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土地資源管理法實施條例范文第1篇

第一條  根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），結合我省實際情況，制定本辦法。

第二條  凡在我省行政區域內開發、使用土地的單位和個人都必須遵守本辦法。

第三條  各級人民政府應當堅持土地資源管理與資產管理并重、資源保護與開發利用并重的原則，全面規劃，合理配置土地資源，嚴格控制占用耕地，提高土地利用率，促進經濟發展。

第四條  實行土地有償使用制度。土地使用權可依法出讓和轉讓。國有土地使用權出讓和轉讓按照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和省的實施辦法執行；集體土地有償使用辦法，按國家和省的有關規定執行。

第五條  省、市、縣（含縣級市、區，下同）、自治縣人民政府的土地管理部門，主管本行政區域內城鄉土地的統一管理工作。

鄉（含鎮，下同）、民族鄉人民政府負責本行政區域內的土地管理工作。

第二章  土地權屬的確認和變更

第六條  集體土地的所有者和國有土地的使用者，必須持土地權屬證明材料向縣以上（含縣，下同）人民政府土地管理部門申請土地登記。

縣以上人民政府土地管理部門應當對土地登記申請審查核實登記造冊。

第七條  對集體土地的所有者，由縣人民政府核發《集體土地所有證》，確認所有權；對集體土地建設用地使用者，由縣人民政府核發《集體土地建設用地使用證》，確認使用權。

對國有土地使用者，由縣以上人民政府核發《國有土地使用證》，確認使用權。

林地、草原的所有權或者使用權及水面、灘涂養殖使用權的確認，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。

第八條  改變土地所有權、使用權，必須經縣以上人民政府批準，由土地管理部門辦理土地權屬變更登記手續，更換證書。涉及地上建筑物、其他附著物權屬變理的，由房產管理部門或者其他有關部門辦理權屬變更登記手續。

任何單位和個人使用土地，不準擅自改變用途，確需改變的必須重新履行批準手續。

第九條  因土地所有權或者使用權而發生的爭議，按照《土地管理法》第十三條和《實施條例》第八條規定處理。跨行政區域土地的權屬爭議，由爭議各方人民政府協商解決；協商不成的，報其共同的上級人民政府確認權屬，核發土地權屬證書。

在土地所有權和使用權爭議解決之前，任何一方不得擅自處分其地上建筑物、其他附著物。確需處分的，由政府有關部門按法律、法規規定執行。

第三章  土地資源的保護

第十條  縣以上人民政府土地管理部門應當根據國民經濟和社會發展計劃制訂本行政區域的土地利用總體規劃，經同級計劃部門綜合平衡，本級人民政府審查同意，報上一級人民政府批準后實施。

建立基本農田保護制度。列入基本農田保護區的耕地，未經批準不得占用。

第十一條  縣以上人民政府土地管理部門應當會同有關部門對行政區域內的土地資源進行調查，并根據土地資源調查成果評定土地資產等級，建立地價體系和地籍管理制度。評定的結果應當報上一級人民政府土地管理部門備案。

第十二條  國家建設、鄉村建設和農村居民住宅建設，必須節約用地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

第十三條  城市建設用地應當以舊區改造為主，并符合經批準的城市總體規劃和土地利用總體規劃。

第十四條  單位和個人承包經營的土地及依法確定經個人使用的自留地、自留山，應當按照規定或者合同約定的用途使用，不得擅自建房、建窯、采礦、采石、挖砂、取土。

在前款規定的土地上從事建房、建窯、采礦、采石、挖砂、取土等經營活動的單位和個人，必須向縣人民政府土地管理部門申請，由縣以上人民政府按本辦法第二十四條規定審批。法律、 法規另有規定的除外。

嚴禁在耕地上建墳。

第十五條  因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電、冶煉排渣等生產建設活動造成土地破壞的單位和個人，應當按照國務院《土地復墾規定》和《遼寧省土地復墾實施辦法》的規定負責復墾或者造地還田。

第四章  土地的開發與利用

第十六條  鼓勵國內企業從事開發經營土地，充分利用土地資源，改善投資環境，發展外向型經濟。

外商投資企業用地，按照下列規定執行：

（一）外商獨資企業使用土地，應當通過出讓方式取得土地使用權；

（二）舉辦中外合資、合作經營企業，使用原行政劃撥土地作為投資或者合作條件的，中方應當與市或者縣人民政府土地管理部門簽訂土地使用權出讓合同，由使用者交納出讓金。

前款規定以外的國內企業、其他經濟組織和個人經營性用地，應通過出讓方式取得土地使用權；非經營性用地，參照本辦法第五章規定執行。

第十七條  開發土地必須堅持保護耕地、節約與合理利用土地的原則，堅持以建設項目帶動開發。

第十八條  對成片開發的土地，開發企業應當以出讓方式取得土地使用權。 開發企業必須依據成片開發規劃并達到土地使用權出讓合同規定的條件，方可轉讓土地使用權。

成片開發的審批權限及管理辦法，由省人民政府另行制定。

第十九條  實行股份制的企業，涉及國有土地使用權轉移的，必須將土地使用權作價入股。土地使用權的價格，由縣以上人民政府土地管理部門組織有關單位評估，并報縣以上人民政府審核批準后，作為核定的土地資產金額。

股份制企業土地資產的具體管理辦法，按照國家和省有關規定執行。

第二十條  土地使用者以出讓方式取得土地使用權后再轉讓而發生增值的，市或者縣人民政府可以收取土地增值費，具體收取辦法由省人民政府制定。

第二十一條  開發荒山、荒地、荒灘（含圍海造田，下同），用于農、林、牧、漁生產的，實行誰開發、誰使用、誰受益的原則，并按下列規定審批：

（一）開發國有荒山、荒地、荒灘，應當向所在地縣人民政府土地管理部門申請，由縣以上人民政府批準，確定使用權。法律、法規另有規定的除外。一次性開發三百三十三點三公頃（五千畝）以下的，由省轄市人民政府確定審批權；超過該限額的，由省人民政府或者報請國務院批準。

（二）開發集體所有的荒山、荒地、荒灘，必須經村集體經濟組織或者村民委員會同意，并簽訂合同。

第五章  國家建設用地

第二十二條  建設單位在可行性研究報告報批前，應當征求項目所在地縣以上人民政府土地管理部門的意見。土地管理部門應當對選址、用地面積提出書面意見。在可行性研究報告報批時必須附具土地管理部門的意見。

第二十三條  國家建設征用、劃撥土地，由縣以上人民政府土地管理部門統一組織有關單位簽訂協議和制定安置方案，包干使用征地費用，建設單位不得與被征（撥）地單位私自協商用地。

建設單位用地應當按下列規定履行審批手續：

（一）建設單位持經批準的可行性研究報告、年度基本建設計劃（只限于縣以上政府投資的項目）、在地形圖上布置的工程平面圖等有關文件，向縣以上人民政府土地管理部門申請用地；

