產出價值而言往往失真。三是法定的征地補償標準無法解決土地增值分配的不合理問題。

（二）補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重

收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農村土地權屬界定不清。中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出，導致了集體土地人人所有，卻人人無權。當面臨補償金的時候，各方主體都爭搶土地補償金，補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾。

（三）補償方式單一，安置責任不明確

我國農村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。由于勞動用工制度發生了很大的變化，許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農民真正安置就業。

（四）補償程序不完善、欠缺司法救濟

法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現，現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑。

三、煤礦生產塌陷補償的法律對策

（一）增強法律意識，維護各方權利

1、企業自身的法律意識

增強法律意識，最重要的是要增強企業管理人員的法律意識。第一，要知法懂法。對國家關于土地管理、農村承包地管理、煤炭管理的相關法律法規和政策必須要知道、明白；第二，要善于法律思維。在處理土地塌補問題上首先要主動地運用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農民之間的補償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細致完善，一切事情以書面證據為準，切忌不能搞“君子協定”；第四，要主動法律維權。如果一旦出現企業利益受到非法侵害時，要積極主動地運用法律武器維護企業的合法權益，不能夠無原則地退讓妥協。

2、公平、公正維護農民利益

一是要換位思考、感同身受。農民土地被征，煤礦企業給予經濟補償，不簡單的是一個經濟問題。我們在征地搬遷的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農民的理解和贊同。

二是要依法依規、合理補償。目前我國對土地的補償標準較低，這是不爭的事實。但是，法定的標準又必須成為補償的依據。所以說，在補償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業在補償時，要充分考慮經濟環境的變化，在依法的前提下，盡可能使補償體現公平合理。

三是政府要強化對補償的監督。要從制度機制創新入手，監督農村集體經濟組織、煤礦企業按照程序及時足額將補償款發放到農民手中，確保農民的利益不受損失。

（二）建立約束機制，實現雙方共贏

1、企業要科學組織生產，減少損害

第一，要科學規劃，關鍵是對煤礦企業的開采活動實施動態規劃；第二，要規范開采，就是要嚴格按照開采區域、安全規程實施開采，嚴禁越界、越層開采；第三，要提高開采技術和加強土地復墾。要加大減沉開采技術的攻關力度，加大土地復墾技術的研究和土地復墾的資金投入。

2、補償要求要合法合規、合理

對于被征地農民來講，一方面要增強法律意識，運用法律手段解決補償問題，對土地補償不要期望值過高。要通過和平協商的形式主張權利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉變觀念，增強自我發展能力。要充分利用政府和企業提供的各種條件，及時有效自我解決搬遷或失地后的生存和發展問題。

（三）強化立法，使煤礦生產塌陷補償有法可依

1、要加強立法

目前，我國有關塌陷土地補償的法律規定都散見于土地法、物權法、煤炭法等法律當中，大部分操作層面的規定都在地方政府的相關政策規定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業的塌陷補償進行專門規范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規或部門規章。

2、要及時修訂法律。

及時修訂法律主要是對現行的土地補償機制、補償范圍和補償標準進行及時調整，要體現市場經濟的特點，最終實現提高補償費用的目的，確保農民利益不受到侵害。

參考文獻：

征收土地法律法規范文第5篇

關鍵詞：低效用地 再開發 難題 政策 突破

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）11（a）-0205-02

為積極應對復雜嚴峻的經濟形勢，有效破解土地要素制約，2013年2月，國土資源部下發《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發[2013]3號），確定包括浙江省在內的10個省份開展城鎮低效用地再開發試點。2014年5月，浙江省政府印發《關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的意見》（浙政發[2014]20號），包括嘉興市在內的低效用地再開發試點工作全面開展。

1 基本概況

嘉興市位于浙江省東北部、杭嘉湖平原腹地，與滬、杭、蘇、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置優越，素有“魚米之鄉、絲綢之府”的美譽。全市陸域面積3915平方公里，現有常住人口455.8萬，下轄南湖、秀洲2個區，平湖、海寧、桐鄉3個市，嘉善、海鹽2個縣，并有嘉興經濟技術開發區、嘉興出口加工區、嘉善經濟技術開發區、平湖經濟技術開發區等4個國家級開發區。2013年，全市實現生產總值3147.66億元，完成固定資產投資1910.15億元，實現財政總收入517.49億元。

