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商業用地政策范文第1篇

【關鍵詞】經濟政策；土地政策；房地產開發；土地

隨著社會經濟的發展，房地產行業已經成為了我國國民經濟重要的支柱產業，房地產行業的健康發展關系到國泰民安的全局。由于土地是房地產重要的生產要素以及我國特有的土地二元公有制的結構，土地政策在房地產市場調控過程中有著無可替代的作用。研究土地政策的調控效果以及如何影響房地產市場的內在機理，對于切實發揮土地政策的宏觀調控作用，促進房地產業健康、持續發展具有很大的現實意義。

一、我國土地出讓制度

我國城市土地出讓制度自改革開放以來進行了一系列的改革。改革的線索有兩條：第一在上世紀80年代改革的線索是土地使用權的“無償、無期限”演變為土地使用權的“有償、有期限”的使用制度。土地使用權的有償使用，首先由外資企業開始，此后逐漸擴展到當時的國營企業以及其他企事業單位。1988年公布實施的《憲法》修正案第二條規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，這就從法律上確定了土地使用權有償出讓問題，使土地交易市場的形成有了法律依據。

土地供應方式從廣義上說，包括土地有償供應和劃撥供應兩方面。土地有償供應主要是指通過土地使用權出讓等方式的土地供應。土地劃撥供應是指通過土地使用權出讓等以外方式的土地無償供應。我國城市土地使用權有償出讓，一般采用拍賣、招標、掛牌、協議 4 種方式。而我國現行采用的是土地使用權的出讓方式比較多。這種方式由劃撥、協議為主，逐步演變為以招標、掛牌、拍賣（招拍掛）為主的方式。2007年開始實施的《物權法》第137條規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。”公開出讓土地的范圍進一步擴大，土地使用權“招拍掛”出讓方式由國家政策上升到法律規定。

我國城市土地出讓制度具有三個主要特征：政府壟斷土地供給，以競爭性的招拍掛為主要出讓方式以及一次性繳納未來若干年的土地出讓金的“批租制”。這種土地出讓政策，在我國快速城鎮化和地方政府“土地財政”的背景下，總的來說導致了土地價格的高漲。使得房地產開發項目更加火熱，價格增高。而我國現行土地出讓制度，又與土地金融利率政策、土地稅收政策等緊密聯系在一起，理清它們的關系和影響，必須詳細分析。

二、具體土地政策分析

1. 土地利率政策 按揭貸款利率的調節直接影響到房地產市場的真實需求，在真實需求過旺時，通過提高房貸利率可以平抑波動需求，世界各國的大量時間證明，提高按揭貸款利率將提高業主成本，降低購房者的需求。目前國內房地產市場對銀行貸款的依存度仍然較高，一般占到60%左右，并因國內信托等其它融資渠道尚在完善，貸款規模下降將對融資渠道及項目單一的中小房地產企業產生一定負面影響。同時隨著銀行貸款規模的縮小，房地產按揭貸款規模和增長速度將進一步縮減，直接影響以按揭貸款帶動的房地產市場購房需求。

2稅收政策 房地產稅制除了為國家增加財政收入和縮小貧富差距之外，對穩定房地產市場，抑制過度投資，預防金融風險，防范房地產市場的投機活動等具有顯著效果。我國于房地產有關的稅賦有12個：營業稅及城市維護建設稅和教育附加、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅！城市土地使用稅、房地產稅、城市房地產稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等，房地產業涉及的稅種多。高額的稅負以在一定程度上降低了投資和投機性購房的收益，進一步抑制了投機和投資性購房需求，能有效緩解旺盛的購房需求，但仍不能從根本上抑制和打壓投資和投機需求，回歸到自住需求。增值稅清算和印花稅的上調，使得房地產建筑開發成本提高。最終也會間接導致購房者的購房成本，提高商品房的銷售價格。