（二）縣以上人民政府土地管理部門審核申請用地的有關文件，劃定用地范圍，組織有關單位商定補償安置方案，簽訂國家建設征用、劃撥土地協議書；

（三）縣以上人民政府土地管理部門將審核用地申請的結果報本級人民政府，按本辦法第二十四條規定的審批權限批準用地；

（四）建設用地經批準后由批準機關發給建設用地批準書，由建設項目所在地縣人民政府土地管理部門根據建設進度一次或者分期核撥土地；

（五）建設項目竣工后，建設單位應當報請縣人民政府土地管理部門參加竣工驗收，并核查實際用地，經驗收合格后依照本辦法第六條規定，辦理土地登記手續，核發國有土地使用證。

在城市規劃區申請建設用地，建設單位應當在取得建設用地規劃許可證后，依照前款規定辦理。

第二十四條  國家建設征用、劃撥土地的審批權限：

（一）零點二公頃（三畝）耕地或者六百六十七平方米（一畝）以下菜地，零點七公頃（十畝）以下其他土地，由縣人民政府批準；

（二）一公頃（十五畝）耕地或者零點二公頃（三畝）以下菜地，一點七公頃（二十五畝）以下其他土地，由省轄市人民政府批準；省會市和較大的市人民政府可以批準一點三公頃（二十畝）耕地或者零點三公頃（五畝）以下菜地，二公頃（三十畝）以下其他土地；

（三）六十六點七公頃（一千畝）以下耕地、菜地，一百三十三點三公頃（二千畝）以下其他土地，由省人民政府批準。

新建磚瓦廠、砂石廠、預制件廠占用耕地，必須經省轄市以上人民政府審批。

第二十五條  農、林、牧、漁場，使用本場土地從事非農業建設，必須按前條規定的審批權限報縣以上人民政府批準。

因搶險、救災等急需使用土地，經縣人民政府同意，可先行使用，但應當在不可抗力的危害消除后六十日內，按審批權限履行批準手續。

國家建設需要征用、劃撥自然保護區、名勝風景區、文物保護區、水利水土保持工程區、國營農牧漁場、林地、城市公園綠地、科學實驗基地、軍事用地，必須從嚴控制，并應當征求有關行政主管部門的意見。

第二十六條  建設單位確因施工需要而增加臨時用地的，按《土地管理法》第三十三條、《實施條例》第二十三條規定執行。

臨時用地一般不得超過二年。不得以臨時用地為名，長期占用國家或者集體所有土地。臨時用地確需延長使用期限的，應當重新履行批準手續。臨時用地期滿，建設單位應當恢復土地的生產條件，及時歸還。

第二十七條  國家建設征用、劃撥土地，由用地單位按下列標準支付補償費：

（一）征用耕地，按該耕地被征用前三年平均年產值的五至六倍補償；

（二）征用其他有收益的土地，按該土地被征用前三年平均年產值的四至五倍補償；

（三）征用無收益的土地不予補償；

（四）國家建設用地，確因工程急需，必須毀壞青苗的，補償經營者當年的經濟損失；

（五）被征用土地上的附著物，按實際價值補償；

（六）劃撥國有土地，原使用單位已付征地費的，按所付費用有償劃撥；劃撥時土地有收益的，比照本條規定的征用土地補償標準補償。

國家建設需要收回暫時由單位、個人使用的已經征用、劃撥為國有的土地，不再予以補償。

開始協商征地后，突擊耕種的農作物、種植的樹木和搶建的附著物，不予補償。

第二十八條  征用、劃撥商品菜地除按耕地標準補償外，由縣以上人民政府土地管理部門按每六百六十七平方米（一畝）一至二萬元的標準，向用地單位收繳新菜地開發建設基金。

新菜地開發建設基金必須?？顚Ｓ茫坏门灿?。

第二十九條  國家建設征用土地，對被征地單位按下列規定進行安置：

（一）征用耕地的安置補助標準，按《土地管理法》第二十八條規定執行。征用其他有收益土地的安置補助費，為該土地被征用前三年平均年產值的二至三倍，最高不得超過十倍。

（二）因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣以上人民政府土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關單位，通過發展農副業生產、舉辦鄉村企業或者興辦其他經濟實體，就地安置。安置不完的，經有關主管部門審批辦理農轉非，安置符合就業條件的人員就業。農業人口轉為非農業人口的標準：所剩菜田人均一百三十四平米（二分）以下；水田人均二百六十八平方米（四分）以下；旱田人均三百三十五平方米（五分）以下。農業勞動力安置就業的標準：所剩菜田農業人口人均二百六十八平方米（四分）以下；水田農業人口人均五百四十平方米（八分）以下；旱田農業人口人均六百六十七平方米（一畝）以下。被安置就業的勞動力同時轉非。失去生產條件的農民應當優先予以農轉非和安置就業。

（三）國家建設征用土地而需要辦理農業人口轉為非農業人口和農業勞動力安置就業，由省轄市人民政府審批。

第三十條  水利、水電工程建設用地的補償標準和移民安置辦法，按照國務院和省人民政府的有關規定執行。

第六章  鄉村建設用地

第三十一條  鄉村建設用地，必須按照縣以上人民政府批準的鄉村建設規劃安排。

第三十二條  農村居民建住宅應當結合舊村屯改造，充分利用舊宅基地、村內空閑地和山坡荒地。有條件的，提倡集資建樓房。確無舊宅基地可以利用，需要申請新宅基地，在籍農村農業戶口居民每戶住宅建設用地面積標準：

（一）人均耕地零點一三公頃（二畝）以上的村，四口人以下的戶，不準超過三百平方米；五口人以上的戶，不準超過四百平方米；

（二）人均耕地零點一三公頃（二畝）以下、 六百六十七平方米（一畝）以上的村，四口人以下的戶，不準超過二百平方米；五口人以上的戶，不準超過二百七十平方米；

（三）人均耕地六百六十七平方米（一畝）以下的村，四口人以下的戶，應當低于二百平方米；五口人以上的戶，應當低于二百七十平方米。

在籍農村非農業戶口居民每戶住宅建設用地面積標準，應當低于前款規定的標準，具體標準由各市人民政府制定。

對可利用舊宅基地翻新的、將住房改為經營場所或者出租、倒賣的，不再批給住宅建設用地。

第三十三條  鄉村企業建設用地，按本辦法第二十四條規定的審批權限履行批準手續。

鄉村公共事業、公益事業建設用地、由鄉、村申請，報縣人民政府批準；占用耕地零點二公頃（三畝）以上的，報省轄市人民政府批準。

第三十四條  鄉辦企業建設占用集體所有的土地，應當給予適當補償。補償標準為該土地被占用前三年平均年產值的三至四倍。因占用土地造成的剩余農業勞動力，由鄉辦企業負責安置。

鄉公共設施、公益事業建設占用集體所有的土地，可以參照前款規定的標準給予補償。

第三十五條  農村承包經營戶、個體工商戶從事非農業生產經營活動，應當利用原有宅基地。確需另外使用集體所有土地的，必須按照《實施條例》第二十九條規定的程序和本辦法第二十四條規定的審批權限，履行批準手續。

