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宅基地改革工作方案范文第1篇

關鍵詞：宅基地換房；城鄉建設用地增減掛鉤；流轉

一、農村“宅基地換房”現象的出現

最近幾年，隨著城市化的發展和新農村建設的不斷推進，多個省市出現了“宅基地換房”現象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮的房屋并遷入小城鎮居住。騰出的宅基地進行復耕，節約下來的集體建設用地，經過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權出讓的收益來安置農民和彌補小城鎮建設的資金缺口。

基于《土地管理法》中關于集體建設用地和宅基地使用的限制性規定和“宅基地換房”中涉及到城鄉建設用地掛鉤流轉的問題，中央和地方相繼出臺了一些規定，對其中涉及的城鄉建設用地流轉進行了規范。

二、城鄉建設用地掛鉤流轉的法律與政策規定

（一）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區試點。

國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）。

1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農村城鄉建設用地掛鉤流轉作出了原則性規定：要加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

2、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規定，所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

3、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉建設用地用地掛鉤流轉試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規定。

第一，關于掛鉤流轉試點的基本要求。要嚴格依據土地利用的總體規劃，嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規模進行控制和管理，通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。

第二，關于掛鉤周轉指標和項目區的管理。掛鉤試點的規模按國家和省（區、市）下達的掛鉤周轉指標控制，掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉的指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉指標下達試點省（區、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區分解下達到各試點市、縣。

第三，關于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經批準的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，并進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出周轉指標申請。國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉指標規模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結果報部備案。

（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關注的地區，如天津、四川、浙江等地也制定了當地的關于城鄉建設用地掛鉤流轉的操作細則。

1、天津市制定了《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規[2009]2號），其中強調了：要加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉指標安排建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益。

2、四川省制定了《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號），其中強調了項目區實施規劃必須符合土地利用總體規劃并與城市建設規劃、村鎮建設規劃和農房建設規劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區實施規劃和方案，實施監督檢查，組織項目區驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區內掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監督，審查項目區實施規劃和方案，組織項目區初驗等工作。試點縣（市、區）國土資源管理部門負責編制項目區。實施規劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）和《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發〔2009〕37號），其中強調了組織實施城鄉建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，將農村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據國土資源部下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標、各市、縣（市、區）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數量，編制各市、縣（市、區）年度城鄉建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經省政府批準后，由市、縣（市、區）政府負責實施土地征收，并依照有關規定組織實施土地供應。

（三）2010年底，針對城鄉建設用地掛鉤流轉中出現的問題，國務院和國土資源部對城鄉建設用地增減掛鉤試點進行了規范。

國務院于2010年12月了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規范的問題作出了規定，強調不能片面追求增加城鎮建設用地指標；在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉指標；不能盲目大拆大建和強迫農民住高樓和侵害農民權益。

三、總結

筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經濟的不斷深入，農民的宅基地會越來越多的體現商品化的屬性，上述法律、法規和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農民的宅基地納入整個建設用地的流轉也是未來建設用地市場發展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發現并處理好其中的土地規劃利用和農民安置補償問題，在使作為生產要素的土地資源得到經濟高效的利用同時又提升農民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）

參考文獻

[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地換房”問題與對策分析》，《現代商貿工業》2010年第4期。

宅基地改革工作方案范文第2篇

【關鍵詞】集體建設用地；宅基地；使用權登記發證；數據庫

1.目的意義

農村集體土地使用權登記涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。加快農村集體土地使用權登記發證工作，是依法保護農村集體土地使用權人合法權益的重要措施，是加強農村集體土地管理的重要手段，也是農村集體土地使用制度改革和土地統一登記的重要基礎和保障。通過開展農村集體土地使用權登記，可以有效規范農村住宅建設和集體建設用地利用，防止亂占濫用耕地，推進社會主義新農村建設，維護社會的和諧與穩定。

2.技術路線

（1）采用GPS（衛星定位系統）、GIS（地理信息系統）、RS（遙感資料）“3S”等高新技術手段和計算機技術及新的作業方法，開展以權屬調查和地籍測量為內容的農村宅基地和集體建設用地地籍調查工作，查清每宗土地的位置和利用狀況，使用權狀況，建立宅基地使用權數據庫和集體建設用地使用權數據庫，對農村宅基地使用權進行登記發證。

（2）權屬調查工作，對調查區范圍內的每宗地實地進行權屬調查，確定宗地的坐落、權屬、面積、界址、用途等。

（3）地籍測量工作，在調查控制的基礎上布設適當密度的圖根點，作為測圖的基礎控制點。采用全解析法數字測繪技術，以圖根點為基礎，采集地籍要素點坐標，利用專業測圖軟件，結合權屬調查信息，繪制地籍圖、宗地圖。

（4）根據調查、測量成果，依照上級對農村集體土地確權登記發證工作的意見、通知、工作方案等，作為登記發證的依據，同時結合《土地登記辦法》規定的土地登記程序，進行農村宅基地使用權登記發證。

