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農(nóng)村土地征收賠償標(biāo)準(zhǔn)范文第1篇

失地農(nóng)民是我國快速城鎮(zhèn)化過程中的必然現(xiàn)象，據(jù)悉我國目前有近4000萬失地農(nóng)民，隨著我國城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，這一數(shù)字還會繼續(xù)增加。失地農(nóng)民因?yàn)槠涮厥庑砸殉蔀橛绊懳覈鐣伟卜€(wěn)定的重要因素。不同于發(fā)達(dá)國家的失地農(nóng)民和我國進(jìn)城務(wù)工人員，我國失地農(nóng)民具有兩個明顯特征：第一“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無性”，第二被迫性，不同于發(fā)達(dá)國家征用土地的市場化賠償標(biāo)準(zhǔn)、公開聽證和協(xié)商性，我國失地農(nóng)民在征地與否、征地賠償標(biāo)準(zhǔn)上存在著屈服于政府發(fā)展規(guī)劃和賠償標(biāo)準(zhǔn)的“被迫性”。基于這兩點(diǎn)特征，合理的安置方式成為保障失地農(nóng)民生存發(fā)展以及維護(hù)社會和諧的重要課題。

二、文獻(xiàn)綜述

在失地農(nóng)民生活保障方面，許多學(xué)者認(rèn)為實(shí)行最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等“一攬子”的保障體系并不符合我國大部分地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此肖黎明（2012）提出非均衡的發(fā)展思路，即以最低生活在保障和養(yǎng)老保險為突破口，逐漸向生育保險、工傷保險等發(fā)展。在失地農(nóng)民安置方式上，我國先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)償安置、招工安置、貨幣補(bǔ)償安置以及社會保障安置等多種方式。目前，大多數(shù)地方政府由于操作簡單、后續(xù)問題少等原因傾向于貨幣補(bǔ)償安置方式，但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會保障安置是解決失地農(nóng)民問題的最好辦法。紀(jì)曉嵐（2011）分析了社會保障安置的不同模式，例如北京城保模式、青島農(nóng)保模式、上海鎮(zhèn)保模式以及重慶商保模式等。但社會保障安置也存在問題，林寶（2008）對土地?fù)Q社保安置方式的合法性、公平性和持續(xù)性等提出質(zhì)疑，潘付拿（2015）也認(rèn)為土地?fù)Q社保存在合法性和合理性的問題，土地和社會保障不應(yīng)當(dāng)是并列選擇，社會保障應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)民的公民權(quán)利而非以土地作為交換。

基于保護(hù)失地農(nóng)民利益這一出發(fā)點(diǎn)，多元化的失地農(nóng)民安置方式成為新的探索領(lǐng)域。金晶（2010）根據(jù)江蘇省失地農(nóng)民的調(diào)查顯示失地農(nóng)民就一次性貨幣補(bǔ)償、養(yǎng)老保險、最低生活保障等不同安置方式存在不同意愿，提出應(yīng)當(dāng)建立以社會保障安置為主的多元化安置方式，羅湖平（2010）提出基于政府、開發(fā)商和農(nóng)民三者博弈的“G+D+F”的復(fù)合安置方式，安置方式涉及住房安置、補(bǔ)償安置、社保安置、就業(yè)安置以及生產(chǎn)用地安置等多種方式。雖然學(xué)者們提出了多元化安置方式的解決思路，但是缺乏具有針對性的安置方式結(jié)合研究。本文試圖探索基于農(nóng)民土地功能偏好差異，以社會保障安置為主以土地安置、就業(yè)安置、土地入股安置以及貨幣補(bǔ)償安置等為輔的多元化安置模式。

三、土地功能及目前安置方式的問題

（一）土地的功能分析

古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉?配第稱土地為“財(cái)富之母”，對于農(nóng)民而言，土地具有多重作用本文將土地對于失地農(nóng)民的作用歸納為就業(yè)、養(yǎng)老、資本三種功能。