第三十六條  城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須按照《實施條例》第二十六條規定的程序，經縣人民政府批準。每戶住宅建設用地面積標準：四口人以下的戶，不準超過一百一十平方米；五口人以上的戶，不準超過一百五十平方米，并參照本辦法第二十七條、二十八條、二十九條規定的標準支付補償費和安置補助費。

第七章  獎勵與處罰

第三十七條  對有下列成績之一的單位和個人，由縣以上人民政府或者土地管理部門給予表彰、獎勵：

（一）模范執行土地管理法律、法規，同違法行為作斗爭事跡突出的；

（二）保護和開發土地、合理配置土地資源、發揮土地資產效益，以及在土地科學研究等方面有突出貢獻的；

（三）節約用地、復墾造地成績顯著的。

第三十八條  對違反《土地管理法》、《實施條例》和本辦法的單位和個人，依照《土地管理法》、《實施條例》的有關規定給予下列處罰：

（一）未經批準或騙取批準占用土地的，按每平方米處以十五元以下罰款；對非法占用的土地，責令退還，限期拆除或沒收在占用的土地上新建的建筑物和其他設施；

（二）買賣或以其他形式非法轉讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或沒收在土地上新建的建筑物和其他設施，收回土地使用權，并對雙方處以非法所得50％以下的罰款；

（三）臨時使用土地期滿不歸還的，或土地使用權被依法確定收回而拒不交出的，除責令交還土地外，并按超期時間每月每平方米處以五元以下罰款；

（四）因使用土地造成沙化、鹽漬化、水土流失的，或者破壞耕地嚴重毀壞種植條件的，除責令限期治理外，并按毀壞土地面積每平方米處以五元以上十五元以下罰款；

（五）依法征用、劃撥的土地，不按時交付使用的，責令被征用、劃撥單位交出土地，并按每平方米處以五元以下罰款，對被征地單位向建設單位非法索要的財務，同時予以沒收；

（六）凡非法占用被征用、劃撥土地單位的征地費和本辦法規定的其他費用的，責令退賠，并處以非法占用額30％以下的罰款；

（七）擅自改變土地使用用途的，按本條第（一）項處罰。

第三十九條  對利用職權非法占用土地建住宅的國家工作人員，責令清退非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋；已經倒賣的，沒收非法所得，處以非法所得50％的罰款，并由其所在單位或者上級主管部門、有管轄權的監察機關給予行政處分。

越權批準使用土地的批件無效。對直接責任人按照《土地管理法》第四十八條規定處罰。

第四十條  土地管理部門的工作人員，必須忠于職守、遵紀守法、秉公辦事。對濫用職權、違法亂紀、玩忽職守情節較輕的，由主管部門給予行政處分；情節嚴重，觸犯刑律的，由司法機關依法追究刑事責任。

第四十一條  本辦法規定的行政處罰，按《土地管理法》第五十二條規定執行。 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起十五日內，向作出處罰決定機關的上一級行政機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內，向人民法院起拆。當事人對行政處罰決定不服的，也可以在接到處罰決定書之日起十五日內，直接向人民法院起訴。不申請復議、不起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關提請人民法院強制執行。

第八章  附則

第四十二條  本辦法土地面積法定計量單位平方米、公頃與分、畝的換算，取近似值。

土地資源管理法實施條例范文第2篇

全國推行征地補償安置爭議協調裁決制度座談會之后，按照部的統一部署，各地采取有效措施，積極推進征地補償安置爭議協調裁決制度建設，取得了一定進展。但是，一些地方對推行征地補償安置爭議協調裁決制度還存在著畏難情緒，思想認識不到位，工作缺乏主動性，協調裁決制度建設尚未在全國取得突破性進展。為進一步統一思想、提高認識，加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度，及時化解因征地補償安置引發的矛盾和糾紛，切實維護社會穩定，現就有關事項通知如下：

一、充分認識推行征地補償安置爭議協調裁決制度的緊迫性和重要性

推行征地補償安置爭議協調裁決制度，是構建社會主義和諧社會的客觀需要。當前，我國正處在"發展機遇期"與"矛盾凸顯期"，各種矛盾和糾紛紛繁復雜，突出多變。尤其是隨著工業化、城市化進程的加快，因征地補償安置引發的矛盾和糾紛日益突出，已成為人民群眾日益關心的社會熱點問題。一些地方由于征地補償安置爭議協調裁決制度不落實，致使許多因征地補償引發的矛盾和糾紛得不到及時處理，部分地方甚至發生了，影響了社會的穩定。全面推行征地補償安置爭議協調裁決制度，是建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權益保障機制的重要手段,對于引導被征地的農村集體經濟組織和農民通過法定渠道化解征地矛盾，解決征地糾紛，切實維護社會穩定具有重要意義。

推行征地補償安置爭議協調裁決制度，是實施土地管理法規、完善征地程序的客觀需要。征地補償安置爭議協調裁決制度，是《中華人民共和國土地管理法實施條例》為解決征地補償安置爭議確立的專門制度。20**年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[20**]28號）又提出了“加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益”。當前，隨著農民對征地補償的日益關注和補償標準的不斷提高，在實施征地中發生的矛盾、糾紛和沖突不斷增加，迫切需要啟動征地補償安置爭議協調裁決程序，來解決矛盾，化解糾紛，這對于保證土地管理法規的順利實施、完善征地程序、切實強化國土資源管理部門在實施征地中的社會管理和公共服務職能具有重要意義。

推行征地補償安置爭議協調裁決制度，是有效化解征地實施中矛盾和糾紛的有效途徑。在市、縣政府實施征地過程中，一旦發生糾紛，迫切需要上級政府進行協調和裁決，盡快解決矛盾，避免曠日持久的訴訟、上訪，甚至激化矛盾，形成。湖南、重慶和安徽等?。ㄊ校┩菩姓鞯匮a償安置爭議協調裁決制度的試點，已經在化解征地糾紛、維護社會穩定，規范政府行為、完善征地程序，普及法律法規、保護被征地農民合法權益等方面取得了良好效果。國務院領導對試點取得的成效給予了高度評價，對國土資源部全面推進這項工作給予了充分肯定。推行征地補償安置爭議協調裁決制度，是法規有要求，現實有需要，實踐有經驗，應當加快進行。

二、全面把握征地補償安置爭議協調裁決制度的基本內容

征地補償安置爭議協調裁決制度，是一項具有自身特點、專門針對征地補償安置爭議設立的糾紛解決制度，必須堅持政府主導、公眾參與、重在協調的原則。各地在制定地方性的征地補償安置爭議協調裁決辦法的過程中，要注意全面把握征地補償安置爭議協調裁決制度的基本內容：