（5）數據庫建設工作。通過對地籍圖數據的格式轉化和處理，錄入權屬信息，實現圖屬掛接，完成農村宅基地地籍調查數據庫和集體建設用地使用權數據庫建設。

（6）進行數據匯總統計，編寫文字報告。

3.技術方法

（1）地籍測量方法

地籍測量方法采用野外數字測量法。

（2）工作程序

a、通告。按照《土地登記辦法》（國土資源部令第40號）進行土地總登記通告，主要內容包括：土地登記區的劃分；土地登記的期限；土地登記收件地點；土地登記申請人應當提交的相關文件材料；需要通告的其他事項。

b、權屬調查。現場調查核實每一宗土地的位置、權屬、界址、地類、數量等基本狀況。

c、地籍控制測量。依據有關控制測量規范，結合農村集體土地確權登記發證工作相關要求，建立相應等級的控制網。

d、地籍細部測量。在權屬調查的基礎上，以控制點為依據，測定界址點，測繪地籍圖和宗地圖。

e、公示與確認。在鄉（鎮）政府所在地、行政村內公示地籍調查結果。公示期間無異議的，以鄉（鎮）為單位由有批準權的人民政府確認。

f、登記發證。各類調查資料經公示無異議后，報縣級人民政府確認，并向使用權人發放土地證書。

g、數據庫及管理系統建設。利用上述調查成果，采用先進的地理信息系統和數據庫技術建立地籍專題數據庫。

h、成果整理。主要包括統計匯總、圖件編制和報告編寫等工作。

i、檢查驗收。包括對各類工作成果的自檢、預檢、驗收等工作。包括各類成果的存檔、逐級匯交、保密等工作。

4.技術要求

（1）土地利用分類體系

土地利用分類按照《土地利用現狀分類》（GB/T 21010―2007），采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類，57個二級類。

（2）地籍圖的投影類型、坐標系統、高程基準

a、投影類型。采用高斯-克呂格投影。

b、平面坐標系統。采用1980西安坐標系。

c、高程基準。高程基準采用1985國家高程基準。

（3）地籍圖及比例尺

a、基本地籍圖比例尺為1：500。

b、地籍圖的分幅。地籍圖不論其比例尺大小，均采用50cm×50cm正方形分幅，其圖幅理論面積及邊長見表1。

c、地籍圖圖幅編號。采用圖廓西南角平面坐標1 0公里數（小數后兩位）編號，x坐標在前，Y坐標在后，中間以半短線連接。

5.數據庫建設

在權屬調查、地籍測量以及土地登記發證的基礎上，將開展農村宅基地確權登記發證工作所形成的圖、表、卡、冊和有關法律文書納入數字管理，參照省廳《農村集體建設用地使用權數據庫建設技術要求（參照稿）》，建立集圖形、屬性、電子檔案集地籍業務管理系統為一體的宅基地使用權數據庫和集體建設用地使用權數據庫。

（一）數據庫內容

宅基地和集體建設用地使用權數據庫主要包括土地權屬、土地登記、土地利用、基礎地理、影像等信息。

（二）數據庫功能

（1）系統應以GIS平臺為基礎，滿足宅基地和集體建設用地土地登記的需要。

（2）系統應滿足矢量、柵格和與之關聯的屬性數據的管理，既有數據輸入、編輯處理、查詢、統計、匯總、制圖、輸出，以及更新等功能。

（4）系統應根據需要滿足集體土地日常管理需要以及具有集體土地使用權制證功能。

（三）數據建庫與管理系統

（1）圖形數據采集

整理外業調查結果以及收集到的二次調查數據；對野外采集的數據和收集到的數據進行檢查，導入數據庫；對紙質地籍圖，通過矢量化采集數據。

通過對采集到的圖形數據進行圖形編輯、坐標系交換、圖幅接邊及拓撲關系建立等；建立集體土地使用權圖形數據庫。

（3）屬性數據采集

根據外業調查結果錄入屬性信息，與圖形數據掛接并檢查對應關系，建立集體土地使用權屬性庫。對調查過程中形成的紙質申請書、調查表、審批表、土地證，以及權屬來源證明文件等資料，通過掃描或拍照等方式形成電子數據，并與屬性信息掛接。形成完整的包括影像資料的屬性數據庫。

（4）數據檢核與入庫

對形成的圖形信息與屬性信息進行數據完整性、準確性、邏輯一致性以及數據分層和文件命名的規范性等的檢查，滿足要求的匯總入庫。

（5）數據庫管理系統

宅基地和集體建設用地使用權數據庫管理系統應根據日常管理需要，具有查詢、打印、制表、出圖以及根據權限進行宅基地和集體建設用地審批管理與打印土地證書功能。

（6）成果資料

權屬調查成果、地籍控制測量成果、細部測量成果、圖件成果、數據成果、文字成果、數據庫成果

（7）意義

開展農村集體土地確權登記發證，是深化農村土地使用制度改革的基本前提，是落實最嚴格的耕地保護制度，保障國家糧食安全的客觀需要，是推進農村土地綜合整治，統籌城鄉建設用地規模，推進社會主義新農村建設的重要基礎，是保護廣大農民和農村集體經濟組織的合法權益，維護農村和諧穩定的有效措施。

參考文獻：

[1]崔欣. 中國農村集體建設用地使用權制度研究[D]. 北京：中國社會科學院研究生院，2011.

[2]崔欣.關于集體建設用地使用權基本制度的梳理[J]. 改革與開放，2011（ 02） .

[3]趙亞霄.集體土地所有權制度研究[D].石家莊： 石家莊經濟學院，2010.

[4] TD/T1014 - 2007. 第二次全國土地調查技術規程[S].

宅基地改革工作方案范文第3篇

一、指導思想

以黨的全會精神為指導，以《中華人民共和國農村土地承包法》等法律、法規及相關政策為依據，以“明晰產權，保護權益”為目標，深化農村土地和房屋等產權制度改革，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度，促進農村資產資源權屬明晰化、配置機制市場化、產權要素資本化、管理監督規范化，促進農村生產要素加速流動和優化配置，努力增加農民財產性收入，縮小城鄉差距，實現農民增收、農業增效和城鄉統籌發展。

二、基本原則

1、堅持全面貫徹落實黨在農村基本政策。穩定和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變。

2、堅持實事求是、尊重歷史和現實。尊重因歷史原因形成的現狀，農村資產資源使用現狀原則上不改變，完善合同臺賬和檔案資料。

3、堅持依法辦事、按規操作。嚴格按照有關法律、法規和政策規定操作，切實維護和保障農民的合法權益。

4、堅持公開、公平、公正。實施“陽光”操作，吸收村民代表全程參加，充分保障村民的知情權、決策權、參與權和監督權，確保改革全過程公開、公平、公正。

5、堅持依法確權、登記和頒（換）證。嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》等法律、法規及相關政策進行辦理。