首先是就業(yè)功能，多數(shù)失地農(nóng)民由于就業(yè)市場有限以及人力資本投入不足等原因，務(wù)農(nóng)是他們的主要就業(yè)方式和收入來源，一旦土地被征用，這些農(nóng)民將面臨著失業(yè)以及難以再就業(yè)的困境。其次是養(yǎng)老功能，我國長久以來農(nóng)村地區(qū)以家庭養(yǎng)老為主，其實(shí)質(zhì)就是土地養(yǎng)老。最后是資本功能，這一功能在土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行較好的地區(qū)尤為明顯，農(nóng)民將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給承包商，獲得收益。同時，部分農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，土地對他們而言成為閑置資產(chǎn)，被征收后主要表現(xiàn)為資本功能。

（二）目前安置方式存在的問題

整體上看，社會保障安置模式存在如下問題：

第一、社會保障安置資金存在來源單一、出資比例不合理問題。目前社會保障安置資金主要來源于農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)用，政府土地出讓金凈收益、財(cái)政撥款、全國社會保障基金投資收益、社會捐款、國有資產(chǎn)變現(xiàn)等渠道資金來源缺失，這直接導(dǎo)致社會保障安置資金短缺。其次是社會保障安置資金出資比例與土地征用利益分享比例嚴(yán)重失調(diào)，在土地征用收益分配中政府是主要的受益人，而農(nóng)民的收益最少，賈生華（2002）對浙江紹興的調(diào)查中顯示征地收益中農(nóng)戶的收益僅占到15.66%，而地方政府占到63.79%，中央政府占到20.56%，雖然這一數(shù)字隨著時間和城市的變化會有不同，但是它反映的收益分配問題是值得重視的，由于政府在土地收益中是主要的受益人，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會保障資金的兜底責(zé)任。

第二、社會保障安置水平低，一方面是大多數(shù)社會保障安置僅限于養(yǎng)老保險，失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等尚未覆蓋，因此不能解決失地農(nóng)民看病難、就業(yè)難等問題，另一方面是社會保障補(bǔ)償金少，以浙江紹興市為例，失地農(nóng)民每月僅領(lǐng)取170元保障金，這相對于居高不下的生活成本無異于杯水車薪，這也使得許多失地農(nóng)民生活上難以為繼，成為群體性事件的導(dǎo)火索。

第三、一元性問題，這里的一元性是指采取社會保障安置的地方政府沒有配合其他安置方式，盡管浙江等地按照失地農(nóng)民年齡層不同進(jìn)行不同的社會保障安置，卻形成了老人享受較高的養(yǎng)老保險，勞動年齡層失地農(nóng)民被迫自己負(fù)擔(dān)社會保障費(fèi)用，有失公平性。因此，無論是單一的貨幣補(bǔ)償安置、留地安置還是單一的社會保障安置都不足以保障失地農(nóng)民的利益，因此需要探索以社會保障安置為主的多元化安置模式。

四、“社會保障安置+”模式分析

失地農(nóng)民由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)能力、自我認(rèn)知、家庭經(jīng)濟(jì)情況等不同，對土地的功能的認(rèn)知和偏好存在巨大差異，目前多數(shù)政府在失地農(nóng)民安置中采取單一化安置，這樣“一刀切”的做法忽略了失地農(nóng)民個體間的差異性，無法滿足失地農(nóng)民的需求。下文就失地農(nóng)民對于土地的就業(yè)功能、養(yǎng)老功能以及資本功能偏好不同進(jìn)行以社會保障安置為主的“社會保障安置+”模式分析。