（一）必須準確定位。協調裁決的范圍是針對被征地農民與實施征地的市、縣政府在補償安置方面的爭議。協調裁決不對經依法批準的征地合法性進行審查，不代替行政復議和訴訟。協調裁決的范圍主要有：對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案有異議的；對適用征地補償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產值的認定有異議的；實行區片綜合地價計算征地補償費的地區，對區片綜合地價的適用標準和計算有異議的。

（二）必須兼顧合法性與合理性。協調要以土地管理法律、法規、規章和國家、省級人民政府有關政策為依據，主要是對市、縣人民政府確定的征地補償安置方案和實施過程進行合法性審查，同時兼顧合理性審查。合理性審查的標準是保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。各地要在對被征地農民原有生活水平調查、統計的基礎上，逐步引入中立的中介組織對被征地土地進行評估，進一步量化合理性審查的標準。

（三）必須規范協調和裁決的程序。在程序設定上，首先必須貫徹協調前置、重在協調的原則，即當事人應當先向擬定征地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府申請協調。未經協調的案件，不能進行裁決。裁決機關受理裁決案件后，也要先行組織協調。經協調達不成一致意見的，依法作出裁決決定。協調意見書經雙方當事人簽字同意后，即發生法律效力。其次要體現便民、高效和公開的原則。裁決機關接受裁決申請的方式要多種多樣，傳真，電子郵件等形式都應當允許；協調和裁決都必須要有明確的時限要求，防止裁決案件久拖不決；協調和裁決的程序、過程和結果都要公開透明。

（四）必須建立靈活多樣的協調裁決機制。各地要結合本地區的實際情況，大膽探索，按照居中協調和裁決的要求，積極探索靈活多樣、符合本地區特點、有利于化解征地補償安置糾紛的協調裁決機制。要借鑒國務院《條例》確立的政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制，在協調裁決工作中組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與，綜合運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法、及時處理征地補償安置爭議。

（五）必須依法告知當事人訴權。當事人對裁決機關作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內依照《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定申請行政復議或者提起行政訴訟。裁決決定中應當告知當事人訴權。

三、切實加強對推行征地補償安置爭議協調裁決制度的組織領導

明確職責任務，加強組織領導。各級國土資源管理部門要切實加強對推行征地補償安置爭議協調裁決制度的領導，從思想上高度重視，要把推行征地補償安置爭議協調裁決制度作為一項重要的政治任務，擺上重要的議事日程，專題研究部署，明確職責任務，主要負責同志負總責，分管領導親自抓，建立健全領導責任制。要積極與當地政府溝通協調，爭取政府的支持，盡快確立起分工明確、相互配合、規范運作、權責一致的工作機制。部決定將推行征地補償安置爭議協調裁決制度作為“完善體制、提高素質”活動的一項重要內容，作為考核省級國土資源管理部門主要領導執政能力和依法行政水平的重要指標。

采取有效措施，實現四個到位。征地補償安置爭議協調裁決制度涉及面廣，問題復雜，推行這項制度，需要耗費大量的人力、物力和財力。各地要采取切實有效的措施，努力實現機構、人員、經費、責任四到位。省、自治區、直轄市國土資源管理部門在機構編制比較緊張的情況下，要按照轉變國土資源管理方式，強化國土資源管理職能的要求，通過內部調劑，為協調裁決機構增加編制，充實人員。同時，各地也可根據當地的實際情況，通過協調裁決委員會制來落實裁決機構，即由分管法制工作的領導牽頭，聘請部分人大代表、政協委員、國土資源監察專員、政府有關部門的領導和工作人員、土地估價師和律師等作為協調裁決員，對協調裁決案件提出處理意見。

加強監督檢查，確保年底到位。各地要按照本通知的要求，切實做好推行征地補償安置爭議協調裁決制度的各項工作，確保20**年底前，征地補償安置爭議協調裁決制度在全國省級國土資源管理部門全面到位。部將加大監督檢查工作的力度，對全國各省級國土資源管理部門推行裁決制度的進行全面檢查，要以是否出臺裁決辦法、是否落實裁決機構和人員、是否依法受理和辦理裁決案件作為裁決制度是否到位的重要標志。

土地資源管理法實施條例范文第3篇

溫明炬(國土資源部地籍司副司長)

謝俊奇(中國土地勘測規劃院副院長)

陳百明(中科院地理所研究員)

主 持 人:吳曄(中國國土資源報副總編輯)

2007年8月10日,國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會正式《土地利用現狀分類》國家標準,并于當日實施。此舉標志著我國土地利用現狀分類第一次擁有了全國統一的國家標準,這在業內及相關領域引起了不小的反響。

《土地利用現狀分類》國家標準只是一項技術性的規范,它的實施有什么重要意義?對已經開展的全國第二次土地調查乃至我國的土地管理有什么積極影響?日前,本刊編輯部邀請了這套標準的部分起草者和相關專家對此進行了詳細解讀。

制定標準的四項基本原則

主持人:在很多人的觀念中,土地管理似乎只是一項政策性很強的行政性工作,對于新的《土地利用現狀分類》國家標準認識還不足,請在座的先談談為什么要制定這樣一個標準?

溫明炬:人類在開發利用土地資源時,形成了多種形式的土地資源利用類型。為掌握土地資源的利用現狀,了解土地資源的利用結構,當然要研究土地資源利用的科學性和合理性,制定土地利用分類標準的主要目的就是要科學劃分土地利用類型,明確土地利用各類型含義,以便更好地認識和利用有限的土地資源。

接下來的問題就是制定什么樣的分類標準。實行統一的土地利用現狀分類標準,在發達國家已成慣例,但由于歷史原因,長期以來,我國的土地資源分類標準很不統一,國土、農業、林業、建設、水利、交通等部門,按照各自的職能分工和管理需求,分別建立了不同的土地調查、統計分類體系。

由于各部門的分類體系不同,對同一地類的認定、調查、統計結果往往相差很大,特別是一些專業調查不是全覆蓋調查,使得部分土地面積被不同部門重復統計到不同的地類中,造成土地調查統計重復、數出多門、口徑不一、數據矛盾,導致了各部門對土地資源的利用、規劃、開發等不一致,甚至矛盾。

這一方面嚴重制約了國土資源統一規范管理,另一方面也導致國家難以全面、系統、準確掌握全國土地資源利用現狀,使國家和各級政府難以據此進行科學管理和決策,給國家宏觀管理科學決策帶來了諸多不利影響。

因此,作為國土資源管理的綜合部門,國土資源部有責任也有義務站在國家層面上,超越部門管理范疇,在現有的土地分類標準基礎上,制定統一的、各部門認可并共同遵守的國家土地利用分類標準,形成統一的土地資源利用基礎數據,從根本上消除各部門因土地利用分類不一致引起的統計重復、數據矛盾、難以分析應用等問題,這對實施全國城鄉地政統一管理乃至國家宏觀管理及決策具有重大意義。

主持人:“無規矩不成方圓”,任何一項標準的制定都要遵循一定的原則,《土地利用現狀分類》國家標準在制定過程中遵循了什么樣的原則?