嘉興是典型的水網平原地區，全市農用地面積占陸域面積的60.78%。境域內無低丘緩坡，沿海灘涂極少，土地后備資源十分有限。在全市現有的166萬畝建設用地中，城鎮、村莊及工礦建設用地約為145萬畝，占87%，而國有建設用地約為66萬畝，占40%，其中約有10%土地為城鎮低效用地。

2 必要性

（1）土地開發利用強度逼近極限。改革開放30多年以來，嘉興市經濟社會持續快速增長，在經濟社會高速發展的同時，也消耗了大量土地資源。全市城鄉建設用地占國土面積比例為26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生態極限，而浙江全省建設用地占國土面積比例僅為11.7%，發達國家一般不超過15%，都市圈不超過25%。城鎮和工業的快速擴張，造成農業空間和生態空間不斷被擠占，土地后備資源開發潛力越來越小。

（2）土地供需矛盾依然突出。從嘉興市目前發展階段特征看，尚處于工業化、城鎮化、信息化、農業現代化快速推進時期，土地資源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅預測，每年需要建設用地3萬畝以上，對照浙江省下達新增建設占用土地指標，平均每年只有1.3萬畝，且有逐年遞減趨勢。因而土地供需矛盾將持續顯現，開展城鎮低效建設用地再開發、盤活存量土地將在保障發展中的作用更加突出。

（3）耕地占補平衡難度持續加大。自1997年以來，嘉興市通過土地開發、整理、復墾和整治，累計墾造耕地40萬余畝。目前，全市農地整理工程已基本完成，很難再由此新增耕地。而各地沿海可用灘涂大部分已實施了圍墾造地，尚可進行灘涂圍墾的區域已不多，且新圍墾地塊大部分以滿足建設用地需求為主，今后耕地占補平衡難度進一步加大。

（4）土地利用效益整體不高。從嘉興工業稟賦看，中小企業占比大，在3.4萬家工業企業中，99.4%為中小微企業，而且傳統產業比例高，紡織、絲綢、服裝、化纖、化工等傳統產業依然超過半壁江山，產業層次低、生產方式粗放顯得較為突出。一是投資強度偏低。近三年，全市工業用地平均實際投資強度僅為184萬元/畝，低于浙江省平均水平12個百分點；二是產出效率不高。根據工業企業績效調查，嘉興市工業用地畝均稅收為9.64萬元/畝，低于全省平均水平，有較大提升空間。

3 存在困難及問題

2012年以來，嘉興市全面啟動以“兩退兩進”（退低進高、退二進三）為主要內容的低效用地再開發工作，在盤活存量，緩解土地要素制約方面，取得了初步成效。但囿于現行土地法律、法規的限制，在實施過程中，經常碰到一些問題和困惑，主要有以下幾點。

（1）低效用地界定標準不明確。現行法律法規和政策均沒有明確低效利用建設用地的標準，因而在具體工作中，鎖定低效用地存在不確定性，尤其對于合法經營的企業，要其騰退土地顯得“底氣不足”。同時，對于“進高”項目，國家層面也沒有明確統一標準，各地在執行中把握的標準也不一樣，存在難于操作性。

（2）低效用地再開發政策不明朗。

①“退二進三”受到政策限制。在實施“兩退兩進”工作尤其是“退二進三”過程中，部分企業希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法規，如要重新建造必須在拆除建筑物，處理好權屬關系，達到凈地后重新公開出讓。一方面拆遷難度大、成本高、周期長，不確定性因素多；另一方面實行公開出讓，原有企業主也不一定能競得土地，因而直接影響兩個主體積極性發揮。

②歷史遺留用地處置沒有突破。在“兩退兩進、三改一拆”等工作過程中，有的地塊由于歷史原因，存在違法用地現象，如按現行法律法規，實行一刀切處置，則程序繁瑣、處理難度大，既影響低效用地再開發和“三改一拆”工作的順利推進，又影響社會和諧穩定。