6、堅持先行試點、穩步推進。按照先易后難、分步實施，一事一議、維護穩定的總體要求，嚴格按照規范程序操作，對各種權屬爭議尚未解決的，暫緩登記、頒（換）證，待權屬明晰后再進行。

三、目標任務

從現在開始到年4月底前，完成首善鎮、常興鎮農村產權制度改革試點工作。從年5月到年底，全面完成全縣農村產權制度改革任務。

四、工作重點

（一）開展農村資產確權登記

1、確認農村集體土地所有權。農村集體所有的土地（農場、四荒地、機動地、養殖水面等）依法屬于組農民集體所有的，由組集體經濟組織或者村民小組代集體行使所有權；屬于村級集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會代表集體行使所有權；屬于鄉鎮集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。此項工作由縣國土局具體負責。

2、確認農村集體土地使用權。由各鄉鎮人民政府對使用人合法取得的農村集體建設用地使用權、村民宅基地使用權進行登記造冊。此項工作由縣國土局具體負責。

3、確認農村房屋產權（包括企業廠房等）。建立城鄉統一的房屋登記管理制度，按照《房屋登記管理辦法》規定，對依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集體所有建設用地建造的房屋進行登記，確認農村房屋所有權，核發房屋所有權證。此項工作由縣住建局具體負責。

4、確認農村土地承包經營權。對二輪延包時所發放的農村土地承包經營權證書由鄉鎮牽頭，村組為單位逐一進行核對，補登，做到“邊界準確、四址清晰”，此項工作由農業局具體負責。同時，由縣林業局負責農村集體林地經營權的確權頒證工作。

5、確認農村農業生產設施使用權。對使用人投資建設的設施農業和養殖小區生產用房（棚）進行登記造冊，設計并頒發農業生產棚（種植）、圈（養殖）使用證，同時明確使用范圍和使用年限。此項工作由農業局具體負責。

6、確認村組集體經濟資產（生產經營性資產、公益性資產）所有權。對于村組集體經濟組織生產經營性資產（村組企業、沿街門面房）、公益性資產（村委會陣地、衛生室、學校、灌溉和人飲工程）進行造冊登記，明確權屬，并對生產經營性資產進行清產核資，確權登記，逐步實行股權改制。此項工作由財政局、農業局負責。

7、確認農民的知識產權。對農民群眾獲得國家專利的發明創造、選育的農作物及畜禽新品種、出版的技術著作依法保護其知識產權。此項工作由科技局具體負責。

（二）推進農村產權流轉服務體系建設

1、推動土地承包經營權流轉。在堅持農村基本經營制度，保障農民承包權益、土地用途不改變和依法、自愿、有償的前提下，支持農戶采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉土地承包經營權；農戶可以委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權；鼓勵農戶以土地承包經營權入股，組建農村土地承包經營權股份合作社，實現規模化經營。健全農村土地承包經營權流轉管理辦法、林權流轉管理辦法，建立健全農村土地承包經營權流轉服務體系，完善服務機制，創新服務方式。建立農村土地承包經營權流轉市場，暢通土地承包經營權和林權流轉供需信息。

2、對舉家遷入城鎮并自愿退出原有宅基地和承包地的農民，退出的宅基地使用權、農村土地承包經營權給予一次性經濟補償。

3、推動農村集體建設用地使用權流轉。在符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展布局規劃的前提下，依法促進集體建設用地使用權流轉。對合法取得并通過確權、登記的集體建設用地可以通過有權能限制的出售、轉讓、出租等方式流轉使用。逐步建立集體建設用地使用權流轉土地有形市場，推進并實施招標、拍賣和掛牌等方式公開交易。

4、建立健全農村產權流轉中介機構。一是探索建立農村產權交易所，在鄉鎮設立農村產權交易服務站，促進農村資源向資本轉變。二是探索建立政策性農村土地流轉擔保機構，促進土地流轉，保護農民利益。三是鼓勵、支持、發展農村房屋產權流轉中介服務機構，培育建立城鄉一體、開放、規范的房地產市場。探索建立農村房屋儲備中心，以市場價格收購進城農民的農村房屋，促進農村房屋流通。

（三）推進農村金融體系建設

按照“政府引導、市場化運作”的方式，探索組建現代農業發展投資公司和小城鎮建設投資公司，有條件的農民專業合作社建立資金互助合作社，建立農業農村投融資平臺和多元化投入機制。建立健全服務于農村土地和房屋產權制度改革的財政金融新體制，農村信用社、農業銀行、農業發展銀行等金融機構，要適應農村產權制度改革的需要，積極探索創新土地承包經營權、林權、房屋產權、農業生產設施使用權抵押等金融服務，制定農村產權抵押貸款實施辦法，進一步拓寬農業和農民的融資渠道。

五、基本程序和實施計劃

（一）基本程序

1、清查。明晰農用地、林地、宅基地、房屋等農村資產的歸屬。

2、勘界。核查確認土地和房屋的四至界限及面積。

3、確權。土地所有權人、使用權人和房屋所有權人對土地和房屋面積、地塊位置、四至邊界、權屬、用途等認可，并將相關權利人對勘界、確認的結果向社會各界公開告知。

4、登記。依據現行法律法規和有關文件、程序進行規范化登記，并使登記得到法律和政策的保障。

5、發證。向房屋所有者和土地所有者、土地使用者頒發所有權證書和使用權證書。

6、管理。發證工作結束后，對各種業務后續管理工作分別由國土局、住建局、農業局、林業局、科技局等部門承擔。

（二）分批實施

先行試點：年12月15日至年4月30日，在首善鎮、常興鎮開展農村產權制度改革試點，全面完成各項工作任務，為其它鄉鎮開展改革工作探索路子、積累經驗。

全面推行：年底完成此項工作，其余3個鄉鎮在年底完成此項工作。

各鄉鎮、各有關部門在實施農村產權制度改革工作中，要按照以下步驟穩妥推進。

1、宣傳發動、制訂方案。各鄉鎮結合實際，制訂工作實施方案，召開有關會議，組織干部群眾學習相關政策，把產權制度改革工作宣傳到基層，做到家喻戶曉，真正讓廣大村民熟知農村產權制度改革的目的、內容、方法、步驟，引導和組織廣大農民群眾積極參與此項工作。