（一）基于就業(yè)功能的“社會保障安置+留地安置+就業(yè)安置”模式

對于偏好就業(yè)功能的失地農(nóng)民，地方政府可以考慮以社會保障為主兼以留地安置和就業(yè)安置方式。在社會保障安置方面，可以參考城鎮(zhèn)居民中自由職業(yè)者的社會保障統(tǒng)籌層次和標(biāo)準(zhǔn)對失地農(nóng)民按照實(shí)際年齡和就業(yè)年齡繳納城鎮(zhèn)居民保險，以逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。其費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府、村集體組織以及農(nóng)民共同承擔(dān)，其中政府部門和村集體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)70%以上比例。在留地安置方面，地方政府應(yīng)為村集體組織留出一定的集體用地，留置用地的使用可以參考日本和荷蘭的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，集中建設(shè)失地農(nóng)民社區(qū)住房，并在住房周邊建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心、商業(yè)中心以及發(fā)展精細(xì)化農(nóng)業(yè)如鮮花、蔬菜種植等。在就業(yè)安置方面，地方政府應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民提供免費(fèi)、常規(guī)的就業(yè)培訓(xùn)，同時應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)咨詢服務(wù)、貸款政策以及稅收優(yōu)惠等促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。對于征地企業(yè)為勞動密集型、成熟技術(shù)型企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)與企業(yè)協(xié)商承擔(dān)部分培訓(xùn)后符合企業(yè)要求的就業(yè)指標(biāo)，并通過企業(yè)和政府雙方為失地農(nóng)民提供持續(xù)在崗培訓(xùn)，降低失地農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險。

采取“社會保障安置+留地安置+就業(yè)安置”模式應(yīng)當(dāng)注意三個問題：首先，地方政府要對農(nóng)村集體留存地進(jìn)行長期規(guī)劃，避免出現(xiàn)反復(fù)征地以及留存地碎片化，出現(xiàn)“城中村”現(xiàn)象；其次，應(yīng)嚴(yán)格管理和監(jiān)督地方政府征地程序和土地用途，一些地方政府為了追求GDP增長存在“金融征地”即通過征用土地使企業(yè)向銀行套現(xiàn)，對農(nóng)村土地征而不用造成資源浪費(fèi)；最后，增加社會保障安置覆蓋面，目前大部分地區(qū)的社會保障安置以養(yǎng)老保險為主，醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險以及失業(yè)保險覆蓋率極地，很多地方政府在實(shí)行社會保障安置過程中甚至僅包含養(yǎng)老保險，這會使得失地農(nóng)民成為社會發(fā)展的安全隱患。

（二）基于養(yǎng)老功能的“社會保障安置+貨幣補(bǔ)償安置”模式

土地在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)承擔(dān)著養(yǎng)老功能，特別是對于已經(jīng)超出勞動年齡的失地農(nóng)民，沒有土地這一最后保障，將會面臨嚴(yán)峻的生存困境。因此對于偏好養(yǎng)老功能的失地農(nóng)民安置可以采取“社會保障安置+貨幣補(bǔ)償安置”模式。

在社會保障安置上，應(yīng)以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主，政府部門可以參考重慶社會保障安置的商業(yè)保險模式，養(yǎng)老保險方面失地農(nóng)民向政府進(jìn)行申請，政府將申請人應(yīng)得到的補(bǔ)償安置費(fèi)交給商業(yè)保險公司進(jìn)行操作，申請人每月向商業(yè)保險公司領(lǐng)取養(yǎng)老費(fèi)用，醫(yī)療保險則按照商業(yè)保險方式和標(biāo)準(zhǔn)由政府和農(nóng)民共同繳納費(fèi)用，失地農(nóng)民根據(jù)商業(yè)醫(yī)療保險標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報銷和賠償。這樣政府可以利用商業(yè)保險公司的專業(yè)性對養(yǎng)老基金進(jìn)行操作，實(shí)現(xiàn)盈利最大化和管理專業(yè)化，同時補(bǔ)充商業(yè)醫(yī)療保險解決失地農(nóng)民看病難問題。

除養(yǎng)老和醫(yī)療的社會保障安置之外，失地農(nóng)民還應(yīng)獲得相應(yīng)的青苗費(fèi)、地上附著物以及征地使用費(fèi)等費(fèi)用，這些費(fèi)用應(yīng)采取貨幣補(bǔ)償方式。貨幣補(bǔ)償方式有兩種發(fā)放方式，一次性發(fā)放和分期發(fā)放，地方政府可以借鑒臺灣地區(qū)的分期發(fā)放方式，失地農(nóng)民按照得到補(bǔ)償費(fèi)用的數(shù)額獲得一定數(shù)量的貨幣券，然后定期到政府部門換取現(xiàn)金，這樣可以大大降低地方政府的財(cái)政壓力同時避免失地農(nóng)民非理性消費(fèi)。