謝俊奇:《土地利用分類》國家標準要滿足國民經濟規劃、社會經濟宏觀調控以及國土資源管理的需要,在制定《土地利用分類》國家標準編制時,綜合考慮了土地的自然屬性、利用方式、土地用途、經營特點及管理特性等因素,始終堅持了四項基本原則。

一是科學性原則,即超越部門需求和打破行業局限,主要依據土地的用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征等因素,并明確土地利用各類型含義,統一土地調查、統計分類標準,再對土地利用類型進行歸納、分類,反映土地利用的基本現狀,充分體現土地利用分類的科學性和合理性。

二是實用性原則。分類體系力求通俗易用,層次簡明,易于判別,便于掌握,滿足多部門、多層次管理實踐的需要。

三是開放性原則。這套土地分類體系力求開放性、兼容性,既要滿足一定時期管理及社會經濟發展需要,又要為將來的進一步完善、補充留有余地,并且各部門可根據需要進行續分。

四是繼承性原則。《土地利用分類》國家標準借鑒和吸取了國內外經驗,與國際慣例接軌,為土地管理和調控提供基本信息,但不是重來另搞一套,而是能夠與各部門以往的土地利用分類盡可能銜接,對目前無爭議或異議的分類可直接繼承和應用,不至于造成土地基本信息的“斷檔”。

標準不是用來劃分部門管理權限

主持人:說到這里,很自然引出另一個話題,按照《土地管理法》的分類,土地分“農用地”、“建設用地”、“未利用土地”三大類,而新的國家標準并不是這樣,這會不會造成前后統計結果的混亂?

溫明炬:制定土地利用現狀分類國家標準的主要目的是統一土地分類體系,從根本上消除數出多門、口徑不一等弊端,這在一定程度上決定了該分類國家標準很難完全滿足所有部門開展行業調查的要求,但正如謝院長所說的,這套標準不是完全意義上的重來,而是有廣泛的繼承性,與各部門現有的土地利用分類標準基本銜接,各部門在實際調查中可在國家標準的基礎上,細分能夠滿足本部門管理需要的調查內容。

您剛才提到的土地分類“三大類”問題,在制定標準過程中,我們廣泛征求各部門、各界的意見,從反饋意見看,各方面均對原土地分類中“農用地”、“建設用地”和“未利用地”的科學性提出質疑,原因集中在以下幾方面:

一是三大類有明顯的部門管理色彩,是根據部門管理需求提出的,缺乏科學性;二是忽略了土地利用類型多樣性和復雜性,有些土地利用類型具有多重性,不便于歸并到三大類中的任何一類,如水域,既可養殖(農用地),又可通航(交通用地),還可發電(工業用地);三是考慮與國際慣例接軌,國外土地利用分類中,都設定了水域地類。考慮到各部門的意見,為保證標準的科學性和合理性,制定標準時打破了原有的三大類分類體系。但為了保持歷史的延續性,在分類設定時已考慮了二級類與三大類的對應關系,可通過二級地類的歸并,形成管理需要的三大類數據,這樣既保證了《土地利用現狀分類》國家標準的科學性,又可滿足土地資源管理的需要。

主持人:確保18億畝耕地是“十一五”規劃劃定的目標,而這其中尤以基本農田為重中之重,但《土地利用現狀分類》國家標準卻沒有給“基本農田”留一席之地,“基本農田”跑哪兒去了?

謝俊奇:《土地利用現狀分類》國家標準嚴格按照管理需要和分類學的要求,對土地利用現狀類型進行歸納和劃分。一是嚴格區分了“類型”和“區域”這兩個概念,按照類型的唯一性進行劃分,不依“區域”確定“類型”,這與過去講的土地分類有嚴格的區別。二是按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征四個主要指標進行分類,一級類主要按土地用途,二級類按經營特點、利用方式和覆蓋特征進行續分,所采用的指標具有唯一性。

把這樣的規則放在“基本農田”身上就很有意思。按理說,加強基本農田保護是土地管理的一項重要內容,但基本農田只是為了保證國家糧食安全,人為劃定的特定保護區,是依“區域”根據土地管理實際需要設定的地類,它包含了耕地、園地、養殖水面、人工草地等多個地類,因此,如果作為獨立地類,與分類的唯一性原則不符,在國家標準中很難體現。

在《土地利用現狀分類》國家標準中未設定“基本農田”這一分類,但這不表示基本農田不重要了,更不表示在今后的土地管理中基本農田的概念就不存在了,各地可在土地利用分類國家標準的框架原則下,在土地調查中補充基本農田等調查內容,將劃定的基本農田標繪在土地調查圖件上,通過面積量算、統計、匯總,獲得基本農田的分布和數量信息,以滿足土地管理的需要。

主持人:熟悉中國國情的人都知道,政府的某項規程簡單地看是技術問題,但背后隱含的卻是管理問題,也因此,很多在局外人看來簡單的東西一旦搬上臺面就變得復雜起來,原因就在于牽扯到部門管理權限的劃分,比如土地分類,肯定有人擔心會不會以此來劃分部門的土地管理職權。新出臺的國家標準能否打掉有關人士的疑慮?

謝俊奇:眾所周知,科學嚴謹的土地利用現狀分類關系到土地資源的合理、可持續利用,關系到土地利用類型結構的優化以及土地資源社會經濟生態效益的綜合發揮。歷史證明,這其中相關部門不能各自為戰,必須有一套通用的統一標準,然后才能統一調查、統一登記和統一統計,才能為宏觀決策提供正確的依據,否則無從談起。

依據《土地管理法實施條例》的規定,土地分類具體辦法“由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定”,所以,我們所做的是一個基本的土地利用現狀分類,是一項基礎性的、技術性的工作,絕不是以此來劃分部門的土地管理權限,這一點自始至終都是明確的。

過去這個國家標準出臺難,難就難在一些部門在這個問題上存在某種誤解,《土地利用現狀分類》國家標準不存在這方面的問題,相關的疑慮我認為是多余的。

國家標準的“七年之癢”

主持人:土地調查是一項重大的國情國力調查,幾十年來,為了摸清土地資源的“家底”,我國進行了幾次規模不等的土地調查,在此過程中采用了不同的分類標準?！爸褚髓b古”,理清土地分類標準的歷史脈絡對理解今天的新標準也有幫助。

馬克偉:國內系統的土地分類研究起步較晚,盡管歷史上早就存在,但真正規范統一分類標準是20世紀80年代的事情。

1984國務院部署開展了第一次全國土地利用現狀調查(簡稱土地詳查)。為了規范調查成果,全國農業區劃辦組織八個部委(農牧漁業部、國家計委、林業部、城鄉建設環境保護部、國家統計局、水利電力部、國家測繪局和國家海洋局)共同制定《土地利用現狀調查技術規程》,制定了土地利用現狀分類及其含義。這套分類體系采用兩級分類,其中一級類分耕地、園地、林地等8類,二級類分46類。

