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福利制度方案范文第1篇

［關(guān)鍵詞］ 制度變遷　市場機(jī)制　公民社會　 政府管制限度

環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對此類問題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會的參與監(jiān)督。[3]

一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷

改革開放以后，我國實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。

排污許可證制度在實(shí)踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎(chǔ)之上。第一個基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。

(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉(zhuǎn)變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們在地區(qū)上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個問題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”1989年全國有60多個城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)。總量控制的辦法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。

在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實(shí)際過程中，自動化的監(jiān)測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r可能會有高低之分，也會出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時”制度的基礎(chǔ)上對某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)。……工商行政管理部門在審核企業(yè)登記申請和對企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況。”明確提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時環(huán)境保護(hù)部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。

不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時排放許可證。

（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束

一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準(zhǔn)通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度。……環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定。……對責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無情。在對浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。

一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個市縣中，就有五個沒有按規(guī)范操作，見表一。

浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）

按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣

溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]

二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。

三是有的市縣根本就沒有真正落實(shí)過這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。

當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：

1、許可應(yīng)該是依申請事先批準(zhǔn)，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權(quán)利的活動，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點(diǎn)，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過程中，國家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。

3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。

4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對一般義務(wù)的免除，而是對禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實(shí)施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。

注冊證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對排污單位申請的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。

通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢是：第一步，排污企業(yè)先注冊，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊證；第二步，排污企業(yè)先申請，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]

中國是后發(fā)展的社會主義國家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長。因此，對于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象。“把制度搞正確是一個困難的、耗時的和引發(fā)矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強(qiáng)烈的依賴性，而且對政府環(huán)境保護(hù)部門來說也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時候，作為公共事物的管理者——政府被迫對環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識卻沒有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對環(huán)保部門污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對其罰款3000元。[9]

對治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對未來的預(yù)期收益評價(jià)較低，對自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對近期的預(yù)期收益評價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對興建治污設(shè)備行動積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場調(diào)查，自動監(jiān)測設(shè)施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺10——20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對高性能的治污設(shè)備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠(yuǎn)利益的考慮，而且購買價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對自動監(jiān)測設(shè)備的內(nèi)在需求不足。

當(dāng)然，低層次的排污單位對許可證臨時應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國際貿(mào)易時，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機(jī)，才主動地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。

2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)模化，運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環(huán)境保護(hù)方面的需求相對顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。不過，社會公眾對環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會公眾對環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關(guān)居民首先就會與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級政府或環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：

一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無法獲取，對環(huán)境保護(hù)部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動。

二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對地方政府來說，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會大大超過因創(chuàng)造這些機(jī)會而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢。在評價(jià)政府管理行為時，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮赓Y源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對當(dāng)?shù)囟愂諘休^大沖擊，而且對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定也會有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對環(huán)境污染所采取的被動消極態(tài)度不足為怪。

其實(shí)，在一級政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動機(jī)的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級政府，而不在環(huán)保部門。對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護(hù)部門對治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識，但一級政府可能會過多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)椋谥袊螜?quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會就會增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個很重要的標(biāo)志。

而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護(hù)總局屬于國務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級政府對環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。

1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)。現(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時，對其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測站的核查監(jiān)測合格，否則，不予發(fā)放或更換。”國務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補(bǔ)充。顯然，國家法律法規(guī)對水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來規(guī)定， 1990年國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請排污許可證。1993年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報(bào)登記》。……縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定。”不過對于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業(yè)，對小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環(huán)境保護(hù)部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺。

2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16]。目前，國家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無從著手。

3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。

4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。

三、對策措施：政府管制、市場機(jī)制與公民社會有機(jī)一體

對水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時，又要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，通過經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識的教育，通過有效手段調(diào)動社會公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場機(jī)制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場機(jī)制與公民社會三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。

（一） 健全法律規(guī)范

為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。

（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場機(jī)制

1、針對大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監(jiān)測設(shè)備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測準(zhǔn)確的設(shè)備。對小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段——“飛行檢測”進(jìn)行監(jiān)測，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。

2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個重要內(nèi)容是對環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對自然環(huán)境而言，污染單位越多，對環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營投放數(shù)量限制辦法，用競拍方式來決定其價(jià)格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會同美國環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時沒有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計(jì)30萬元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場力量與社會力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發(fā)展活力的效果。

轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒有一個明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會能動性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對環(huán)境污染單位個人和群體的監(jiān)督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場機(jī)制的不足。

這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市活動的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎舉報(bào)通告（第一號），市民對環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動政府積極主動地做好環(huán)境保護(hù)工作。

總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場機(jī)制本身的力量來彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個社會成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個社會成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。

通過政府、市場與社會的多方努力，并且實(shí)施以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。

注釋:

[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁。

[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。

[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版。

[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。

[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁。

[9] 國家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。

[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時，準(zhǔn)備關(guān)閉三個電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。

[14]國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會秘書處、中國人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。

[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口。”“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”

[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。

福利制度方案范文第2篇

關(guān)鍵詞：靈活福利 激勵 福利管理

1、靈活福利的內(nèi)涵及引入

靈活福利是基于傳統(tǒng)的福利制度而產(chǎn)生的，也稱“彈利”，是指員工在企業(yè)規(guī)定的時間和金額范圍內(nèi)，按照自身實(shí)際需求情況選擇特定的福利項(xiàng)目組合的福利管理模式。20世紀(jì)50年代，傳統(tǒng)的福利方案是管理者為適應(yīng)當(dāng)時人們所處的環(huán)境而設(shè)計(jì)的，隨著社會的進(jìn)步，人們生活方式的多樣化，傳統(tǒng)的福利模式跟不上時代的腳步已經(jīng)不能滿足員工的不同需求了。70年代，靈活福利模式運(yùn)應(yīng)而生，正逐步取代已被廣泛使用了60多年的“一種福利計(jì)劃適用于所有人”的傳統(tǒng)福利方案。

目前越來越來越多的企業(yè)為適應(yīng)環(huán)境變化，增強(qiáng)自身競爭力，提升員工滿意度，而采取靈活福利的福利管理模式，取得了一定成效，這必將成為企業(yè)員工福利發(fā)展的一大趨勢。

2、企業(yè)實(shí)施靈活福利制度的必要性

改變原有的福利制度，堅(jiān)持人本管理理念，實(shí)行更為人性化的靈活福利制度是企業(yè)適應(yīng)社會發(fā)展的必要一步。

從員工角度，人們的生活方式，生活理念不斷變化。對于需求，不同類型的員工有不同的需求，同樣的員工在不同時段也有不同的需求，所以固定不變的福利模式已經(jīng)無法滿足員工的多樣化需求了，例如性別、年齡、家庭狀況、工作種類或收入的不同都有可能導(dǎo)致員工對某種福利有著極大偏向。因此靈活福利制度的實(shí)施有利于員工加強(qiáng)對福利的了解，滿足員工多樣化的福利需求，提升員工的工作滿意度，提升工作效率。