（三）基于資本功能的“社會保障安置+土地入股安置”模式

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地征用大多數(shù)為城郊地區(qū)，這些地區(qū)由于與城市聯(lián)系更為緊密，許多勞動力進(jìn)入臨近城市務(wù)工，土地對他們而言等同于閑置固定資產(chǎn)，一旦土地被征用，這些失地農(nóng)民更偏好土地的資本功能，因此可以考慮“社會保障安置+土地入股安置”模式。

這里的社會保障安置與“社會保障安置+留地安置+就業(yè)安置”相同，應(yīng)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民保障體系當(dāng)中，由政府、村集體組織和農(nóng)民自己共同負(fù)擔(dān)社會保險相關(guān)費(fèi)用。土地入股安置應(yīng)當(dāng)由政府部門、用地企業(yè)、村集體組織以及失地農(nóng)民對于征用土地股份比例、利益分配標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行共同協(xié)商，并簽訂土地入股安置協(xié)議。土地入股安置可以為失地農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的收益來源，并降低政府財(cái)政壓力。目前的留地安置中失地農(nóng)民僅參與企業(yè)利潤分配，但并未參與企業(yè)管理，在今年后的實(shí)施中應(yīng)當(dāng)通過民主選舉方式選擇失地農(nóng)民代表進(jìn)入企業(yè)股東委員會，參與企業(yè)管理。

農(nóng)村土地征收賠償標(biāo)準(zhǔn)范文第2篇

一、城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)居民生活水平進(jìn)一步改善。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的大幅度提高，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出持續(xù)增長，消費(fèi)水平顯著提高。2013年，全省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出14162元，比2010年增加3478元，增長32.6%，扣除價格因素，增長29.3%，年均實(shí)際增長8.9%。農(nóng)村居民人均全年生活費(fèi)支出為6814元，比2010年增加2422元，增長55.2%，扣除價格因素影響，增長48.9%，年均實(shí)際增長14.2%，增長幅度高于城鎮(zhèn)。2013年，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平之比為2.08：1，2010年該支出比為2.43:1，城鄉(xiāng)消費(fèi)支出差距縮小。城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量不斷提升。城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)由2000年的38.4%下降至2013年的35.8%，下降2.6個百分點(diǎn)；同期農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)由44.3%下降至35.2%，下降9.1個百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)差距由2000年的5.9個百分點(diǎn)縮小到0.6個百分點(diǎn),表明城鄉(xiāng)居民生活已經(jīng)達(dá)到相對富裕的階段。城鄉(xiāng)居住條件進(jìn)一步改善。2013年，城鎮(zhèn)平均每人居住面積達(dá)到30.0平方米，比2000年增加5.7平方米；農(nóng)村居民人均擁有住房面積23.7平方米，比2000年增加5.4平方米。

2.新農(nóng)村建設(shè)邁出新步伐。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)新跨越。2013年，全省農(nóng)村公路里程為14.41萬公里，比2006年增加1.79萬公里,增長14.2%。全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已通公路；全省通公路的建制村比重由2006年的68.7%提高到2013年的99.3%，提高30.6個百分點(diǎn)。二是農(nóng)村社會事業(yè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步。目前，我省農(nóng)村中小學(xué)全面消除了D級危房，啟動實(shí)施了義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，中小學(xué)生全面享受“兩免一補(bǔ)”政策，促進(jìn)了城鄉(xiāng)教育資源的均等化。加強(qiáng)了農(nóng)村貧困人群的補(bǔ)助，農(nóng)村居民享受最低生活保障人數(shù)由2006年的73萬人增加到2012年的119.4萬人，增加46.4萬人，增長63.6%。三是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提升。結(jié)合省情實(shí)際，我省創(chuàng)新思路，確定了“星級管理、先建后評、以獎、一年一批”的新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)思路。2013年，全省改造舊村216個，同比增長6%;建成五星級村45個，四星級村200個。四是居住條件實(shí)現(xiàn)新改善。2013年，改造農(nóng)村泥草房22萬戶，綠化村屯2383個。