3土地出讓招拍制度 2007年招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定正式施行，進一步擴大了招標拍賣掛牌范圍，工業用地也將納入招拍掛范圍，明確了建設用地使用權是物權的一種形式。但部分通過招拍掛方式出讓的土地價格上漲已超過其本身的內涵，拍賣出讓形式近幾年在全國土地市場成交價都很高，甚至創出了“天價”。因為傳統為協議和劃撥方式，不能真實反映土地的市場價格，而且容易暗箱操作，導致腐敗等問題。招拍對此加以了改善。但是當前的城市土地出讓招拍掛的出讓方式，以土地價格為競爭標的。在土地壟斷供給的條件下，其邏輯結果就是抬高土地價格。而土地價格的上漲又傳導到住宅價格上，導致住宅價格的快速上漲。再者這種政策對于房地產建筑開發的影響也是很顯著的，一些財力雄厚的地產商可以拍得心儀的土地，而很多小型房地產企業就面臨著很大的危機，一步到位的資金進一步拉緊了企業的資金鏈，對建筑開發的要求也就更高，可以說這開發企業的結構也會有巨大影響。

4土地供應結構政策 關于土地供應結構的調控政策的核心觀點集中在以下三方面：（1）嚴格控制高檔商品房的土地供應，優先滿足普通商品住房的用地需求；（2）改變了土地供應方式，并停止了別墅類用地的土地供應；（3）進一步改進和規范經濟適用住房制度，加強經濟適用住房的用地管理。土地供應結構政策優先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含經濟適用住房）和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低于居住用地供應總量的 70%；繼續停止別墅類房地產開發項目土地供應，嚴格限制低密度、大套型住房土地供應。對調整住房供應結構起到了重要保證作用。

三、小結

土地政策在不斷調控著房地產市場。土地政策的顯效時間要長一些，短期內很難看到其具體影響，所以必須加強土地政策對宏觀調控影響的分析，適應我國快速城鎮化的發展趨勢。

參考文獻

[1] 《土地招拍掛與競買》，劉露軍編著，清華大學出版社，第27頁，2008年。

[2] 孔凡文，洪滌，王欽.論我國土地宏觀調控[J].沈陽建筑大學學報（社會科學版），2007（9）：203～204

商業用地政策范文第2篇

產業基地的建設用地供2000畝，其中60%為文化旅游用地，由海寧分兩期交給公司長期免費使用；40%為商業用地，按照土地評估價的80%掛牌轉讓給開發公司。按照海寧土地市場價，我們預計公司的土地出讓金為1億元左右，明后年或將確認相關政府獎勵約7500萬元，預計增厚EPS約0.3元；三年后，公司500畝商業用地可轉讓，公司幾乎零成本獲取了海寧500畝商業用地所有權和1500畝文化旅游用地免費使用權，受浙江當地政策鼓勵力度顯著。

門票收入增量分成，增厚未來八年收入

協議規定了公司與海寧市政府建立鹽官景區門票收入增量共享機制。以2008-2010年年均門票收入（約800萬元）為基數，八年內對鹽官景區（不含公司投資建設的產業基地）門票收入的增量部分適當獎勵給公司，具體比例為：前四年為余額部分的50%，后四年為余額部分的40%。上述分成在次年的第一季度分配并支付給公司。與東陽橫店影視城每年過十億的旅游收入、無錫三國影視城每年近1億的門票收入相比，未來武俠影視城門票分成給公司帶來的新增收入彈性較大。

長遠提升公司品牌力，提高公司聚集行業資源的能力，為未來開拓奠定基礎

公司負責海寧武俠城運營，目標三年內初步建成配套齊全、產業鏈完善的文化產業基地。海寧市政府將制定具有充分競爭力的產業園優惠政策，并對公司實行一企一策扶持政策。武俠產業園的運營，對于公司提升品牌力、提高行業影響力、整合行業資源尋求更長遠的發展具有戰略意義。