從企業(yè)角度，傳統(tǒng)的福利模式無法滿足員工，成本效益低下，導(dǎo)致了福利成本與福利效用之間的矛盾。雖然很多時候企業(yè)加大了福利的投入，但效果不明顯，其根本原因就在于沒能真正滿足員工的真實(shí)需求，沒把錢花在刀刃上。因此，靈活福利制度就是在企業(yè)與員工之間存在信息不對稱，員工的逆向選擇基礎(chǔ)上，在一定限制下，由員工自行選擇最適合自己的福利種類，有效地調(diào)整了企業(yè)人力結(jié)構(gòu)并減輕福利規(guī)劃人的心理壓力，提升企業(yè)形象與外部競爭力，有效運(yùn)用企業(yè)各項(xiàng)福利資源，有針對性地對員工進(jìn)行激勵，最終使效益最大化，實(shí)現(xiàn)共贏。

3、有效激勵員工，實(shí)現(xiàn)福利效用最大化

自上世紀(jì)七十年代美國采用靈活福利以來，該制度模式在西方發(fā)達(dá)國家已日漸成熟，但在我國由于各種因素影響還未得到廣泛應(yīng)用，很多企業(yè)在實(shí)施過程中遇到諸多難題。企業(yè)要想順利實(shí)現(xiàn)福利制度的變革，更加有效地激勵員工，實(shí)現(xiàn)福利效用最大化，必須做到：

3.1、了解員工真實(shí)需求

企業(yè)對員工真實(shí)需求的把握是制定靈活福利的第一步，企業(yè)只有先了解清楚員工內(nèi)心的真正想法，才知道什么樣的福利能夠滿足員工。要了解員工的真實(shí)需求，就要相關(guān)負(fù)責(zé)人深入員工內(nèi)部，通過與員工進(jìn)行深入探討溝通，采取多種調(diào)查方法，準(zhǔn)確意識到員工到底需要什么，什么才能真正地激勵員工。此后所有的相關(guān)工作都要緊緊圍繞這一中心，靈活福利制度不是一種形式，而是為了真正滿足員工，激勵員工，以人為本。

3.2、促進(jìn)員工對新制度的了解與接受

企業(yè)一切的變革都會存在一定的阻力，有支持的人就有反對的人，關(guān)于福利，企業(yè)員工中一定存在滿意和不滿意的兩種人，有的人可能覺得現(xiàn)有的福利制度完全不符合自己的需要，對此存在極其不滿情緒，這類員工在變革過程中會站在支持的一邊；而有的人對現(xiàn)有的福利制度覺得滿意，而對變革存在不確定性，有極大風(fēng)險(xiǎn)，這類員工則可能站在反對的一邊。因此，在推行靈活福利時，企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對員工進(jìn)行新制度的介紹講解，解釋員工的疑問，讓員工了解新制度的好處，最終促使所有人接受，減小變革的阻力，使新制度順利推行。

3.3、根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況選擇適合的靈活福利類型

由于企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的多樣性以及企業(yè)內(nèi)部的獨(dú)特性，靈活福利在實(shí)際操作中也分為多種類型，常見的主要類型有：附加型靈活福利計(jì)劃、核心加選擇型的靈活福利計(jì)劃、靈活支用賬戶、福利套餐型以及選高擇低型等等。所以企業(yè)在實(shí)際操作中，應(yīng)根據(jù)自身的客觀情況，選擇最適合企業(yè)當(dāng)前的靈活福利類型。例如如果企業(yè)變革阻力較大，企業(yè)資金較充裕，可選擇附加型靈活福利計(jì)劃，因?yàn)檫@一類型是在現(xiàn)有的福利計(jì)劃之外，再提供其他不同的福利措施或擴(kuò)大原有福利項(xiàng)目的水準(zhǔn)，讓員工自主選擇，這樣維持了現(xiàn)行福利制，又提供額外福利，增強(qiáng)了員工滿意度和接受度，這適合變革初期，隨著時機(jī)成熟企業(yè)可進(jìn)一步推行較深入的靈活福利計(jì)劃。總而言之，在選擇靈活福利方案上，企業(yè)不能照本宣科，照搬其他企業(yè)的做法，而應(yīng)該結(jié)合自身，考慮員工的實(shí)際情況，制定出最適合當(dāng)前企業(yè)的方案。

3.4、福利項(xiàng)目貨幣化，有效控制成本

所有現(xiàn)代企業(yè)都追求的一個目標(biāo)即是效益最大化，推行靈活福利制度也是為了滿足員工需求，使員工更好地為企業(yè)努力工作，實(shí)現(xiàn)效益最大化。因此，在了解員工真實(shí)需求、促進(jìn)其了解接受、確定適合的福利計(jì)劃之后，就是要對其進(jìn)行精確的成本核算，因此對各項(xiàng)福利項(xiàng)目進(jìn)行貨幣成本的核定，準(zhǔn)確地評估福利項(xiàng)目的價(jià)值，將其貨幣化，最終實(shí)現(xiàn)對所有福利項(xiàng)目的明碼標(biāo)價(jià)。福利項(xiàng)目貨幣化的精確性不僅能夠使企業(yè)有效控制成本，還能減少員工間的矛盾。

3.5、福利選擇與員工資歷績效掛鉤發(fā)揮激勵作用

企業(yè)實(shí)行靈活福利制度主要是為了有效地激勵員工，僅僅給予員工更自主的選擇權(quán)滿足其需求是不能產(chǎn)生有效激勵的，只能使員工認(rèn)為這一切都是理所當(dāng)然，無論工作表現(xiàn)好壞都不會影響，這樣也就違背了制定靈活福利的初衷。因此，要想發(fā)揮其激勵作用，那么福利的自主選擇就應(yīng)該與員工資歷、工作績效等掛鉤，當(dāng)然企業(yè)也應(yīng)該確保員工的基本生活保障，堅(jiān)持靈活福利的一些基本原則。

4、結(jié)語

綜上分析，在競爭愈發(fā)激烈，市場變化不定的大環(huán)境下，企業(yè)改變傳統(tǒng)的福利模式推行新興的靈活福利是企業(yè)發(fā)展福利管理的重要趨勢，始終堅(jiān)持人性化管理，以員工為本，了解并盡力滿足員工的真實(shí)需求，對提升員工滿意度，提高工作效率，最終實(shí)現(xiàn)雙方共贏，效益最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1]歐明臣.自助餐式的員工福利――彈利制[J].中國人力資源開發(fā)，2003，07：25-27.

[2]曾桃，黃瑞琳.彈利計(jì)劃實(shí)施的問題與對策[J].管理現(xiàn)代化，2008，01：19-22.

[3]梁曉梅.企業(yè)福利制度彈性化趨向[J].中國人才，1996，08：48-49.