2、調查摸底、清產核資。各鄉鎮抽調人員組成工作組，進村入戶調查摸底，核實統計基本情況。在保證權屬合法、數據準確、界址清楚的基礎上，依法逐戶登記，以村民小組為單位匯總造冊，作為頒（換）證的依據。

3、全面公示、審查復核。以村組為單位進行確權、登記、頒（換）證工作。各相關部門對有關資料審核后進行公示，公示期滿后，再進行復核，確保數據準確，并依權屬分類建檔造冊保存。

4、明晰產權、依法頒（換）證。在清查、核實、公示的基礎上，根據工作方案，按照程序合法、數據準確、手續完善、權證到戶的要求，由農業、住建、國土、林業等部門分別依法頒（換）證。

5、自查總結、檢查驗收。各鄉鎮認真開展自查總結，及時形成書面材料。縣農村產權制度改革試點工作領導小組辦公室對試點工作進行檢查、驗收和全面總結。

六、保障措施

1、成立機構，精心組織。縣上成立全縣農村產權制度改革工作領導小組，由縣政府主管領導任組長，縣發改局、住建局、財政局、國土局、農業局、林業局、民政局、公安局等相關部門為成員單位，辦公室設在縣農業局，負責日常工作。相關部門和各鄉鎮要成立相應的工作機構，負責相關農村產權制度改革工作。

2、統籌兼顧，相互配合。農村產權制度改革試點工作是農村綜合改革的重要組成部分，各相關部門要高度重視，統籌兼顧，各負其責，相互配合。縣國土局、農業局、住建局、林業局等部門要依據相關法律法規，研究制訂本部門工作的實施方案和管理辦法，切實解決好農村承包地、農村集體建設用地和房屋確權、流轉過程中出現的各類問題，確保改革工作順利推進。財政局負責做好產權制度改革工作經費的列支和監管工作，確保改革經費落實到位、專款專用；縣公安局、局要主動參與產權爭議的調查與調解工作。

宅基地改革工作方案范文第4篇

一、充分認識轉變拆遷安置方式，推進農民住宅集中建設的重要意義

長期以來，我市的拆遷安置方式以劃地建房為主，農民住宅以分散建設為主，隨著城鄉建設的不斷推進，這一傳統的安置方式和建設模式已經越來越不適應*發展的實際，迫切需要加以轉變。

1.人多地少的市情，決定了我市不能長期推行劃地建房的安置方式和農民住宅分散建設的模式。*人口密度高，土地資源稀缺，傳統的安置和建設模式，不僅不利于公共設施的配套，影響了居民生活質量的提高，并且浪費了土地資源，制約了經濟和社會的可持續發展。

2.先進地區的發展實踐證明，必須妥善處理好拆遷安置和農民住宅建設問題。蘇南等先進地區在發展過程中，較早采用了多種拆遷安置方式，特別是通過對被征地農民實行公寓樓安置，加快農民住宅集中建設步伐，不僅騰出了大量建設用地，而且推進了城鎮化進程，改善了群眾的居住環境，提高了群眾的生活質量。

3.貫徹落實科學發展觀，實現“雙提升”的目標，決定了我市必須節約集約用好土地資源。實現“雙提升”，需要靠項目投入來支撐和增加建設用地來保障。當前，土地資源已經現實地制約了*將來的經濟發展和城市建設，必須從轉變拆遷安置方式和農民住宅建設模式入手，切實提高土地利用效率，才能騰出更多的用地空間，滿足建設和發展的需求。

二、轉變拆遷安置方式，推進農民住宅集中建設的指導思想和基本原則

（一）指導思想

堅持以科學發展觀為統領，認真貫徹黨的十七屆三中全會精神，以促進節約集約用地、推進“三集中”、實現城鄉可持續發展為目標，以貨幣安置、公寓樓安置和聯體、復合式住宅安置為重點，切實加大宣傳引導和政策激勵力度，充分發揮典型示范和以點促面效應，加快推進拆遷安置方式和農民住宅建設模式的轉變，努力為*當前及今后的經濟社會發展和城鄉建設提供土地資源保障。

（二）基本原則

1.堅持維護群眾長遠根本利益的原則。依據有關法律、法規和政策，合理制定補償安置辦法，兼顧國家、集體和群眾利益，最大限度地體現讓安置戶、群眾得實惠。

2.堅持因地制宜、從實際出發的原則。注重原則性與靈活性相結合，在貨幣安置、公寓樓安置和聯體、復合式住宅安置方式的選擇上，充分尊重群眾的意愿，妥善解決重點、難點問題，確保平穩有序地推進。

3.堅持試點先行、循序漸進的原則。在規劃控制區和具備條件的鎮區先行組織試點，積累經驗，并逐步在全市面上推開。

三、積極推進拆遷安置方式和農民住宅建設模式的轉變

（一）科學規劃布局。堅持規劃先行、科學布局，整體規劃、分步實施，超前制定拆遷安置和農民住宅集中建設相關規劃。

1.由市規劃、建設和國土部門根據城市總體規劃、控制性詳規和土地利用總體規劃，結合我市經濟發展和城市建設近期、中期和遠期發展的目標，科學制定安置小區和居民點建設詳細規劃，合理確定規劃控制區的范圍，以及安置房和居民點建設的數量、選址和規模。規劃控制區的范圍主要指城區、開發區和各鎮集鎮規劃區，具體范圍由市政府授權規劃、建設部門公布。