為了滿足城鎮地籍調查的要求,1989年9月,原國家土地管理局了《城鎮地籍調查規程》,制定了城鎮土地分類及其含義。《城鎮地籍調查規程》按照土地用途的差異,將城鎮土地分為商業及金融用地、工業倉儲用地等10個一級類,24個二級類。

上述兩個土地分類標準是兩套標準,沒有把城鄉統一起來,但基本滿足了當時土地管理及社會經濟發展的需要,一直沿用到2001年年底。

國土資源部成立后,為實施全國土地和城鄉地政統一管理,擴大調查成果的應用,國土資源部在研究分析這兩個土地利用分類的基礎上,制定了城鄉統一的土地分類,并于2002年1月1日實施,但屬于試行性質。這套試行的標準采用三級分類,其中一級分為農用地、建設用地和為利用地3類,也就是《土地管理法》規定的三大類;二級分為耕地、園地等15類;三級分為71類。為使分類標準更具可操作性,并針對全國城鎮與村莊地籍調查尚未全面完成的現實情況,國土資源部在這個基礎上又制定了《全國土地分類(過渡期間適用)》的過渡分類標準,沿用至今。但客觀地說,這套分類標準只能說是行業標準,因為這個時期各部門都有自己的土地分類標準,各行其是。

陳百明:近年來,隨著經濟社會的發展,土地利用狀況日益復雜,掌握真實可靠的基礎土地資源數據,成為加強和改善宏觀調控、落實最嚴格的土地管理制度的關鍵,已有的分類標準已經不能涵蓋所有的土地利用類型,難以適應管理的需求,需要進行充實和完善。

同時,近年來市場經濟的發展和土地使用制度的改革,尤其是土地有償使用以及第三產業用地的發展,也要求對原有城市土地分類進行適當調整。并且,隨著城鄉一體化進程的加快,全國土地和城鄉地政統一管理的條件亦已基本具備,有必要根據實際工作的需要,在研究、分析兩個現行土地分類基礎上,修改、歸并形成城鄉統一的土地利用分類標準,這就有了新的《土地利用現狀分類》國家標準。

《土地利用現狀分類》國家標準出臺,意味著土地利用現狀分類標準從過去的行業標準上升到了國家標準,今后這一土地利用現狀分類標準將在全國范圍內統一執行,體現了城鄉一體化原則,實現了土地分類的“全覆蓋”,全國各部門、各省(區、市)等都要遵守這套標準,為國家科學規劃和決策提供更準確、可靠的數據支撐。

主持人:《土地利用現狀分類》國家標準的出臺,涉及多個管理部門,牽涉的問題非常之多,可以想見,出臺之前,其編制經歷了非常曲折的過程。

溫明炬:確實如此,正如國家標準委有關負責人說的:“這么多年,出臺了這么多‘國標’,沒有哪一個標準牽涉的部門這么多,沒有哪一個標準引起的爭論這么大?！?/p>

我還想補充一句:也沒有哪個部門制定的標準參與的人員這么多,既有行政人員,還有大量大專院校、科研單位的專家,原因就在于這個標準重要,所以各部門才重視;由于各部門重視,協調起來才那么較真。

本標準的制定經歷了搜集資料、實地調研、專題研討、征求意見、修改完善等幾個階段,前后歷經長達七年的時間。從2000年開始,國土資源部就積極籌備《土地利用分類》國家標準的制定工作,并于2002年列入國家標準項目計劃,正式啟動土地分類標準的編制工作。

經過反反復復的修改、完善,2004年9月,國土資源部辦公廳向國務院相關部委、各省廳、部相關司局、直屬事業單位及相關科研院校正式征求意見,并及時對反饋的意見進行整理、匯總和分析。就在這時,標準的制定遇到了“東風”,《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》適時出臺,其中明確要求:“國土資源部要會同有關部門,抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度”。

在重點分析國務院相關部委(局)的反饋意見,參考各省廳、部相關司局、直屬事業單位及相關科研院校的意見后,經過多方研討及多次修改完善,2005年7月,形成了《土地利用分類》國家標準送審稿,但農業部、國家林業局仍存一些技術分歧。2007年3月和4月,國家標準化管理委員會兩次分別組織國土資源、農業、林業三部門專家和行政管理人員召開了協調會,對分類標準中涉及的有關問題進行研究和協調。期間,國務院辦公廳也專門召開土地分類標準協調會議。國土資源部及時根據部門協調和專家建議意見,對分類標準進行了進一步的完善,并將《土地利用分類(國家標準)》名稱更改為《土地利用現狀分類(國家標準)》,最終在今年8月10日,《土地利用現狀分類(國家標準)》“千呼萬喚始出來”。

從某種角度看,《土地利用現狀分類》國家標出臺是人們對土地資源認識深化的表現,邁出這一步,為今后國家全面摸清土地資源利用家底,掌握真實全面的土地資源數據,實現國土資源管理科學化具有重大意義,是我國土地資源管理的一次歷史性突破,一個重要的里程碑。

(本刊記者張傳玖 實習記者劉杰、葉樺整理)

土地資源管理法實施條例范文第4篇

關鍵詞：宅基地使用權；宅基地流轉；宅基地使用權改革

作者簡介：生青杰，河南城建學院副教授，武漢大學博士研究生（河南 平頂山 467044）

我國現行宅基地使用權制度已經很難適應當今經濟社會發展的要求，加快完善宅基地使用權制度已經迫在眉睫。目前，我國各地都在積極探索宅基地管理機制的改革。科學的理論是正確行動的先導，本文以宅基地使用權制度為視角，試圖從理論上厘清現行宅基地使用權制度的內涵及存在的問題，并進一步探求改革與完善我國農村宅基地使用權的路徑。

一、我國農村宅基地使用權的內涵辨析

按照當前的理論通說，所謂農村宅基地使用權，是指村民依法占有、使用集體所有的土地，并利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。透視目前農村宅基地使用權，從資源形態視角來看，其明顯體現了國家合理利用土地，切實保護耕地，保持糧食安全和維護社會穩定的意志，表現在國家對宅基地使用權的規制；農村宅基地使用權從集體福利的視角看，體現了農村集體實現其成員“居有其屋”的社會保障權；從農村宅基地使用權的財產性質角度來看，農村宅基地使用權又具有物權的特性。即農村宅基地使用權具有多種屬性。

1. 農村宅基地使用權具有顯著的資源性

長期以來，我國對于耕地保護的基本國策體現為十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切實保護”。實行嚴格的用途管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，同時嚴格控制建設用地的供應總量，從而實現對耕地的特殊保護，其目的是為了更好地實現社會的公共利益。從實現公共利益這一角度來看，國家也必須對宅基地使用權進行相應的規制。從現行的規制方法來看，主要有以下三種方式：一是為了控制建設用地總量，實行建設用地的總量規制。1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第62條第一款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”該條規定針對農村村民，以戶為單位，從總量上限制農村宅基地的數量。二是為了嚴格限制農用地轉變為建設用地，嚴格審批管理。農村居民必須履行法律規定的申報手續，并經有關部門批準后方可取得宅基地的使用權?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條第三款規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續?！痹摋l明確規定了農村村民申報獲取宅基地的嚴格程序和批準的主體。三是為了集約節約與合理利用土地，實行嚴格地規劃規制制度。建設用地應當嚴格按照村莊和集鎮規劃進行合理布局，綜合開發，配套建設?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條第二款規定，“農村村民建住宅，應當符合鄉鎮土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地?！痹摋l進一步明晰了農村宅基地節約與合理利用的具體操作思路與方式。