3.城鄉(xiāng)社會保障體系不斷完善。2013年，省級財(cái)政用于民生支出455.2億元，占公共財(cái)政支出58%，比上年增加5.6個百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)新增就業(yè)78.83萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.43％。城市低保標(biāo)準(zhǔn)每人每月由301元提高到376元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)每人每年由1718元提高到2181元。對500個貧困村實(shí)施整村扶貧開發(fā)，受益人口12萬。新型農(nóng)村合作醫(yī)療扎實(shí)推進(jìn)。2013年，全省新農(nóng)合參合率達(dá)到了99.5%,參合人數(shù)較上年增加了70多萬人，新農(nóng)合年人均籌資標(biāo)準(zhǔn)由290元提高到340元，其中各級政府補(bǔ)助由240元增加到280元。2013年，全省為300個中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、83所市縣中醫(yī)院配備急救車輛。實(shí)現(xiàn)基本藥物制度鄉(xiāng)村全覆蓋。

二、城鄉(xiāng)一體化過程中的矛盾和問題

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征仍較明顯。根據(jù)西蒙.庫茲涅茨的研究，目前通常使用二元對比系數(shù)衡量二元經(jīng)濟(jì)程度，即第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率與第二、三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的比率。二元對比系數(shù)理論上處于0-1(小數(shù))之間，當(dāng)為0時，表明第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率為0，經(jīng)濟(jì)二元性最顯著；而為1時，第一產(chǎn)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率相同，二元經(jīng)濟(jì)完全轉(zhuǎn)變成了一元經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的二元性消失。發(fā)展中國家的二元對比系數(shù)通常為0.31—0.45，發(fā)達(dá)國家一般為0.52—0.86。從下表可看出，我省的二元對比系數(shù)由1990年的0.44呈下降趨勢，到2000年達(dá)到最低為0.14，然后呈上升趨勢，到2010年為0.2，二元對比系數(shù)一直處于比較低的狀態(tài)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還比較突出。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)層次較低。在義務(wù)教育方面，政府對小學(xué)投入上城市比農(nóng)村多34.4%，對初中的投入上多38.4%，但實(shí)際投入要相差很多，尤其在師資力量、教學(xué)設(shè)備、校舍條件等方面還有很大差距。在公共衛(wèi)生資源分配方面，80％的公共衛(wèi)生資源集中在城市，城市衛(wèi)生資源中的80％又集中在大醫(yī)院，而農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)和資源嚴(yán)重不足。2013年，全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院996個，占全省衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)的10.4%，衛(wèi)生人員數(shù)23203人，占9.3%。農(nóng)村缺乏衛(wèi)生技術(shù)人員，2013年，全省共有村衛(wèi)生室11782個，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師3593，平均每3.3個衛(wèi)生室有一名執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師。在社會保障方面，農(nóng)村仍未建立一套像城市那樣的社會保障體系，失業(yè)救濟(jì)制度仍限于城市居民，將農(nóng)民排除在外。

3.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在落差。一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低。農(nóng)村一些基礎(chǔ)設(shè)施的改造與建設(shè)，往往滿足于近期和短期的需要，缺乏長遠(yuǎn)和前瞻性規(guī)劃設(shè)計(jì)，急功近利，帶來了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也給群眾的生產(chǎn)生活帶來影響；或者規(guī)劃設(shè)計(jì)不到位，不科學(xué)，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。二是農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展還不足。2012年，農(nóng)村自來水普及為67.6%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為70.7%；農(nóng)村還有約50萬戶居民居住在泥草房中。據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，我省城市有62.8%居民家庭炊事燃料使用燃?xì)猓r(nóng)村僅為2.5%。

4.財(cái)政及農(nóng)村固定資產(chǎn)投資還不足。一是公共財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出比重偏小。2013年，全省各級公共財(cái)政總支出為3369.2億元，其中用于農(nóng)林水事務(wù)的支出為461.1億元，占13.7%。二是農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重偏低。2006-2013年，全社會固定資產(chǎn)投資總額由2235.9億元增加到11453.1億元，增長了4.1倍，城鄉(xiāng)投資差額由1844.7億元擴(kuò)大到9334.9億元，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重由8.7%提高到9.2%，但比重仍比較低。5.縣域經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力還不強(qiáng)。從中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所2013年的全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣結(jié)果看，我省僅有肇東一個市進(jìn)入全國百強(qiáng)，且列入推動類中，相當(dāng)于第81位，而遼寧省有10個縣（市）、吉林有3個縣（市）進(jìn)入全國百強(qiáng)。