福利制度方案范文第3篇

二戰(zhàn)后，德國“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫龋瑢?shí)現(xiàn)了收入的再分配，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，更保持了社會公平、維護(hù)了社會穩(wěn)定。但問題在于，長期高負(fù)荷的福利體系，讓政府財(cái)政不堪重負(fù)，養(yǎng)老、醫(yī)療等關(guān)鍵領(lǐng)域不斷出現(xiàn)資金缺口。為維系這種制度，政府不得不舉債度日。同時，由于將資金過度地向福利傾斜，在一定程度上對其他方面的支出形成明顯的“擠出效應(yīng)”。政府手中有效調(diào)節(jié)和刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金越來越少。德國就此陷入了一種惡性循環(huán)中，從昔日的歐洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人一度淪為“歐洲病人”。

面對經(jīng)濟(jì)增長乏力、失業(yè)率居高不下和社會福利開支節(jié)節(jié)攀升的局面，時任總理施羅德認(rèn)為，德國的高福利社會經(jīng)濟(jì)模式早已進(jìn)入死胡同，如再不改革，那么德國的未來堪憂。

2003年3月，施羅德提出了一項(xiàng)旨在改革福利體系和就業(yè)政策的一攬子改革方案，這就是著名的“2010年議程”，該議程制定了未來若干年德國經(jīng)濟(jì)、社會改革與發(fā)展的規(guī)劃和相關(guān)政策措施。其核心是，大幅削減社會福利為政府公共債務(wù)減負(fù)，以刺激德國經(jīng)濟(jì)的活力。

這套旨在改革高福利制度的哈茨方案，爭議最大的莫過于重點(diǎn)對失業(yè)保險(xiǎn)和社會救濟(jì)進(jìn)行改革的“哈茨Ⅳ”法案。對于戰(zhàn)后德國乃至整個歐洲，這場改革都可謂影響深刻，卻因觸及太多人的利益，遭到強(qiáng)烈抵制。原因是改革之前的德國，福利真是太優(yōu)越了。人們失業(yè)后第一年可領(lǐng)取金額相當(dāng)于原工資70%的失業(yè)金，一年后則改為領(lǐng)取最長2年的失業(yè)救濟(jì)。

在改革之前，德國一個四口之家，如果父母都失業(yè)了，他們每月可得到近2000歐元的福利補(bǔ)助，與那些有工作的人的收入，并沒有太大差別，這種體制決定了人們沒有重新就業(yè)的緊迫感。

“哈茨Ⅳ”方案一方面要求政府有責(zé)任和義務(wù)，為失業(yè)者提供更快、更好的就業(yè)指導(dǎo)；另一方面要求失業(yè)者特別是長期失業(yè)者必須接受職業(yè)中介所提供的任何工作，即使該工作的工資低于當(dāng)?shù)仄骄健Ｈ绮环e極尋找工作，國家可取消其救濟(jì)金。

這項(xiàng)力度巨大的改革“就其涉及的民眾數(shù)量及觸及福利制度的深度而言，堪稱聯(lián)邦德國歷史上規(guī)模最大的一次社會行為”。正是因此，人們對這項(xiàng)方案恨之入骨。法案剛被提交國會，就一石驚起千層浪。縱使面臨如此之大的社會壓力，施羅德仍矢志不移地決心改革。2005年元旦，聯(lián)邦政府正式實(shí)施“哈茨Ⅳ”改革。

福利制度方案范文第4篇

關(guān)鍵詞選擇實(shí)驗(yàn)；霧；景觀價(jià)值

中圖分類號F062.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2016）07-0046-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.006

關(guān)于自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策評估，長期以來存在的一個難點(diǎn)是生態(tài)系統(tǒng)提供的部分產(chǎn)品或服務(wù)沒有反映其稀缺性的市場，因而無法對其進(jìn)行交易定價(jià)。交易市場不存在，或者是因?yàn)檫@些產(chǎn)品或服務(wù)的產(chǎn)權(quán)難以界定，如流動的空氣和水、調(diào)節(jié)氣候和控制疾病的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等；或者是因?yàn)榻灰讓ο笕蔽唬绨凑湛沙掷m(xù)發(fā)展定義，后代人有權(quán)使用與當(dāng)代人同等質(zhì)量和數(shù)量的自然資本，但由于后代人缺位，不能與當(dāng)代人談判確定合適的貼現(xiàn)率，結(jié)果自然資源總是被過度開發(fā)。本文介紹近年來被用于生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)的選擇實(shí)驗(yàn)方法，同時利用這一方法計(jì)算資興東江湖霧的景觀價(jià)值。選擇實(shí)驗(yàn)早已應(yīng)用于市場開發(fā)、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域及交通行業(yè)，如怎樣給汽車的某種顏色或食物的某種香味定價(jià)；怎樣度量痛苦減輕帶來的福利；怎樣測量車輛噪聲降低帶來的好處等。選擇實(shí)驗(yàn)屬于陳述偏好法的一種，但不同于陳述偏好法一般采用的直接出價(jià)方式，該方法模擬了一個關(guān)于不同水平屬性組合的交易市場，因此評價(jià)的結(jié)果比較客觀。

1度量生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值的方法

自1960年代開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)便研究如何度量那些不存在交易市場的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值的方法。這些方法可概括為顯示偏好法和陳述偏好法。顯示偏好法是指，盡管部分生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)本身沒有交易市場，但這些產(chǎn)品或服務(wù)可能與某種有交易價(jià)格的產(chǎn)品或服務(wù)存在互補(bǔ)性或替代性，利用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)計(jì)算產(chǎn)品或服務(wù)之間的相關(guān)性，便可以間接度量那些沒有價(jià)格的生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的需求。顯示偏好法包括：①享樂價(jià)格法。如Glenn Blomquist等[2]就認(rèn)為，如果一個地區(qū)氣候適宜、社會治安、教育等居住環(huán)境良好，更多的人將前往定居，這將導(dǎo)致地租上漲和工資下降。因此，存在一個度量地區(qū)宜居性的隱形市場。他們根據(jù)地區(qū)之間的地租和工資建立了一個享樂方程，并對美國253個城區(qū)縣的宜居性進(jìn)行了等級排名。②旅行成本法。Gardner Brown等[6]通過回歸美國多個地點(diǎn)提供的某項(xiàng)休閑服務(wù)與旅游成本之間的關(guān)系來為該項(xiàng)服務(wù)定價(jià)，并用他們的模型計(jì)算了華盛頓州河流中虹鱒魚應(yīng)保持的密度。Kerry Smith等[19]運(yùn)用旅行成本法研究了水質(zhì)改善給水上運(yùn)動、垂釣帶來的收益。③替代成本法。Raymond Kopp等[12]研究了1977年美國頒發(fā)的《清潔空氣法修正案》對美國農(nóng)業(yè)的影響，他們發(fā)現(xiàn)，控制了臭氧排放后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失減少，減少的損失在1986年相當(dāng)于社會福利提高了7億美元。Raymond Kopp等認(rèn)為，這間接顯示了控制臭氧排放的價(jià)值。