③“零星”建設用地改造有障礙。在實施低效用地再開發過程中，考慮到地塊改造的整體性、統一性、協調性，需要把周邊零星地塊（邊角地、夾心地、廢棄地等）一并納入改造。但按照現行法律、法規，“零星”土地需要單獨辦理供地手續，操作性和實用性較差。

4 低效用地再開發政策突破

2013年2月28日，國土資源部下發《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發[2013]3號），啟動低效用地再開發試點工作。在政策有很大突破，主要體現在地類認定、供地方式、零星地塊改造和收益分配上。

4.1 破解了低效用地認定難題

城鎮低效用地必須位于市、縣（市、區）的中心城區及建制鎮土地利用總體規劃劃定的城鎮擴展邊界內，且必須符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃，產權清晰、權屬無爭議。主要包括以下幾點。

（1）布局散亂的存量建設用地。包括需要納入改造的城鎮舊住宅區、舊廠礦和城中村；及在全國第二次土地調查中土地利用現狀圖或衛星影像圖（或航片、正射影像圖）為建設用地，屬違法違章建筑拆除后空置土地。

（2）利用粗放的存量建設用地。建設用地利用及產出強度明顯低于節約集約用地控制標準的土地；產業落后、企業經營困難需要退出的產業用地。

（3）用途不合理的存量建設用地。不符合產業發展政策導向要求，屬于國家產業目錄規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；因城鄉規劃調整，需“退二進三”或用于城市基礎設施、公共設施建設的產業用地。

4.2 破解了歷史遺留問題處理的難題

歷史遺留違法用地因形成原因復雜，牽涉面廣，處理起來需慎之又慎。低效用地再開發政策對這些歷史遺留違法用地提出了分三個階段處理的意見：一是用地行為發生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府國土資源和城鄉規劃行政主管部門出具符合土地利用總體規劃、城鎮規劃的審核意見書，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確權；二是用地行為發生在1987年1月1日至第二次土地調查（2009年12月31日前）之間的，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并進行補償，迄今被征地農民無不同意見的，可按照土地管理法律法規和政策規定落實處理（處罰）后，按現行征地工作要求、補償安置政策和土地利用現狀辦理用地報批手續；三是用地行為發生在2010年1月1日以后的，按照現行政策規定辦理。

4.3 破解了土地供應手續辦理的難題

低效用地再開發政策明確：除經營性房地產開發項目、城市基礎設施、公共設施等項目，須由政府主導實施收回、征收、收購儲備后重新供地外，其他需要實施再開發的地塊，允許以協議出讓方式辦理供地手續。實施“退二進三”的土地，建筑面積的30%可按幢、或層作為最小分割單元對外銷售。該政策的實施，對破解“退二進三”過程中供地方式單一問題，推進產業結構調整，促進三產協調發展提供強有力的土地政策支持。

4.4 破解了零星土地開發改造的難題

城鎮低效用地再開發地塊涉及“零星土地”（邊角地、夾心地、插花地）等新增建設用地的，可以統一納入再開發改造。除經營性房地產用地外，單宗用地面積不超過3畝且累計不超過再開發改造項目用地總面10%的“零星土地”，經批準可以和鄰宗地一并集中再開發，并按照再開發地塊的供地方式辦理供地，大大簡化了審批手續。

4.5 破解了土地收益分配的難題

城鎮低效用地再開發過程中，對通過征收農村集體建設用地實施舊住宅區、舊廠區、城中村改造的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關規定專項支持農村集體經濟組織用于新農村建設；由政府收回、收購的存量建設用地，在依法補償的基礎上，市、縣人民政府可以給予原土地權利人一定的獎勵。由此，就兼顧了政府、企業和集體經濟組織等不同主題的利益，調動各方的積極性，共同促進再開發地塊的有效利用。

5 結語

城鎮低效用地再開發對加快轉變土地利用方式、有效破解土地資源制約，著力優化國土空間布局、切實改善城鄉環境面貌、全力促進經濟轉型升級有著重要意義。試點地區要認真把握時機，用足用好政策，建立完善有領導、有分工、有政策、有監督、有考核的“低效用地再開發”工作機制，強有力地全面推進，著力盤活存量建設用地，破解土地要素制約難題。

參考文獻

[1] 國土資源部.《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發[2013]3號）[Z].