2.全市居民點規劃的制定以及選址的確定和調整要充分考慮與“大村建設”方案相銜接，在安排被拆遷戶到居民點建房時，要打破現行的村組界限。

（二）轉變安置方式。

1.逐步轉變傳統的劃地建房拆遷安置方式和農民住宅分散建設模式，加大安置小區和農村居民點建設力度，大力倡導和積極推行貨幣安置、公寓樓安置和聯體、復合式住宅安置。

2.城市建成區內農村居民住宅被拆遷或農戶申請新建、翻建住宅的；以及建成區以外，在農村有合法住宅，但無土地承包經營權的非農被拆遷戶，實施公寓樓或貨幣安置，不再安排宅基地。

3.城市建成區以外、規劃控制區以內農村居民住宅被拆遷或農戶申請新建、翻建住宅，符合建房條件的，履行建房審批手續，在規劃保留的居民點內統一建設聯體、復合式住宅。在規劃不予保留的居民點范圍內的居民，不得原地新建、翻建、改建、擴建住宅。不符合建房條件、住宅確不宜居住的，其宅基地可由市土地收儲中心按拆遷標準提前收購。

4.規劃控制區外，符合擁有宅基地條件的農村居民需新建、翻建住宅的，在履行相關報建手續、獲得批準后，就近安排到居民點劃地建房。

5.積極引導和激勵符合擁有宅基地條件的農村居民放棄宅基地，自愿接受貨幣安置，聯體、復合式住宅安置或公寓樓安置。

（三）規范建設模式。

1.公寓樓和聯體、復合式住宅的基礎工程、主體建筑（不包括內部裝修），一律采取集中建設模式，實行統一規劃、統一建設、統一安置。

2.安置小區和安置房建設按城市（鎮）居住小區標準進行布局，符合城鎮居民小區規劃和功能建設標準，原則上以多層（高層）公寓式和聯體、復合式統建房為主。

3.公寓樓和聯體、復合式住宅建設在城區和中心集鎮先行組織開展試點，采取先建后拆的模式，統一規劃，超前建設。

（四）強化資金投入。采取財政投入和市場化運作相結合的方式，多渠道籌措安置小區和安置房建設資金。

1.加大對安置小區和安置房建設的前期投入，成立安置小區和安置房建設投資主體，超前啟動安置小區和安置房建設，以及安置小區內的水、電、路等基礎設施建設，并同步建設物業用房、綠化設施、公益設施等基礎配套工程。

2.對安置小區基礎設施建設以及安置房建設中的相關規費實行減免，降低建設成本。

3.鼓勵通過聯合開發等途徑，吸引社會資本投入安置小區和安置房建設。

（五）制定激勵政策。對主動、自愿接受貨幣安置、公寓樓安置和聯體、復合式住宅安置的被拆遷戶，在安置房面積、價格以及創業就業、社會保障、子女入學等方面，制定相應的獎勵和優惠政策，增強政策的吸引力，充分調動被拆遷戶的積極性。

四、建立健全拆遷安置的體制機制

1.加強組織領導。成立市轉變拆遷安置方式、推進農民住宅集中建設工作領導小組和推進辦公室，切實加大組織領導和行政推動力度。

2.強化宣傳引導。要采取多種宣傳手段，利用各種宣傳工具，把轉變拆遷安置方式和農民住宅建設模式對*長遠發展的重要意義，以及給被拆遷戶帶來的現實及長遠利益講深講透，讓新的拆遷安置方式和新的建設模式逐步深入人心，努力使廣大人民群眾理解、支持市委、市政府的決策部署，自愿接受新的拆遷安置方式和新的建設模式。

3.細化工作方案。市規劃、建設、國土等部門要加強對各鎮區居民點和安置小區建設的服務和指導，市農林、勞保、民政部門要加大農村“三大合作”、“雙置換”（以宅基地、農村住房置換公寓房，以農村土地承包經營權置換社會保障）改革和“大村建設”推進力度，確保新的安置方式和建設模式積極穩妥、依法有序推行。各鎮區及相關部門要科學制定推進方案，妥善處理新安置方式推行過程中可能引發的各類矛盾糾紛，依法維護群眾合法權益，確保社會和諧穩定。

宅基地改革工作方案范文第5篇

2007年6月，國家批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。自此，統籌城鄉發展由理論構想、政策設計轉向操作試驗，成渝兩地成了這個實驗的“領跑者”。統籌城鄉綜合配套改革涉及社會經濟領域的方方面面，其中，土地制度創新是整個改革的重點，也是難點。成渝兩地是如何進行設計、實踐的?有哪些特點，政策上有哪些突破?不少人都給予深切關注。

本期摘編刊載的文章是國家土地督察成都局撰寫的《重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新調研報告》的一部分。該報告在深入調查研究的基礎上，分析了兩市在統籌城鄉綜合配套改革中土地制度改革的前期探索實踐情況、成效、問題及原因，并提出了相關政策建議。

總體思路：“一圈兩翼”與“三個集中”

盡管成渝兩地在經濟社會發展和城鄉關系上有各自不同的特點，但兩地統籌城鄉發展的目標是基本一致的，都強調統籌城鄉發展的進程就是“農民變市民”的過程，重慶力爭轉移800萬農村人口進入城市和鎮；成都計劃在10年內將150萬農村人口轉化為城鎮人口。其中，重慶市的著眼點在于通過“一圈兩翼”空間戰略的實施，壯大整個渝西地區的實力，進而帶動“兩翼”發展；而成都市則以“推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路；推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路；引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路”為核心，推動城鄉一體化的進程。