顯示偏好方法基于實(shí)際數(shù)據(jù)，測算的價(jià)值比較客觀。但是，由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、影響的長期性，部分生態(tài)服務(wù)對社會、經(jīng)濟(jì)的間接影響數(shù)據(jù)不易獲得。顯示偏好方法無法計(jì)算生態(tài)環(huán)境和自然資源的非使用價(jià)值，如存在價(jià)值、利他價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值等。對無法用顯示偏好法評價(jià)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)開發(fā)了陳述偏好法。陳述偏好法包括條件價(jià)值法（CVM）和選擇模型法（CM）。其中，條件價(jià)值法通過問卷調(diào)查的方式詢問個人對某類生態(tài)服務(wù)的評價(jià)，然后用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型估計(jì)社會對該類生態(tài)服務(wù)的意愿支付額（WTP）和意愿補(bǔ)償額（WTA）。David Brookshire等[4]利用CVM法研究了懷俄明州Laramie附近地區(qū)麋鹿數(shù)量增加和減少的WTP和WTA，他們發(fā)現(xiàn)CVM是揭示社會偏好的一種有效方法。James Bowker等[3]利用兩分的CVM法評估了美洲鳴鶴的保存價(jià)值。

譚秋成：度量生態(tài)服務(wù)價(jià)值的選擇實(shí)驗(yàn)：方法介紹及案例研究中國人口?資源與環(huán)境2016年第7期CVM法由于詢問的是答卷人的主觀價(jià)值判斷，其有效性經(jīng)常受到質(zhì)疑。William Schulze等[18]認(rèn)為，CVM這種直接揭示社會偏好的方法容易產(chǎn)生偏誤。首先是策略性偏誤。如果答卷者認(rèn)為提供某項(xiàng)物品的成本由社會其他成員承擔(dān)，他可能故意夸大該物品的價(jià)值和自己的支付意愿。相反，如果答卷者認(rèn)為某項(xiàng)物品的成本將由自己承擔(dān)時，他可能低估該物品的價(jià)值，降低自己的支付意愿；其二是信息偏誤，即答卷者對評價(jià)物品的數(shù)量和質(zhì)量有不同的信息和判斷；其三是工具偏誤，即調(diào)查中意在揭示社會偏好的機(jī)制產(chǎn)生的偏誤。實(shí)驗(yàn)表明，征稅方式得到的支付意愿明顯不同于直接收費(fèi)這種方式得到的。此外，調(diào)查問卷中一般暗含有支付的起點(diǎn)和范圍；其四是假設(shè)偏誤。答卷者可能并不相信問卷中關(guān)于某物品或資源的增加和減少趨勢，也不相信自己的付出能改變這種增加或減少趨勢。但是，David Brookshire等[5]比較了CVM和享樂價(jià)格法在評估公共物品價(jià)值上的差別后發(fā)現(xiàn)，如果答卷人有過評估物品價(jià)值變動的經(jīng)歷，或?qū)υ撐锲酚斜容^充分的了解，問卷調(diào)查與享樂價(jià)格法得出的估價(jià)基本一致。Mark Dickie等[7]利用對數(shù)似然比檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，對同一需求關(guān)系的兩組數(shù)據(jù)，一組來自真實(shí)的市場交易，另一組來自問卷調(diào)查，在1%顯著水平上兩組數(shù)據(jù)是一致的。CVM法的有效性主要取決于以下三個關(guān)鍵因素：①準(zhǔn)確、清楚地描述被評價(jià)的生態(tài)服務(wù)或提供服務(wù)的產(chǎn)品；②合適的出價(jià)技術(shù)；③合適的揭示答卷人真實(shí)評價(jià)的手段。Karl Samples等[17]在關(guān)于瀕臨滅絕的駝背鯨保護(hù)的WTP研究中發(fā)現(xiàn)，如何描述駝背鯨的形態(tài)、特征、目前面臨滅絕的危險(xiǎn)程度等，顯著影響著WTP高低。

選擇實(shí)驗(yàn)（CE）屬于選擇模型法中一個重要分支。該方法最早被用于市場產(chǎn)品開發(fā)，如Frode Alfnes等[1]曾利用選擇試驗(yàn)研究了挪威居民對三文魚顏色的支付意愿。以后，這一方法被交通、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域采用。Guy Garrod等[8]曾采用選擇試驗(yàn)，將車速、噪音、行人跨過馬路等待時間、減速裝置的外觀設(shè)計(jì)、以及為安裝減速裝置社區(qū)居民愿意支付的稅收作為屬性，研究了減速裝置在交通安全、噪音減少及其他方面帶來的好處。

1990年代以來，選擇實(shí)驗(yàn)被廣泛地應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境和自然資源利用領(lǐng)域。Nick Hanley等[10]研究了影響蘇格蘭高地攀巖點(diǎn)不同需求的因素，選擇的屬性分別是巖坡的長度、離開大道到達(dá)攀巖點(diǎn)的時間、巖坡的質(zhì)量、攀巖路線是否擁擠、攀巖點(diǎn)是否有風(fēng)景、以及從家出發(fā)到達(dá)攀巖點(diǎn)的旅行成本。Sini Miller等[15]研究了新西蘭Canterbury地區(qū)土著居民毛利人對淡水資源文化價(jià)值的支付意愿。他們確定了淡水資源在當(dāng)?shù)刂匾奈鍌€屬性，分別是：水資源因農(nóng)業(yè)灌溉利用而帶來的就業(yè)機(jī)會；河流給動植物提供的棲息地；因水資源帶來的諸如游泳等方面的娛樂價(jià)值；土著毛利人關(guān)于河流的文化價(jià)值；以及保護(hù)和提高上述活動的成本。結(jié)果計(jì)算出淡水資源對土著毛利人的文化價(jià)值是每年40美元，對一般公眾是每年28美元。Kirsten Oleson等[16]研究了馬達(dá)加斯加Velondriake土著漁民對海洋資源的遺產(chǎn)價(jià)值，選擇的屬性是遺產(chǎn)、社會凝聚力、海岸線保護(hù)、商業(yè)性漁業(yè)、以及漁民短期的收入。

選擇實(shí)驗(yàn)同樣需要設(shè)計(jì)問卷、通過調(diào)查來獲得社會關(guān)于某一物品屬性的支付意愿的信息。選擇試驗(yàn)將不同水平的物品屬性進(jìn)行組合，然后根據(jù)統(tǒng)計(jì)估計(jì)的無偏性和效率原則將這些組合設(shè)計(jì)成選擇集，再由受訪者在選擇集中權(quán)衡各備選項(xiàng)后做出決定。所以，選擇試驗(yàn)不同于開放式或封閉式CVM中采用的那種直接出價(jià)方式，它實(shí)際上模擬了一個關(guān)于不同水平屬性組合的交易市場，這就避免了CVM中答卷人總回答“是”這樣的偷懶問題，也避免了顯示偏好法中的共線性問題[9]。選擇實(shí)驗(yàn)可以評價(jià)生態(tài)環(huán)境和資源利用的某一方面，即某一屬性，而CVM更適合評價(jià)生態(tài)環(huán)境和資源的整體價(jià)值。現(xiàn)實(shí)中，公共政策或政府項(xiàng)目一般是改變生態(tài)環(huán)境或資源的某一方面。所以，選擇實(shí)驗(yàn)更適合作為生態(tài)補(bǔ)償政策的評估工具。

2如何設(shè)計(jì)選擇實(shí)驗(yàn)

2.1選擇實(shí)險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)