三、影響城鄉(xiāng)一體化的主要因素

1.資源要素利益最大化導(dǎo)致流向不平衡。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源要素的有效流動和組合往往受經(jīng)濟(jì)利益的支配。客觀上，資源要素有向比較效益高的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)流動的傾向，以便爭取盡可能多的利益回報，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個基本的規(guī)律，具有客觀必然性。城鎮(zhèn)與農(nóng)村相比，資源向城鎮(zhèn)工商業(yè)部門、企業(yè)集聚的經(jīng)濟(jì)效益高于農(nóng)村。盡管我省各級政府采取適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧⒔?jīng)濟(jì)政策以及行政手段對經(jīng)濟(jì)要素加以引導(dǎo)和干預(yù)，但資源主體作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，其對資源要素流向地的選擇是十分明確的。資源向城鎮(zhèn)流動，向城鎮(zhèn)高效益的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)流動是在所難免的。

2.戶籍管理體制壁壘導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別待遇。一是社會保障制度雙軌制。我國在醫(yī)保方面存在新農(nóng)合制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、職工醫(yī)保三種不同保障制度，存在不同類別人享有不同保障。在養(yǎng)老保障方面也存在新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社保、職工社保三種養(yǎng)老保障制度，而且職工養(yǎng)老保險又分為行政事業(yè)單位和企業(yè)單位兩種形式。二是城鄉(xiāng)居民“同命不同價”。我國法律中存在著所謂城鄉(xiāng)居民“同命不同價”的不平等規(guī)定，在一定程度上損害了農(nóng)民的平等法律權(quán)益。比如在交通事故中，城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。三是農(nóng)村土地房屋產(chǎn)權(quán)的有限性。我國現(xiàn)行政策限制城市居民購買農(nóng)民房產(chǎn)，農(nóng)民不能用之抵押貸款。這種限制一方面限制城市居民的投資權(quán)，另一方面又使農(nóng)民不能從房子交易中實(shí)現(xiàn)更大的利益，阻礙了農(nóng)民的自由流動。

3.經(jīng)濟(jì)社會政策與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在偏差。一是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差別大。三甲醫(yī)院在省市，二甲醫(yī)院都在市縣，一甲醫(yī)院在縣鄉(xiāng)，這個現(xiàn)實(shí)決定了城鄉(xiāng)居民看病方便程度不一樣。二是義務(wù)教育階段受教育權(quán)不同。我國實(shí)行是就近入學(xué)原則，但是每個學(xué)校硬件條件和教育質(zhì)量是所有差異，特別是城鄉(xiāng)差距更明顯。三是交通運(yùn)輸業(yè)待遇不同。現(xiàn)在城市公交和農(nóng)村短途客運(yùn)是兩套系統(tǒng)，享受待遇完全不一樣。城市公交在政策上享有財(cái)政補(bǔ)貼，短途客運(yùn)不享有；城市公交稅收享受優(yōu)惠，短途客運(yùn)不享有；在運(yùn)營上，公交型車輛、停靠站點(diǎn)設(shè)置和超載似乎是城市公交的獨(dú)享的權(quán)利，短途客運(yùn)則處處受到限制。

4.產(chǎn)業(yè)差異導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中有多種產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)仍占主體地位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，容易受自然條件影響，其弱質(zhì)性決定與二、三產(chǎn)業(yè)比，增長速度低，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張能力較弱。從宏觀和長遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)增加值在GDP中的比重降低是一個地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個階段的必然結(jié)果。從需求看，農(nóng)業(yè)增加值水平主要由居民消費(fèi)水平，特別是由非農(nóng)業(yè)居民消費(fèi)水平?jīng)Q定，而不是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供給能力決定。在現(xiàn)實(shí)需求水平不變的條件下，農(nóng)產(chǎn)品總量增加，勢必造成供過于求，農(nóng)產(chǎn)品價格下降時，食品類商品因需求彈性小，價格大幅度下降并不能引起銷售量的同比例增長，結(jié)果就形成了農(nóng)作物增產(chǎn)農(nóng)民卻無法增收的窘境。