兩地思路選擇的背后都隱含著這樣的戰略思維：以健康城鎮化為載體的非均衡發展模式。一方面，推動農民變市民、農民變農業工人，推動農村人口向具有空間比較優勢的中心城市、縣城、城鎮遷移，同時通過農業產業化、集約化、規模化集中經營的方式，推進現代農業發展，改善農村地區的社會經濟發展條件；另一方面，選擇非均衡的發展模式，形成以城帶鄉、以點帶面、全面協調可持續發展的格局。

土地制度創新試驗及其評價

重慶市以農村土地流轉為突破口，以交換推動農民變市民。重慶市土地制度創新試驗的總體思路，是推進農村土地流轉，以交換推動農民變市民。在重慶市的土地制度創新試驗中，各地積極探索，正在進行多種模式的嘗試。

成都市以“三個集中”為核心，推動多項制度改革。成都市從2003年起開始實施統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化戰略。在土地管理領域，主要圍繞“三個集中”，強力推進工業向集中發展區集中，穩步推進土地向規模經營集中，梯度引導農民向城鎮集中，取得了較為豐富的經驗。在成都市的土地制度創新試驗中，業已形成多種模式：

重慶市土地制度創新試點的效用評價。(1)“雙交換”模式。這一做法比較適合重慶市情，也是推動城市化的有效舉措，能夠逐步推進農民進城，有利于把農民的承包地、宅基地“變現”，使農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相平衡。因此，該試點只要建立完善的配套政策及合理的補償標準，逐步有序推進還是可行的。需要注意的問題是對騰出的宅基地及農民承包地，要建立科學合理的處置辦法，最大效率地發揮它們的效益，同時也要對退出的這部分農民的后續保障問題予以充分重視。

(2)村級土地利用規劃模式。重慶市江北區開展村級土地利用總體規劃試點，在一定程度上可以促進村莊的經濟發展和農民生活生產水平的提高，對重慶這樣一個擁有廣大農村腹地的城市具有一定的成效，局部意義上有利于提高各類用地的效率。但在沒有上位規劃指引下編制的村級規劃，如果缺乏有力的監督，就會帶來一系列不利影響，不利于全局城鄉用地結構的優化。另外，由于當前我國的土地利用規劃體系中并無村級規劃這一層次，該規劃明顯缺乏法律效力。尤其是在規劃中對基本農田進行空間調整，與基本農田調整需經過國務院批準這一要求有明顯抵觸，因此，建議慎重開展此類試點。

(3)社會資金參與土地整理模式。重慶涪陵區引進企業進行土地整理，符合國家有關鼓勵各種社會力量參與土地整理的政策。但應注意的是，社會力量參與更多是拓展資金渠道，實現土地規模經營，而不宜將整個土地整理工作交由企業來規劃組織。政府必須制定政策，在規劃、計劃制訂、村民安置和補償中起主導作用，并將與企業談判的主導權交由村集體經濟組織，切實保護農民利益，尊重農民意愿。

(4)土地合作社模式。開縣渠口鎮集中全村土地組建土地合作社，由合作社統一對外招商，以地入股。這一模式有利于實現農地規模化產業化經營，有利于提高農民收入，如果管理到位，也有利于耕地保護，值得推廣應用。

成都市土地制度創新試點的效用評價。

成都市在城鄉統籌土地制度改革方面試點較早，形成了多種模式，積累了較豐富的經驗。

在各種試點模式中，郫縣的城鄉建設用地增減掛鉤試點有利于統籌城鄉用地，優化城鄉建設用地空間結構，提高土地集約利用水平，改善村民生產生活條件，促進農村勞動力轉移。

邛崍的土地綜合整理有利于優化用地格局，促進耕地集中和質量提高，促進農村經濟發展，建設新居工程對農民進行集中安置也有利于改善農民的生活條件。

溫江的“雙放棄一退出”試點是“三個集中”政策的具體操作的體現，只要管理規范，尊重農民意愿，有利于優化城鄉建設用地結構，提高集約用地水平；有利于緩解用地供求矛盾，促進經濟發展；有利于農民增收，改善農民居住環境。

龍泉驛“生態搬遷”模式，有利于山區生態保護，提高農民生活水平，帶動產業發展。

錦江區集體建設用地使用權流轉試點，有利于整合集體建設用地，顯化集體建設用地的資產價值，促進地方經濟發展。

政策建議

從兩市現有模式的評價分析結果來看，大多數試點是以解決“三農”問題為著眼點，以盤活利用現有農村建設用地為重點，以推進節約集約用地、解決城鎮發展用地和促進經濟社會發展為主要目的的。試點在保護耕地、優化用地結構、節約集約用地、解決三農問題、促進可持續發展等方面各有有利的一面，但也有一些潛在的問題和風險，需要加強引導和規范。成渝兩地可以結合市情，選擇如下政策進行探索試驗：

政策建議之一：改革現行土地規劃管理制度

政策內容：適應統籌城鄉改革試驗的需要，同意兩市加快土地利用總體規劃修編和報批，強化土地利用總體規劃的整體控制作用；在符合保護耕地、集約用地、集中發展原則和不違背開發區管理政策的前提下，鼓勵在規劃中體現“三個集中”；在不突破建設用地指標、不降低耕地保護目標任務的前提下，允許兩地對用地空間布局做適當調整，農村地區特別是山區結合實際采用適宜的建設用地控制方式，深化規劃內容。在規劃實施過程中，允許兩市根據城鄉統籌發展的需要，對規劃的非強制性內容適時修改并依法報批。每五年對兩市土地利用總體規劃實施情況進行一次評估，依此作為規劃修編或調整的依據。由國土資