選擇實(shí)驗(yàn)源于Kelvin Lancaster[13]的特征效用理論。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)一般理論，消費(fèi)者在預(yù)算約束下最大化自己的效用，效用來自某個或某一組具體的物品。但Lancaster認(rèn)為，效用非源自物品這一直接對象，而是源自物品的屬性或特征。個人消費(fèi)可視為一項(xiàng)活動，其中單個物品或物品組合是這一活動的投入，物品的特征則是消費(fèi)活動的產(chǎn)出。以食物為例，帶給消費(fèi)者效用或滿足的是該種食物的營養(yǎng)成分、顏色、口感、氣味等系列屬性或特征。因此，消費(fèi)者對效用或偏好的排序是對物品屬性或特征的排序，我們看到消費(fèi)者對物品排序是因?yàn)槲锲肪哂械膶傩曰蛱卣鳌Ｌ卣餍в美碚撘馕吨锲返膬r(jià)值本質(zhì)上是物品各屬性或特征的價(jià)值，如果我們知道物品的價(jià)格，便可以為該物品各具體屬性定價(jià)。

選擇實(shí)驗(yàn)在方法上以隨機(jī)效用理論為基礎(chǔ)。隨機(jī)效用理論認(rèn)為，個人選擇是或然的，因此我們不能準(zhǔn)確預(yù)測個人選擇的結(jié)果，而只能預(yù)測個人將以何種概率選擇什么。這種選擇的或然性可能是由于效用是確定的，但決策規(guī)則是隨機(jī)的[22]；也可能是由于決策規(guī)則是確定的，而效用是隨機(jī)的[21，14]。決策規(guī)則之所以隨機(jī)，是因?yàn)閭€人的行為是局部的，適應(yīng)性的，后天習(xí)得的，個人決策依賴于情境，受觀念、動機(jī)、態(tài)度等影響而易變；效用之所以隨機(jī)，是因?yàn)檠芯空咦鳛榫滞馊瞬恢老M(fèi)者口味的變化，觀察不到關(guān)于消費(fèi)的一些有用屬性，不了解消費(fèi)者的真實(shí)效用函數(shù)。根據(jù)隨機(jī)效用理論， 消費(fèi)者選擇物品i的效用為：

Ui=Vi+εi（1）

其中：Vi為確定的效用，而εi為擾動項(xiàng)。面對物品i和j，消費(fèi)者選擇i而非j的概率為：

Pi=Prob（Ui>Uj）=Prob（Vi+εi>Vj+εj）=Prob（Vi-Vj>εj-εi），i≠j（2）

概率的計(jì)算由擾動項(xiàng)εi的分布決定，選擇實(shí)驗(yàn)通常假定ε=εj-εi服從logistic分布，個人n選擇i的概率為式（3）：

Pni=eVni∑jeVnj（3）

2.2選定屬性及其水平

選定合適的屬性及其水平是選擇實(shí)驗(yàn)?zāi)芊駵?zhǔn)確定價(jià)的關(guān)鍵，因?yàn)閷傩詻Q定物品的效用及價(jià)值。選定的屬性當(dāng)然要與研究的目標(biāo)或政策制定者的需求相關(guān)，但也必須是實(shí)驗(yàn)對象、即答卷人熟悉的、認(rèn)為合理而有實(shí)際意義的。選定的屬性須涵蓋物品的主要方面，漏掉重要屬性的信息將使選擇實(shí)驗(yàn)估計(jì)產(chǎn)生偏誤。考慮到答卷人認(rèn)知的局限性，選定的屬性并非多多益善。事實(shí)上，只要解決主要問題，選定的屬性的規(guī)模是越少越好。選定屬性時不要有冗余，避免對某一屬性的價(jià)值作重復(fù)計(jì)算。

給選定的屬性確定不同的水平，目的是計(jì)算各屬性間的邊際替代率。屬性的水平也必須是答卷人認(rèn)為合理而有實(shí)際意義的。確定屬性的水平必須能讓答卷人在面臨不同水平的各項(xiàng)屬性組合時進(jìn)行認(rèn)真權(quán)衡。如果水平太寬，答卷人將不會認(rèn)真考慮選擇集里的備選項(xiàng)；而如果水平定太窄，答卷人會因?yàn)榭床怀霾町惗y以做出選擇，估計(jì)的參數(shù)將不會顯著。屬性的水平可以是定量的，也可以是定性的，政策評估時常設(shè)定一個關(guān)于各屬性現(xiàn)狀的水平。選定合適的屬性和水平需要研究者事前查閱相關(guān)文獻(xiàn)，與研究相關(guān)問題的專家、政策制定者進(jìn)行討論，以及預(yù)先在實(shí)地做一些調(diào)查。

選擇實(shí)驗(yàn)不同于選擇模型法中的評分法和排序法，可以引入一個類似于成本的屬性，從而計(jì)算政策的福利效果和消費(fèi)者在各屬性上的支付意愿。引入的成本屬性可以是放棄的收入、支付的價(jià)格和稅收，也可以是花費(fèi)的時間或行走的距離，因?yàn)闀r間和距離最終可以折成費(fèi)用。成本屬性的問題是，如果答卷人認(rèn)為他們需要付費(fèi)，通常會故意壓低自己的支付意愿。而當(dāng)答卷人知道不需要付費(fèi)時，常常會表現(xiàn)得慷慨，以顯示自己的道德優(yōu)勢。因此，成本屬性的水平必須設(shè)置得當(dāng)，對答卷人必須是激勵相容的，避免策略行為。

假定消費(fèi)者從物品屬性獲得的效用是可加的，（2）式中的V可表示為：

V=∑nk=1βkxk（4）

其中：xk為物品的第k種屬性，βk為該種屬性的邊際效用。屬性x1和屬性x2的邊際替代率為：

MRS12=V/x1V/x2=β1β2（5）

假定βcost為成本的邊際效用，則屬性xk的邊際支付意愿為：

WTPk=βk-βcost（6）

2.3實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)

實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)是將不同水平的屬性組合成備選項(xiàng)、再將各備選項(xiàng)配對成選擇集的過程。實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的目的是利用盡量少的選擇集，獲得盡量多的有用信息。實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)有全因子設(shè)計(jì)和部分因子設(shè)計(jì)。全因子設(shè)計(jì)是將不同水平的所有屬性組合起來的設(shè)計(jì)方式。假定研究的對象有5種屬性，每種屬性有4個水平，總計(jì)可產(chǎn)生45=1 024組備選項(xiàng)。如果將所有這些備選項(xiàng)配對后讓答卷人選擇，無疑將產(chǎn)生極大的調(diào)查工作量，并顯著超出答卷人的認(rèn)知能力。所以，全因子設(shè)計(jì)只適用于屬性和水平較少的選擇實(shí)驗(yàn)。