5.法律法規(guī)不健全使城鄉(xiāng)一體化失去保障。資源要素配置中的問題與我國某些法律中存在的缺陷相關(guān)，如我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”。但《土地管理法》未對“公共利益需要”作出明確的闡釋和界定，反而進(jìn)一步規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。也就是說，《土地管理法》的某些缺陷給城市擴(kuò)張中多征濫占耕地、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。在征地范圍上，《土地管理法》將《憲法》規(guī)定的征地范圍從公共利益的需要擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目。在征地程序上，農(nóng)民完全處于被動和不平等地位，從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動力的安置，一切都由政府和用地單位說了算。這些勢必造成資源配置不當(dāng)。

6.政府職能缺位和錯位放大市場機(jī)制的影響。市場機(jī)制不能解決所有的資源配置問題，存在市場失靈的區(qū)域，如提供公共物品，消除分配不公平，市場在這些領(lǐng)域的調(diào)節(jié)作用是失靈的，這就需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。政府如果作為不當(dāng)，不但不能有效矯正市場失靈造成的偏差，甚至放大市場機(jī)制的影響。一些政府部門，熱衷于招商引資，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和能讓農(nóng)民受益的公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展緩慢，不能有效進(jìn)行符合可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理和公平公正的市場環(huán)境保護(hù)。政府職能的缺位、錯位，無形中制約了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑探索

1.清除與戶籍相關(guān)制度政策障礙。一是逐步取消現(xiàn)行以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)劃分的戶籍管理制度，實(shí)行以實(shí)際居住地登記為“居民戶口”的戶口遷移政策，建立城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度，放寬進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的準(zhǔn)入條件。逐步消除戶籍制度上附著的有關(guān)就業(yè)、教育、住房、保障等方面的政策限制。二是加快農(nóng)村土地使用制度改革，制定和完善有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地政策。加大土地整治力度，把土地整治與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，與村莊規(guī)劃結(jié)合起來。

2.清理與居住地相關(guān)制度政策障礙。一是實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。大力改善農(nóng)村辦學(xué)條件，整合農(nóng)村教育資源，整體提升中小學(xué)教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。二是深化城鄉(xiāng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對口支援的長效機(jī)制，建立公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障機(jī)制，消除城鄉(xiāng)居民在享受醫(yī)療服務(wù)時報銷比例的差異。三是實(shí)行農(nóng)村短途客運(yùn)和城市公交同等待遇政策。農(nóng)村短途客運(yùn)在政策上享有財(cái)政補(bǔ)貼、城市公交稅收、可以適度超載等城市公交所有權(quán)利。

3.加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高以城帶鄉(xiāng)水平。一是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，提高規(guī)劃管理水平。做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。二是推進(jìn)大中小城市帶動工作，提高以城帶鄉(xiāng)水平。三是推進(jìn)村鎮(zhèn)水、路、電、氣、房等建設(shè)，提高新農(nóng)村建設(shè)整體水平。加強(qiáng)農(nóng)村道路村村通工程建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，加快農(nóng)村新型能源建設(shè)，在大型沼氣、秸稈固體成型燃料集中供氣、淺層地源熱泵供熱、太陽能利用、節(jié)能住宅和節(jié)能爐炕灶等項(xiàng)目上實(shí)施規(guī)模推進(jìn)。

4.充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。一是政府要做好該做事情。共贏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)了政府該做的四件事情。①通過征收資源稅的辦法保證任何自然資源都處于充足供應(yīng)的狀態(tài)，并用資源稅建立人人平等享受普惠制的社會保障體系。②反壟斷。③管制負(fù)外部性。④控制公眾企業(yè)的所有者與經(jīng)營者之間信息不對稱。政府要成為公平正義的經(jīng)濟(jì)政策制度的制定者和執(zhí)行者,具體的說就是城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、反壟斷、管制公眾企業(yè)信息不對稱、健全社會保障體系、保障社會安全、維護(hù)社會秩序等。二是遵循市場規(guī)律引導(dǎo)企業(yè)。要注意遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重企業(yè)市場經(jīng)營自。