源部牽頭制定成渝區域性國土規劃。

預期的積極效用：有利于統籌謀劃區域發展與資源環境保護，促進經濟社會持續快速協調發展；有利于適應客觀形勢的發展變化及時調整發展戰略，增強發展的主動性，應對發展中出現的問題；有利于促進產業集聚，提高土地利用經濟效益；有利于疏堵結合，便于各級行政機關和土地行政主管部門依法依規管理土地，減少土地違法違規行為的發生；有利于增強管理的靈活性和及時性，提高管理效率；有利于提高規劃對區域經濟社會發展的宏觀指導作用。

可能出現的問題和風險：增大了規劃的監管難度，可能導致建設用地內部挖潛動力減弱，助長建設用地的外延擴張；允許調整耕地和基本農田布局，可能降低耕地和基本農田保護質量。

應對措施：嚴格規劃審查，以保護耕地和集約用地為基本要求，對基本農田保護進行深入研究，擴大規劃編制和實施的公眾參與和民主決策，提高規劃的科學性、可行性和嚴肅性；加強監督檢查，制定規范的規劃調整程序，防止和糾正隨意調整規劃、降低耕地保護要求的行為，對問題嚴重的地方，及時暫停規劃調整；加強建設用地集約利用評價和監測監控，防止建設用地盲目擴張和粗放利用。

政策建議之二：創新耕地保護機制

政策內容：在城鄉統籌、以城帶鄉、以工補農原則指導下，通過多渠道籌集資金，加大對農村、農業和農民的投入，提高耕地綜合生產能力；建立耕地保護基金，通過為承擔耕地保護責任的農戶提供養老保險補貼等方式，完善耕地保護補償機制，提高農民保護耕地的積極性和主動性，做到責權利對稱；在保證耕地數量不減少、質量不降低的前提下，允許省(市)域內異地補充耕地；鼓勵多渠道籌集資金，多部門參與，集中開展土地整理；鼓勵發展土地合作社和農業股份公司，促進耕地規模化經營。

預期的積極效用：有利于切實保護耕地。一方面通過耕地補貼基金的激勵，可以調動農民自覺保護耕地的積極性和主動性，另一方面通過簽訂耕地保護合同，可以強化農民保護耕地的責任意識。有利于減少土地違法行為的發生。由于農民可以從耕地獲得經濟利益，勢必會自覺保護耕地，土地違法違規行為必將大幅度減少。有利于增加農民收入。特別是將耕地保護補貼納入農民養老保險專戶，在一定程度上解決了農民缺乏參加社會保障資金的問題，客觀上增加了農民收入，同時解決了農民的長遠生計，對逐步縮小城鄉差別、減少社會矛盾、統籌城鄉發展具有重要意義。

可能出現的問題和風險：建立耕地保護基金，可能增大了監管工作難度。由區縣政府與耕地保護責任人簽訂耕地保護合同。由于工作量大，實際操作中可能變成逐級下簽的做法，這與耕地保護基金直接補到耕地惠及農戶的初衷不盡一致，需要強化監督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面臨阻力。可能顯化一些歷史遺留問題，諸如農民要求對以前被平調的耕地享受保護補貼等，在一定時期內會造成涉地量的增加。允許異地補充耕地，可能降低補充耕地的質量。

應對措施：對耕地保護基金的來源和使用方向要加強監管；將耕地保護責任制納入干部考核；對耕地保護情況進行動態巡查和實時監測。

政策建議之三：探索集體建設用地流轉辦法

政策內容：在不違反國家土地用途管制制度、不用于商品住宅開發的前提下，在兩市各選若干基礎較好、管理規范的區縣作為試點，在不改變集體所有權的情況下，允許集體建設用地使用權采取“招拍掛”方式進行出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式的流轉。

預期的積極效用：符合社會經濟發展趨勢，為集體建設用地的合理合法和集約高效利用打開一條通道，減少違法用地行為，顯化集體建設用地使用權價值，增加農民收入，同時積累新農村建設資金，有利于逐步縮小城鄉二元結構差異，實現城鄉均衡協調發展。

可能出現的問題和風險：雖然符合社會經濟發展趨勢，但相關制度準備沒有到位，容易造成執行不規范，可能會損害農民利益；可能會沖擊國有建設用地市場，在一定程度上影響政府土地稅費收入；增加建設用地供應渠道，可能影響國家宏觀調控的效果。

應對措施：制定流轉辦法和細則，對集體建設用地人市的規模嚴格管控，科學確定不同主體的利益分配比例，特別是制訂集體建設用地有償使用費的征收辦法，在局部地區先行試驗，積累經驗后再逐步放開。

政策建議之四：擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點

政策內容：在符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃、確保城鄉建設用地總量不增加和耕地面積不減少、不違背農民意愿的前提下，同意兩市啟動和擴大城鄉建設用地掛鉤試點。兩市編制三年期掛鉤試點規劃報部審批，由部里下達掛鉤規模，由省級國土資源行政主管部門批準項目區實施方案，允許掛鉤歸還指標跨區縣使用。

預期的積極效用：妥善解決保護耕地與保障發展的關系，優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉協調發展；有利于實現集約用地目標，提高用地效益。

可能出現的問題和風險：對恢復耕地的監管難度大，可能會出現實際城鎮用地擴大面積超過農村建設用地減少面積，以及掛鉤指標突破規劃使用的情況，損害規劃的嚴肅性；可能出現違背農民意愿大拆大建，侵害農民合法權益的現象；增加建設用地供應渠道，可能沖擊土地利用計劃管理體制，影響宏觀調控政策的落實。

應對措施：要求兩地結合實際編制詳細的掛鉤規劃，報部審批；部審批的掛鉤規模，要求地方嚴格執行；要保證建新指標使用時符合規劃用途管制要求；每年對掛鉤項目進展情況和指標使用情況進行總結評價，逐級上報備案。