投資建議

公司近期股價上漲，帶來股權激勵費用上升較快，初步測算總費用已達6000萬以上。綜合考慮政府土地出讓金返還影響，維持盈利預測，股本攤薄后，2011年至2013年的每股盈利預測分別為0.82元、1.23元和1.62元，復合增長率48%，當前股價對應2011年、2012年的PE分別為43倍、28倍。影視內容行業正處于景氣初期，公司在電影、衍生品、新媒體領域的想象空間大，隨著估值基準切換，鼓勵文化產業帶來板塊估值中樞的提升，我們給予2012年35倍的目標市盈率，上調六個月目標價至43元，重申“買入-A”評級。

商業用地政策范文第3篇

面臨的發展難題和挑戰

目前大荔科技產業園區正邁入規模擴張和質量提升的新的階段，園區面臨著幾個亟待解決的發展難題：

一是受國家金融政策影響，園區基礎設施建設融資難，企業經營過程中流動資金貸款難，是制約園區發展的主要因素。

二是受國家從緊的土地政策，從嚴的環保措施的制衡，企業相關手續辦理復雜，用時長，成本高，是制約園區發展的瓶頸因素。

三是條塊結合的管理體制、導致了職能部門之間各吹各的號，各唱各的調，遇事協調難度大，難以形成活力，是制約園區發展不可忽視的因素。

四是園區現有企業規模小，科技含量低，產業關聯度不強，優勢互補不明顯，是制約園區發展短期難以解決的因素。

五是園區缺乏專業的技術人才和管理人才，服務管理水平不到位，是制約園區發展的主觀因素。

建言大荔科技產業園

如何解決大荔科技產業園區面臨的發展難題？

渭南市中小企業局局長劉忠生認為，首先應該加大政策扶持力度，加快工業園區綜合配套服務體系的建設，建議省上制定縣級工業集中區管理辦法、加快工業園區建設的投入政策、融資政策、考核獎勵政策等。二是加大對工業園區綜合配套服務體系的扶持力度。通過政策扶持，加快工業園區的建設步伐，進一步增強園區的聚集、孵化功能，推動園區建設健康、有序、又快又好發展。

針對土地問題，陜西省決策咨詢委員會委員、省統計局原總統計師楊永善建議，應多管齊下，優化配置好園區土地資源。要在國家嚴把土地閘門的情況下，用足用活土地政策，催化和放大土地集約效應。對少數“圈地”不作為企業，要采取政策法律措施，收回土地資源，重新進行優化配置；對一些投資飽和度不夠的企業，在保證擴大生產的同時，從嚴供應用地；對新入園企業，要核算用地額度，嚴把土地政策關。

對于園區產業鏈條短、集群效應還沒充分體現的問題。陜西省決策咨詢委員會委員、省中小企業協會副會長王治國認為，可以建立特色專業園，提升集約發展水平。他建議，要統一規劃工業園區的產業布局和發展重點，注重外來企業與本地特色經濟的結合，著眼于發展高新技術產業，著眼于建設特色專業園區，著眼于引進植根性強、規模大的項目，盡快提高園區經濟整體素質和區域經濟綜合競爭力，徹底改變規模小、產業散、無特色，甚至產業重復的低水平發展現狀。

同時要加快交通、電信、電力等基礎設施和物流、研發、人才、法律、金融等公共服務平臺建設，不斷改善園區經濟發展環境，增強園區對產業集聚、集群發展的吸引力和服務能力。

對于園區建設融資難和企業普遍存在的資金缺乏問題，陜西省體改辦原巡視員、省決策咨詢委員會發展改革組組長苗金祥認為，應該發揮金融杠桿作用。金融作為現代經濟的核心和資源配置樞紐,工業園區必須立足縣域實際情況,充分發揮資金杠桿作用,找準切入點,既貫徹好國家貨幣政策,又支持區域經濟發展。