部分因子設(shè)計(jì)是將一部分備選項(xiàng)配對成選擇集。部分因子設(shè)計(jì)可保證調(diào)查工作量在實(shí)驗(yàn)對象可認(rèn)知的限度內(nèi)，但如果選出的備選項(xiàng)不反映不同水平屬性的總體分布，則會導(dǎo)致估計(jì)偏誤，而且部分因子設(shè)計(jì)也忽略了屬性之間的交互作用。部分因子設(shè)計(jì)采取最有效的方法是D-效率設(shè)計(jì)，一種使被估計(jì)參數(shù)的協(xié)方差矩陣規(guī)模最小的方法。Huber等[11]認(rèn)為，要達(dá)到D-效率設(shè)計(jì)，須保證：①水平之間平衡，即一種屬性的不同水平在設(shè)計(jì)備選方案中出現(xiàn)的頻率是相同的；②正交性，即選擇集中每一屬性的水平差異是獨(dú)立發(fā)生的；③最少重疊，即選擇集中每一屬性的水平在備選方案中盡量不重復(fù)，使每個選擇集提供的信息最充分；④同一選擇集中備選方案之間的效用基本保持平衡，以確保答卷人做出選擇時會認(rèn)真權(quán)衡各方案。

3利用選擇實(shí)驗(yàn)計(jì)算東江湖霧景的價(jià)值

東江湖位于湖南省東南部，耒水上游，資興市境內(nèi)，是1970年代末至1980年代初攔河筑壩圍成的人工湖泊。除提供電能、飲用水、生態(tài)用水等服務(wù)外，東江湖具有豐富的旅游資源。當(dāng)?shù)卣畤@山、水、霧等自然景觀，在東江湖開辟了3條旅游線路，2014年3條旅游線路的零售門票價(jià)格分別是80、100、248元。2013年，東江湖旅游人數(shù)達(dá)76.88萬，政府經(jīng)營的東江湖旅游發(fā)展有限公司接待游客28.2萬次，營業(yè)收入2 485萬元。在東江湖旅游資源中，最具特色的是小東江的霧。湖水出大壩入耒水之前，有一段被稱為小東江的狹長水面。每年4-10月，在太陽升起或夕陽西下時，小東江云霧繚繞，仿若仙境。小東江霧景吸引了各地大批游客和攝影愛好者前往觀賞、拍照。

東江湖是《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)研究》課題的試驗(yàn)示范點(diǎn)。2013年5月，課題組曾在東江湖實(shí)地考察當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型、擴(kuò)散區(qū)域、受益人群等。2013年8月，課題組在東江湖周圍的白廊鄉(xiāng)、滁口鎮(zhèn)和黃草鎮(zhèn)做了關(guān)于農(nóng)戶生產(chǎn)和生活、庫區(qū)周邊農(nóng)民對自然資源的依賴等方面的問卷調(diào)查[20]。通過親身體驗(yàn)，以及與資興市旅游局、當(dāng)?shù)鼐用瘛⑼獾赜慰偷仍L談，我們將影響東江湖旅游這一產(chǎn)品的效用和價(jià)值的主要屬性確定為霧、其他自然景觀、設(shè)施、以及門票。各屬性的解釋及設(shè)定的水平見表1。我們將旅游A線路80元作為門票價(jià)格的現(xiàn)狀，因?yàn)檫@是游客通常選擇的線路。門票價(jià)格是我們設(shè)計(jì)的東江湖選擇實(shí)驗(yàn)的成本屬性，屬于連續(xù)變量。由于這個價(jià)格實(shí)實(shí)在在地存在，答卷人是可理解的，估計(jì)的霧的景觀價(jià)值是比較真實(shí)客觀的。

由表1可知，不同水平的屬性可組合成3×3×2×4=72種備選方案。我們采用部分因子設(shè)計(jì)法，按D-效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配對，最終確定24個備選項(xiàng)，組成12個選擇集。每個選擇集中，答卷人可以選擇①，或選擇②，也可以兩者都不選。允許兩者都不選避免了強(qiáng)制，給了答卷人更多自由，選擇的結(jié)果更具真實(shí)性。表2是實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的選擇集1。

屬性解釋水平霧景霧是吸引游客的一個重要方面，霧的濃度增加將吸引更多的游客，霧景越好旅游價(jià)值越高。沒霧、小霧、仙境霧其他自然景觀除了霧景之外的風(fēng)光，包括猴古山瀑布、東江大壩外景、龍井峽谷、東江湖湖景如水清的程度、動植物的多樣性、空氣的清新度等，這些景觀越好，東江湖旅游的價(jià)值越高。變差、現(xiàn)狀、很好設(shè)施景區(qū)內(nèi)的餐飲服務(wù)，道路狀況，停車場、劃船、水上游樂設(shè)施等，設(shè)施越好旅游價(jià)值越高。現(xiàn)狀、更好門票門票產(chǎn)生負(fù)效用，與其他屬性的邊際替代率為負(fù)。70、80、90、100元

旅游屬性選項(xiàng)1選項(xiàng)2霧小霧沒霧其他自然景觀現(xiàn)狀更好設(shè)施更好現(xiàn)狀門票90元80元① 選項(xiàng)1②選項(xiàng)2③兩個都不選

為減輕答卷人認(rèn)知上的負(fù)擔(dān)，每份問卷只給出6個選擇集，或者選擇集1-6，或者選擇集7-12。參加回答選擇集1-6或7-12的人數(shù)是相等的。問卷首先列出一些定性問題，如答卷人基本情況、是否了解東江湖、來東江湖旅游的成本、對東江湖自然景觀和旅游設(shè)施的看法等。為保證答卷人對各屬性有感性認(rèn)識，我們制作了關(guān)于小霧、仙境霧、其他自然景觀變差、其他自然景觀變好、景點(diǎn)設(shè)施更好的圖片冊，要求調(diào)查員與受訪游客交談時，必須將備選項(xiàng)中各種水平的屬性解釋清楚。為使游客有耐心接受訪談，我們付給每位受訪游客30元錢。每份問卷大約耗時25-30 min。實(shí)地調(diào)查是在2014年5月1-7日進(jìn)行的，但絕大部分問卷在1-3日完成，4日后游客銳減。本次調(diào)查一共訪問了118人，獲得觀察值118×6×3=2 124個。受訪者118人中，女性62人，男性56人；來自本地資興及郴州的30人，外地的88人；平均年齡34.79歲，最年長者60歲，最小的18歲。

我們用基于（3）式概率計(jì)算的多項(xiàng)logit模型分析數(shù)據(jù)，估計(jì)屬性之間的邊際替代率和東江湖霧的景觀價(jià)值。我們采用2種模型，模型1假定受訪者的選擇只與影響旅游產(chǎn)品價(jià)值的各項(xiàng)水平屬性有關(guān)，這類模型又稱為條件logit模型。模型2假定答卷人的選擇與各項(xiàng)屬性相關(guān)外，還受居住地的影響。居住地為虛擬變量，家住資興及郴州的本地人定義為0，外地人定義為1。由于同一受訪者產(chǎn)生18個觀察值，為避免同一觀察值重復(fù)18次，我們將居住地與3種不同水平的霧景相乘得交叉項(xiàng)后進(jìn)入模型。模型1的效用函數(shù)見式（7），模型2的效用函數(shù)見式（8），其中基準(zhǔn)項(xiàng)已取值為0。模型中各變量的定義和解釋見表3。