政策建議之五：改革農用地轉用和土地征收審批制度

政策內容：改革城市建設用地審批方式。實行土地征收和農用地轉用相對分離，按照“一次審批、分期實施”的原則，依據土地利用總體規劃，將兩市中心城區5年城鎮建設涉及的農用地轉用和土地征收總規模，一次上報國務院批準后，再根據建設需要和年度農用地轉用計劃指標，適時實施農用地轉用，每年實施情況報部備案；同意兩市開展“征轉與實施分離”審批試驗，探索國家控制年度用地計劃規模，地方負責征收的管理機制；對單獨選址項目，探索強化項目用地預審和批后監管，簡化用地報批程序的管理機制。

預期的積極效用：發揮地方政府的主動性，促進統籌城鄉發展；簡化土地審批程序，提高土地審批效率；及時提供城市發展和重點項目建設的必要用地，減少違法違規用地的發生。

可能出現的問題和風險：初期可能會出現地方政府加快用地，出現“寅吃卯糧”；可能導致固定資產投資增長得不到有效控制，影響國家宏觀調控政策的實施；后期可能會發生違法違規用地增加的現象。

應對措施：加強批后監管，防止建設用地過快增長；利用遙感衛星、視頻監測等現代手段，加強建設用地監測監控，及時進行預警。

政策建議之六：建立

宅基地和承包地退出機制

政策內容：要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，建立宅基地和承包地退出機制，科學制定補償標準，鼓勵長期工作、生活在城鎮的農民放棄農村宅基地和承包地，到城鎮居住；對同時放棄宅基地和承包地的農民，享受與實際居住地城鎮居民同等的待遇和社會保障，真正實現農民變市民；對農民放棄的宅基地和承包地，歸還集體經濟組織，有條件復耕的宅基地要予以復耕。

預期的積極效用：有利于盤活農村空閑和閑置土地資源，促進土地集約高效利用；有利于維護農民土地合法權益；有利于優化城鄉用地結構，推動城鄉一體化進程。

可能出現的問題和風險：如果制定的補償標準偏低，可能侵害農民合法權益，引起農民的抵觸情緒；如果制定的補償標準偏高，可能加重地方政府財政負擔，并可能給城市發展增加壓力。

應對措施：堅持將農民的近期和長遠利益作為工作的出發點和落腳點，制定詳細的工作方案并進行政策評估后，有序實施。

政策建議之七：探索建設用地指標交易辦法

政策內容：對基于公平原則分配的規劃指標，探索建立市級的建設用地指標交易平臺，實現區域之間的發展權轉移；對掛鉤項目的建設用地指標，探索采用拍賣等方式進行交易的機制。

在土地利用規劃、計劃中，區域間各類建設用地指標以及耕地保護指標的協調平衡，實質上是區域層面上的土地發展權利分配問題，一旦涉及具體的地塊使用，土地用途管制將發揮顯著作用，土地發展權也隨之得到顯化，而僅依靠行政管理手段完成區域之間、地塊之間的土地利用的利益平衡，往往難以達成理想的協調結果，引入市場機制進行建設用地指標的交易，可以作為有效地補充。

預期的積極效用：采用計劃和市場相結合的方式，解決成渝兩地當前各圈層發展不平衡的問題，修正規劃編制目標與實施環境的偏差，減少城市擴展需求與耕地保護之間的沖突；推動行政區內的“城鄉掛鉤”政策的有效實施，有利于發揮級差地租的收益，使建設用地能夠在空間上置換到發揮更大效益的區域，實現有機集中條件下的高效利用。

可能出現的問題和風險：規劃指標難以體現絕對的公平，將人為分配的指標價值顯化，容易引起地方政府之間的矛盾和沖突，而以遠期發展權換取近期利益的方式，可能會損害某些區域的可持續發展能力。

應對措施：盡量提高規劃指標分配的科學性，減少人為因素干擾；要科學核定納入指標庫的規模和比例，為地方預留長期發展指標。

政策建議之八：改革劃撥土地使用制度

政策內容：根據宏觀調控需要，對新增劃撥土地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，顯化劃撥土地價值；對劃撥土地類型進行細分，建立學校、醫院、高速公路等類劃撥土地的有償使用機制，探索國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及其他各類社會事業用地有償使用機制。

預期的積極效用：順應社會經濟發展趨勢，提高國家宏觀調控能力；提高劃撥土地的節約集約利用水平；拓寬城市建設資金來源渠道；改變原劃撥土地補償標準較低的狀況，維護農民合法權益。

可能出現的問題和風險：可能會受到現劃撥土地受益主體的阻撓。此外，劃撥土地有償使用的費用標準還需要論證。

應對措施：投入專門力量盡快加強研究，加大輿論宣傳力度，有選擇地逐步展開。

政策建議之九：探索建立地方土地調控基金制度

政策內容：建立政府土地調控基金，探索多途徑的土地儲備籌資渠道，參與土地儲備和土地一級開發，提高政府調控土地市場能力。

目前，土地收購儲備缺乏資金來源，可考慮從土地出讓收入中，劃出一定比例資金，建立土地調控基金，主要用于土地收購儲備，有利于避免土地收購儲備過度依賴銀行貸款，解決收購儲備資金來源不足的問題。考慮到兩地土地出讓收入狀況不同、土地收購儲備所需資金差異較大，難以統一確定實施辦法，由兩市結合實際研究確定。

預期的積極效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行為；增強政府土地調控能力，促進房地產市場健康發展，推動用地行為納入依法規范的軌道。

可能出現的問題和風險：沒有法律保障的基金會成為地方政府的非法收入來源之一，可能會產生權力尋租行為。

應對措施：制定詳細的基金建立及使用辦法，加強資金審計監管。

政策建議之十：改革土地執法監管體制