苗金祥建議，能從省市級的高層面上，采取政府引導、銀企互動、市場化運作的方式，搭建融資平臺，并健全和完善工業集中區信貸服務體系及中小企業信用擔保體系。

一是準確把握產業政策。各商業銀行要準確把握園區行業的發展前景和路徑,盡快制定、完善支持園區產業發展的信貸政策,以更好地適應國家產業政策,使存量貸款的結構調整、新增融資突破口與國家產業發展方向密切地結合在一起。

商業用地政策范文第4篇

在開展巡查、專項督察等日常工作同時，積極探索督察工作新機制，實行案件移交督辦的新方式，即初步調查認定存在土地違法違規的案件移交有關地方人民政府，由地方人民政府按照法律法規規定具體調查處理，沈陽督察局跟蹤督辦。

在群眾舉報和媒體披露后，沈陽督察局掌握到沈陽億隆房屋開發有限公司和沈陽綠島溫泉俱樂部有限公司違法違規用地問題的線索。結合全國正開展的閑置土地清查工作，督察局對兩家企業的土地利用狀況開展專項督察。

據調查，2004年沈陽億隆房屋開發有限公司領到《建設用地批準書》，載明用地性質為住宅，用地位置在沈陽市東陵區桃仙鎮荒山子村。同年8月到沈陽市東陵區辦理土地登記手續，領取國有土地使用證。

沈陽督察局先后三次到現場督察。當時企業在準備建設別墅，沒有正式動工。沈陽督察局向當地政府和開發企業提出停止別墅建設、提高容積率補交出讓金的督察建議。2008年6月跟蹤巡查時發現，沈陽億隆房屋開發有限公司違反國家禁止供地政策，以及《閑置土地處置辦法》規定，開工建設別墅群。

2004年2月，沈陽綠島旅游度假區管委會（佟溝鄉政府）與沈陽綠島馨源旅游開發公司董艷杰及韓國商人金哲洛簽訂《沈陽綠島旅游度假區溫泉旅游綜合開發建設合同》，沈陽綠島馨源旅游開發公司于當年4月領取土地使用證，用途為商業服務業。同年3月，作為沈陽綠島馨源旅游開發公司與金哲洛等人合資組建的沈陽綠島溫泉俱樂部有限公司成立，第二年與沈陽市規劃和國土資源局蘇家屯分局以協議方式簽訂土地出讓合同，獲得位于佟溝鄉李溝村原屬于沈陽綠島馨源旅游開發公司的258991平方米國有土地使用權，并辦理土地登記，在一宗土地上采取化整為零方式領5本國有土地使用證，地類由商服用地改為住宅用地。

經調查人員實地踏勘并走訪，發現沈陽綠島溫泉俱樂部有限公司一直沒有實際使用該地塊。調查中還發現，公司用所獲土地先后與三家公司進行所謂合作開發和股權轉讓，轉讓合同意在住宅用地后邊標注別墅字樣，合作中土地作價由取得之初的每畝幾萬元上漲到每畝幾十萬元，涉嫌炒賣土地。如不及時制止，將造成巨額國有土地資產流失。

商業用地政策范文第5篇

（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃

在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展

改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展

我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。

（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用

我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。

我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。

具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。

二、

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

三、主體功能區的土地政策設計

（一）優化開發區的土地政策

1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。

4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

（二）重點開發區的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。

3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。

5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。

（四）禁止開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。

2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。

3.加大政策性移民力度，讓禁止區域人口分享工業化城市化成果。禁止開發區域多為生態脆弱區域，資源的承載力不堪重負是環境惡化的主要原因。國家應和優化開發區域及重點開發區域協同，做好政策性移民工作，讓限制性區域的人口分享工業化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發區域政府與優化和重點開發區域政府聯手，建立政策性移民專區，輸入區和輸出區政府聯合組織管理區，在土地、就業、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入區和輸出區建立建設用地指標交易平臺，輸入區給予輸出區土地收益補償。

4.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。禁止開發區域不僅要進行生態的修復，還要增加生態保護的效益，關鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術和產權問題。