變量名定義解釋choice選擇項(xiàng)被解釋變量nfog沒霧分類變量，基準(zhǔn)sfog小霧分類變量，預(yù)期增加游客效用ffog仙境霧分類變量，預(yù)期增加游客效用dscenery其他自然景觀變差分類變量，基準(zhǔn)sscenery其他自然景觀維持現(xiàn)狀分類變量，預(yù)期增加游客效用pscenery其他自然景觀變好分類變量，預(yù)期增加游客效用sinfra基礎(chǔ)設(shè)施維持現(xiàn)狀分類變量，基準(zhǔn)binfra基礎(chǔ)設(shè)施變好分類變量，預(yù)期增加游客效用ticket門票價(jià)格連續(xù)變量，預(yù)期減少游客效用nfogr居住地與無霧交叉項(xiàng)分類變量，基準(zhǔn)sfogr居住地與小霧交叉項(xiàng)分類變量，影響效用方向未知ffogr居住地與仙境霧交叉項(xiàng)分類變量，影響效用方向未知V=β1ticket+β2sfog+β3ffog+β4sscenery+β5pscenery

模型1和模型2的估計(jì)結(jié)果見表4。由模型1可知，所有解釋變量在1%的水平上顯著。和預(yù)期一致，門票價(jià)格降低了東江湖旅游的價(jià)值和游客的效用；與沒有霧相比較，小霧、仙境霧將提高旅游的價(jià)值和游客的效用；與被破壞相比，其他自然景觀維持現(xiàn)狀和改善將提高旅游的價(jià)值和游客的效用；與維持現(xiàn)狀相比，基礎(chǔ)設(shè)施改善將提高旅游的價(jià)值和游客的效用。模型2說明，加入居住地這一因素后，不影響門票、小霧、仙境霧、其他自然景觀維持現(xiàn)狀、其他自然景觀變好、基礎(chǔ)設(shè)施變好等解釋變量的方向和顯著性。相對于本地人，外地人對小霧和仙境霧評價(jià)略高，但對小霧的評價(jià)在統(tǒng)計(jì)上并不顯著，對仙境霧的評價(jià)只有在10%的水平上顯著。

β值度量相對應(yīng)屬性帶來的效用。如模型1中β2=1.62表示，給定其它條件相同，從無霧到小霧這一景觀可增加游客1.62個單位的效用。由于居住地對游客選擇在統(tǒng)計(jì)上顯著水平不高，我們用模型1計(jì)算東江湖霧的景觀價(jià)值。根據(jù)門票價(jià)格系數(shù)β1、小霧系數(shù)β2、仙境霧系數(shù)β3，小霧和仙境霧的支付意愿分別為：

付136.59元看到仙境霧。我們同樣可以計(jì)算出其他自然景觀維持現(xiàn)狀、變好以及設(shè)施更好的支付意愿分別為151.84、198.98、28.43元。所以，總體而言，東江湖旅游資源具有較高的游玩和觀賞價(jià)值；霧的景觀價(jià)值雖然較高，但低于其他自然景觀的價(jià)值；通過進(jìn)一步改善自然景觀和基礎(chǔ)設(shè)施可以提高旅游價(jià)值但提升的空間不是很大。

游客為觀賞到東江湖的小霧愿意支付132.93元，而門票價(jià)格是80元，這中間的差額構(gòu)成游客的消費(fèi)者剩余。但并不是所有游客都能看到霧景，霧景取決于當(dāng)天的天氣條件，且只是在一年定的時間段內(nèi)的早晨和傍晚才可能出現(xiàn)，所以霧景是不確定的。門票價(jià)格一年一定，由東江湖生態(tài)系統(tǒng)提供的景觀服務(wù)和游客需求的平均水平?jīng)Q定。仙境霧的支付意愿是136.59元，僅比小霧高出3.66元，差別不大的原因可能是：①問卷調(diào)查期間東江湖是有小霧的，但沒有仙境霧，游客也許認(rèn)為小霧已經(jīng)很美了；②仙境霧對那些攝影及藝術(shù)愛好者有特殊的價(jià)值，而一般游客認(rèn)為有小霧就足夠了，我們調(diào)查的對象基本上是一般游客。

4結(jié)論

選擇實(shí)驗(yàn)將不同水平的物品屬性進(jìn)行組合，然后根據(jù)統(tǒng)計(jì)估計(jì)的無偏性和效率原則將這些組合設(shè)計(jì)成選擇集，再由受訪者在選擇集中權(quán)衡各備選項(xiàng)后做出決定。所以，選擇試驗(yàn)不同于開放式或封閉式CVM中采用的那種直接出價(jià)方式，它實(shí)際上模擬了一個關(guān)于不同水平屬性組合的交易市場。選擇實(shí)驗(yàn)基于特征效用理論和期望效用理論，該方法成功的關(guān)鍵是選定合適的屬性及其水平。設(shè)計(jì)選擇實(shí)驗(yàn)?zāi)壳白钣行У姆椒ㄊ荄-效率設(shè)計(jì)，該方法要求的原則是水平平衡、正交性、最少重疊、以及效用平衡。

本文利用選擇實(shí)驗(yàn)計(jì)算了資興東江湖霧的景觀價(jià)值。我們將影響東江湖旅游這一產(chǎn)品的效用和價(jià)值的主要屬性確定為霧、其他自然景觀、設(shè)施、以及門票，其中門票價(jià)格是成本屬性。數(shù)據(jù)由課題組實(shí)地通過問卷調(diào)查獲得，計(jì)算結(jié)果是，相對于無霧，東江湖游客愿意支付132.93元看到小霧，支付136.59元看到仙境霧。我們還計(jì)算出其他自然景觀維持現(xiàn)狀、變好以及設(shè)施更好的支付意愿分別為151.84、198.98、28.43元。所以，總體而言，東江湖旅游資源具有較高的游玩和觀賞價(jià)值；霧的景觀價(jià)值雖然較高，但低于其他自然景觀的價(jià)值。

致謝：感謝資興市科技局歐慶洪副局長調(diào)查時給予的大力幫助，感謝周海林研究員、孫新章研究員、謝高地教授、郭朝先博士、肖玉博士、魯春霞博士、劉長全博士、張海鵬博士提出的寶貴意見，感謝袁驚柱博士在調(diào)研和數(shù)據(jù)錄入方面的工作。

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福利制度方案范文第5篇

[關(guān)鍵詞]日本老年福利；啟示與展望

一、問題提出及研究背景

年老是人生不可避免的自然規(guī)律，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平得到改善，平均壽命延長，老年人口數(shù)量不斷增加。日本總務(wù)省在同年公布的老年人口數(shù)據(jù)顯示，65歲老年人口數(shù)比去年大幅增加了102萬，占總?cè)丝冢?7530萬，2012）的24.1%，老年人口逐年上漲。所以，日本的老年福利研究也就被提到日程上，通過對日本老年的研究來探究老年福利發(fā)展的方向。