2. 農村宅基地使用權具有濃厚的保障屬性

作為最基本的生活資料，對于廣大農村的廣大農民而言，宅基地具有居住的最基本的社會保障功能，即宅基地可以保障農民的基本生活。當然，對于不同地域的不同農民群體而言，宅基地所具有的社會保障功能的側重點不同。對于欠發達地區的廣大農民而言，宅基地是一種最基本的生存保障；而對于外出務工以及從事經商活動等非農化的農民而言，宅基地為他們提供了一種基本的失業保障；而對于農村的老人們來說，宅基地又是一種特殊的養老保障。當然，宅基地的社會保障功能不僅表現在實物保障，有時還表現為心理保障 [1 ]。這種保障具有明顯的社會福利性質。

上述農村宅基地的社會保障性體現以下顯著的特征：其一，具有濃厚的身份性特征。宅基地使用權是一種基于身份的權利，按照目前我們國家的相關法律規定，集體經濟組織的成員才有申請宅基地的權利和資格，而該農村集體經濟組織以外的成員則不具有申請宅基地的權利和資格，同時也不能通過買賣等形式取得宅基地使用權。其二，農村宅基地的取得具有無償性特征。根據現有的法律規定，集體經濟組織的成員取得農村宅基地無須支付地款或者使用費，這是農村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流轉具有限定性。農村村民取得宅基地使用權的目的是為了建造自用住宅，且宅基地已經取得，即限制再流動。2004年10月，國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”基于此規定，宅基地使用權的流轉就被僅僅限定在農村集體經濟組織內部這樣一個非常有限的范圍內，從而阻斷了城市與農村之間對于宅基地使用權的流轉。除此之外，《中華人民共和國擔保法》中還規定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體組織所有的土地不得抵押。其四，農村宅基地使用權具有無期限性，即宅基地使用權沒有期限的限制。根據我國1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》以及其他相關法律法規的規定，農村村民建造自用的住宅所需要宅基地應當由其所屬的農村集體經濟組織統一分配，但是法律并沒有明確規定農村宅基地使用權的期限。當該農村村民死亡后，法律規定其所屬的房屋可以繼承，根據我國一貫采用的房地一體原則，宅基地使用權當然也可以繼承。綜合理解上述規定，不難得出，我國農村宅基地使用權實際上沒有期限的限制。

3. 農村宅基地使用權的財產性質具有殘缺性特征

財產屬性的核心是具有可流轉性?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定，農村村民出賣自己住房或出租自己住房后，如果再申請新宅基地的，不予準許。農村村民有權出賣或出租自己所有的住房，同時對出賣的或出租對象也沒有明確的限制性規定。同時，《土地管理法實施條例》規定，如果按照法律規定轉讓地上物、建筑物等附著物而轉移土地使用權的，應當向不動產所在地的縣級以上人民政府土地主管部門申請變更土地，由原先的土地登記機關變更土地所有權、使用權。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起發生法律效力。這些規定進一步表明，農村宅基地不能夠單獨流轉，但是可以根據房地一體原則而隨房流轉。

國土資源部2004年11月頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》中規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證?！奔丛撘幎ㄒ仓厣炅宿r村宅基地使用權僅限于在集體經濟組織內部成員之間的轉讓，不能向城市居民轉讓。

二、現行宅基地使用權制度沒有實現宅基地的合理配置

1. 宅基地管理缺位與越位并存，致使宅基地資源利用不合理

一方面，國家從資源管理，實現公共利益角度，越位干預集體土地所有權與農民的權利。目前我國宅基地使用權的審批制度目的在于控制宅基地的用地規模，保護耕地。但是由于國家直接而且過度地干預了農民集體組織對集體土地的所有權，造成集體土地所有者主體地位的實際弱化，而國家對農村宅基地使用權的監督管理難度較大，使得農村村民對于宅基地的占有出現許多亂象，比如未批先建、不批而占、亂批亂占、少批多占等。另外，農村居民中經常出現建了新房但也拒不交出因此而閑置的老宅基地，甚至有些農村集體組織成員占有多處宅基地。同時，在農村，因為農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，經常會導致一戶多宅和超標占地等現象，也是造成土地浪費嚴重的一個重要原因。因為從現有法律制度規定來看，宅基地使用權并沒有被真正作為一項物權受到法律的相應保護，從而使得集體組織和農民的利益受到頻頻侵犯。因此，完善、改革現行宅基地使用權制度，需要適度淡化農村宅基地使用權的公法色彩，真正凸顯農村宅基地使用權的用益物權的本性。

從另外一個方面來看，國家對農村宅基地的管理存在規劃缺位現象。由于缺乏合理規劃和有效的監管，新建住宅并沒有嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》中規定的原則去利用原有的宅基地和村內空閑地，而是普遍存在著向村莊外不斷擴展的趨勢，經常看到村莊周圍新房林立，而村莊的內部卻破破爛爛，而且存在大量閑置宅基地。另外，私建、亂占、亂圈的問題也十分嚴重，擠占道路建房，擴建院墻等現象比較普遍?？偟膩碚f，目前我國農村縣級以及基層政府和村民自治組織等，對于農村宅基地規劃的引導和控制力度都不夠，對于農村居民點的數量、布局和用地規模不能夠給予合理的確定，甚至對于農村宅基地也缺乏必要的規劃，各種因素交織使宅基地用地規模嚴重失控。

2. 宅基地自身承載過多的社會保障，導致宅基地閑置與浪費嚴重

宅基地當作一種社會福利，農村宅基地使用權的取得是基于集體經濟組織成員資格，無償取得，長期使用，這激起了農民盡可能多占宅基地的欲望。農村集體經濟組織成員在建房的時候，往往都想占好地、多占地。于是就出現了集體經濟組織成員在原有宅基地的基礎上不斷向外擴張，從而造成耕地資源的大量浪費。

當前，我國大量農民涌入城市，城市化進程明顯加快，有相當一部分農民在城市已有自己穩定的工作和穩定的收入，同時也間接地造成農村人口的實際減少，而按照目前的相關法律規定，農村經濟組織成員原有的宅基地禁止流轉，這就導致眾多宅基地實際上處于長期的閑置狀態，甚至在不少地方還出現了所謂的“空心村”。據相關材料統計顯示，當前我國的村莊建設用地有約2.4億畝，而其中空心村內老宅基地閑置面積就占到了10%～15%，農村宅基地的閑置使得大量的可耕土地被白白浪費 [2 ]。