二、日本老年福利制度發(fā)展研究

上世紀(jì)60年代初期，日本老人福利制度基本上是一種由國家包攬的官辦型機(jī)制，在福利制度確立初期，運(yùn)用國家集權(quán)的強(qiáng)制力推行老人福利政策，無疑是非常必要的。但是，近年來，隨著人口老齡化、社會福利設(shè)施和服務(wù)的擴(kuò)大及多樣化，社會福利費(fèi)用全部依靠公共部門提供，從財(cái)政上和制度上都難以為繼，同時，鑒于國民生活水平比以前有較大的提高，增強(qiáng)了個人和家庭負(fù)擔(dān)的能力，于是，政府采取了一些行政措施，調(diào)整了部分中央和地方、公費(fèi)和私費(fèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)及職責(zé)范圍。從70年代中期開始，日本政府逐步將國家福利行政向地方政府分權(quán)、讓權(quán)，目的是根據(jù)地方自治的特點(diǎn)，使市、盯、村等基層組織能因地制宜地發(fā)展老年人社會福利事業(yè)，到80年代又把發(fā)展民間福利和志愿者活動列人重要議事日程。

制定面向21世紀(jì)的長壽社會對策。80年代以后，日本老人跨人了“人生80年”的時代，其后于1986年6月推出《長壽社會對策大綱》，作為中央與地方政府對長壽社會發(fā)展的政策方針。80年代末，日本經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了恢復(fù)增長趨向。為了緊緊抓住這次經(jīng)濟(jì)騰飛的黃金時機(jī)，在老齡化程度尚未達(dá)到最高峰之前，進(jìn)行資本儲蓄和創(chuàng)建老齡福利的基礎(chǔ)，于1989年12月公布了《老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》，確立了國家對高齡者的“保健―醫(yī)療―福利”服務(wù)的基本方針，其內(nèi)容包括以市町村為主體的居宅福利對策：強(qiáng)化擴(kuò)充收養(yǎng)福利設(shè)施。設(shè)置700億日元的長壽福利社會基金：無癱疾老人作戰(zhàn)計(jì)劃，設(shè)計(jì)充實(shí)的晚年生活方案，該推進(jìn)計(jì)劃的確將日本的老人福利發(fā)展引入了一個新的時代。

90年代以來，受老年人口的逐年遞增，經(jīng)濟(jì)增速放緩和失業(yè)率增加等影響，為平衡政府在社會保障方面經(jīng)費(fèi)的支出，日本政府開始逐漸改變其社會福利方案，主要體現(xiàn)在三個重大轉(zhuǎn)變：首先是由以部分特困老人為保障對象的救濟(jì)型福利制度向以全體老年人為保障對象的現(xiàn)代制度型福利模式的轉(zhuǎn)變；其次是由國家全面承擔(dān)保障責(zé)任向國家、地方政府、民間組織和個人共同承擔(dān)方式的轉(zhuǎn)變；最后是由單純依靠大型老年社會機(jī)構(gòu)滿足老年人的福利服務(wù)需求向以多種福利機(jī)構(gòu)為主體、以居家服務(wù)為基礎(chǔ)的服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

進(jìn)行社會招商，引入社會福利法人。社會福利法人是依照《社會福利事業(yè)法》成立的以經(jīng)營社會福利為目的的團(tuán)體，在民間社會福利事業(yè)發(fā)展中承擔(dān)著重要的作用，其經(jīng)營的社會福利設(shè)施與政府經(jīng)營的福利設(shè)施相比，具有規(guī)模小、福利服務(wù)項(xiàng)目劃分細(xì)、服務(wù)質(zhì)量好，便于民眾利用等特點(diǎn)。福利法人以經(jīng)營社會福利設(shè)施為主，分為非營利型和營利型兩種，前者是接受政府委托和資金資助的民間組織，后者為社會上少數(shù)人或者說有財(cái)力者提供的一種特殊的商品化福利服務(wù)，政府對營利型的法人團(tuán)體也在稅金上采取優(yōu)惠措施。

三、啟示與展望

1、改變國家包辦的狀態(tài)，加大社會投入

日本的許多公共性質(zhì)的福利事業(yè)則是由國家、地方政府、社會福利事業(yè)團(tuán)體經(jīng)營。國家和政府經(jīng)營的國立、公立設(shè)施只占福利設(shè)施整體的20%左右，其余的80%都是由民間社會福利事業(yè)團(tuán)體接受國家和政府委托從事經(jīng)營，福利設(shè)施的建設(shè)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等費(fèi)用的80%由國家和地方承擔(dān)，其余的20%由經(jīng)營者自負(fù)盈虧，這種多元化的參與形式很值得我國借鑒。

2、加強(qiáng)社會福利專業(yè)人才教育

老年福利是一門專門的學(xué)問，需要進(jìn)行專業(yè)化的管理。日本在近幾十年里，加強(qiáng)了專業(yè)人才的培養(yǎng)，這類機(jī)構(gòu)培訓(xùn)時間、層次和目的不同，既有培訓(xùn)時間為6個月的短期培訓(xùn)學(xué)校，也有在短期大學(xué)或大專學(xué)習(xí)2年，具有2年社會福利工作經(jīng)驗(yàn)者才有入學(xué)資格的大學(xué)社會福利專業(yè)。福利專業(yè)有全國統(tǒng)一的資格考試，考試合格者頒發(fā)證書，在法律上對福利人才的培養(yǎng)和人才應(yīng)該享有的經(jīng)濟(jì)和社會地位予以保障。而隨著老齡化發(fā)展趨勢，這種人才的需求量將會越來越大。此外，還應(yīng)從法律上確保人才的培養(yǎng)，給予這方面高級人才的優(yōu)惠待遇，以吸引越來越多的人從事這項(xiàng)工作。

3、發(fā)展新興的老齡產(chǎn)業(yè)

老齡產(chǎn)業(yè)是從第一、二、三產(chǎn)業(yè)中派生出來的特殊產(chǎn)業(yè)，具有營利性的產(chǎn)業(yè)，具體可分為：老年住宅業(yè)、老年醫(yī)療業(yè)、老年人口服務(wù)業(yè)、老年家庭服務(wù)業(yè)等。日本的老齡化產(chǎn)業(yè)做得比較到位，有高、中、低檔之分，“京都老人之家”是日本第一家高中檔的老人公寓，大樓的下層是一所中型公立醫(yī)院，方便老人就醫(yī)，老人之家的公共使用面積大約占設(shè)施的三分之一，是老人們娛樂和社交的場所。這種有償?shù)睦夏旯⒅挥心切┯匈Y產(chǎn)的老人才能入住，還有一些配套設(shè)施齊全的出租型老年公寓，適合一些“工薪族”的老人，這種老年公寓在日本也很有市場。根據(jù)具體情況，對生活有困難的高齡老人（如75歲以上的老人）的水、電、煤氣費(fèi)給予優(yōu)惠，以減輕他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

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作者簡介

第一作者：彭早（1990.2-），男，重慶人，社會學(xué)專業(yè)（應(yīng)用社會學(xué)方向）.

第二作者：吳亞男（1991.5-），女，河南鄭州人，社會學(xué)專業(yè)（社會心理學(xué)方向）.