3. 宅基地財產功能虛弱，成為“三農問題”的癥結之一

在當前城鄉統籌的大背景下，農村集體組織成員對于城鄉各種要素也越來越要求其能夠自由流動，對于宅基地的使用權也不例外，即農村集體組織成員對于宅基地已經不僅僅限于居住的要求，擴大宅基地的財產功能，通過買賣、出租、抵押等方式實現農民利益的最大化，已經成為廣大農民日益凸顯的訴求。

目前我國法律關于宅基地制度設計，注重農民農村房屋的靜態保有，但卻忽視了農村房屋應有的財產屬性，妨礙了農村房屋資產的資本化，這在一定程度上影響了農民財產性收入的增加。近年來，我國城鄉居民收入差距不斷擴大，農民的財產少、財產性收入嚴重偏低也是主要原因之一。另外，現有的法律規定禁止將農村宅基地作為抵押物向金融機構申請貸款。這不僅大大減少了農民生產融資的渠道，也嚴重制約了金融機構在農村范圍內業務的擴大和發展 [3 ]。

三、平衡資源規制、社會保障與財產功能，積極推動宅基地使用權制度創新

從現實需求看，我國宅基地使用權制度確有必要進行進一步的改革。改革的主要方向是要適度發揮宅基地使用權制度的財產功能，也就是要適當開禁宅基地使用權的流轉。筆者以為，規范宅基地使用權自由流轉，同時兼顧宅基地使用權的資源規制功能和社會保障功能，因此，應當從宅基地使用權的上述三種功能的平衡角度，來改革和完善我國農村宅基地使用權制度。

1. 改革公法規制，加大規劃規制，改革宅基地使用權審批制

宅基地的利用必須符合公共利益的要求，國家需要對宅基地利用做出合理地限制，其首要的重點在于完善宅基地的規劃規制，宅基地的利用必須符合鄉鎮土地利用總體規劃和土地利用詳細規劃，國家應當制定專門的農村宅基地規劃，限定宅基地用地的具體可操作標準、界定宅基地的使用范圍等。改革宅基地用地標準管理，確立最高控制標準，鼓勵節約土地。

要大力改革宅基地使用權取得的審批制度。國家對宅基地使用權的限制應當只是對宅基地利用是否符合法定條件的審查，而不應該是對宅基地權利設定的批準，放松對集體所有權的規制，一定程度上恢復集體土地所有權的完整性，避免政府公權力對其“侵蝕”。設立宅基地使用權是農村集體組織以及其成員的民事權利，國家不應該過度干涉，應改革國家對宅基地使用權取得的審批權即審批制度。

通過上述改革，可完善集體土地的所有權人在法律規定的范圍內依據法律的規定，通過設定行為而賦予集體組織成員獲得農村宅基地使用權，行政審批程序應該退出宅基地使用權的設定程序，從而恢復宅基地使用權設定的私法性質，為宅基地市場化配置奠定了基礎，也使宅基地使用權有償取得、自由流轉具備了前提 [4 ]。制定統一的強制登記制度，強化對宅基地的監管。確立此過程中諸如“超標準占用宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問題的解決方案，這樣既理順了公權力和私權利的關系，也加強了有效監管。

2. 改革通過宅基地提供社會保障辦法，建立可轉換的貨幣化社會保障機制

在我國當前的二元經濟和城鄉二元社會結構的大背景下，公民的生存和發展模式是通過城鄉兩種不同的社會保障制度體系來實現的。兩種保障制度的最大區別在于，針對城鎮居民實施以貨幣支付為主要方式的社會保障制度，而在農村則長期實行傳統農業社會的原始意義的土地保障制度，農村土地，當然包括農村的宅基地承載著保障農民基本生活的特殊功能，具有極強的社會保障屬性。只有在全國范圍內實現從農村土地保障向社會保障的轉化，才不會出現失去土地后就沒有生存保障。農村宅基地使用權物權重構，一個不能回避的問題就是用新的農村社會保障制度體系來替代現行的農村土地保障制度。而建立農村社會保障體系的關鍵是如何解決資金來源問題。我認為，通過宅基地流轉來建立農民社會保障資金是必須的，也是可行的。

通過實行宅基地的有償使用，既可以杜絕農民超標占有土地、大量使用耕地以及無償多占宅基地等現象的發生，又可以適當解決社會保障資金的來源問題。有償使用可以試點，可以讓農村集體決定，可以考慮分年度繳納。

3. 明晰產權，推動流轉，重塑宅基地使用權

明晰產權，完善宅基地使用權的用益物權特性，尊重其可流轉性，是促進宅基地使用權流轉的前提。

目前的集體土地所有權，剝奪了農民參與決定的權利基礎，這種權利既違背了制度建設的本意，又造成很多社會問題。集體應當是具有社會團人的性質。但是，社會團法人的意志來源于社員，社員享有選舉、議事、分紅等權利。但這方面的規則、制度卻不很完善，應當進一步明晰集體土地所有權的主體制度，賦予農民個人更多的土地權利 [5 ] （88）。

重構宅基地使用權。首先宅基地使用權是一種用益物權，對實現農村土地財產功能具有積極的意義?！吨腥A人民共和國物權法》專設了宅基地使用權，表明了立法的充分尊重與肯定，但仍需要積極探索。應當探索將現有的設立宅基地使用權的審批制改革為登記備案制，只要集體和村民之間能夠達成一致，集體和集體組織成員就可以簽訂宅基地使用合同，就可以在集體土地上設定宅基地使用權，集體組織成員就可以合法取得宅基地使用權，但仍然需要依法辦理登記，如果違反有關規定，政府可以拒絕登記。其次明確農民對宅基地中集體收益的共同共有權。農民對于集體土地產生的收益應由集體成員平等享有、平等分配，特別是社會保障資金這一新興的集體財產必須徹底貫徹平等原則。最后建立宅基地管理的表決權?！掇r村土地承包法》關于“其他方式承包”的規定具有借鑒價值，如果宅基地或者宅基地上的房屋轉讓或抵押給本集體組織以外的單位和個人的，應當經本集體組織的三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，由鄉（鎮）人民政府審批。當然，本集體組織的成員在同等條件下享有優先權。轉讓后宅基地的使用權轉移為受讓人，而宅基地的所有權歸屬集體組織，故從尊重集體組織的宅基地所有權角度，應由集體組織的成員決定宅基地的使用權的主體。

我國現階段的宅基地使用權制度突出資源規制功能，兼顧社會保障功能，忽略或者說是犧牲了物權功能。未來，改革與完善我國的宅基地使用權制度，應改革政府對宅基地使用權的不當干預，逐步完善其物權功能，強化政府對宅基地的合理規制功能；同時逐步從宅基地社會保障轉移到貨幣化社會保障；積極穩妥探索宅基地流轉問題，應該先行確定改革試點，再考慮在全國范圍內推廣。

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